中国农村信用合作社改革的绩效与前景分析，本文主要内容关键词为：中国论文,绩效论文,前景分析论文,农村信用合作社论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农村信用社的改革绩效
(一)新一轮农村信用社改革已进行了两年多，目前改革试点工作进展顺利，新的管理体制框架基本形成，产权制度改革稳步推进。总体看，“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的农村信用社监督管理体制框架基本形成。通过多样化的产权制度改革，不同地区、不同经济环境、不同经营状况下的农村信用社都找到了符合自身情况的有效的产权结构和组织模式。截至2005年末，全国共组建农村合作银行60家，农村商业银行12家，另有9家农村合作银行机构批准筹建；组建了以县(市)为单位统一法人的机构519家。
(二)通过改革，农村信用社历史包袱初步化解，信贷资产质量、资本充足率和经营状况均明显改善。截至2005年末，全国农村合作金融机构(含农村信用社、农村商业银行和农村合作银行)资产总额为37206亿元，其中各项贷款余额22008亿元(占全部金融机构的10.9％)，比2002年末增加8070亿元，增长57.9％。总负债35553亿元，其中各项存款余额32626亿元(占全部金融机构的10.8％)，比2002年末增加12751亿元，增长64.2％。所有者权益1653亿元，比2002年末增加1927亿元。[2]
截至2005年末，共计发行中央银行专项票据985亿元，占全国核定票据总额的59％。同时，随着农村信用社增资扩股和清收不良贷款工作全面开展，农村信用社资本实力明显增强，风险化解和处置能力进一步增强。2005年3月末，全国农村信用社资本净额471亿元，比2002年末增加1689亿元；资本充足率为2.49％，比2002年末提高10.94个百分点；不良贷款按四级口径统计，不良贷款余额为3851亿元，不良贷款率为17.54％。截至2005年末，全国农村合作金融机构不良贷款余额3255亿元，比年初下降1259亿元，比改革前的2002年末下降1892亿元；不良贷款按以往同口径计算占比14.8％，比年初下降8.3个百分点，比2002年末下降22.1个百分点。[2]
2004年全国农村信用社实现利润104.62亿元，为近十年来首次实现盈余，2005年前6个月，农村信用社实现利润93.36亿元，比去年同期多增80.69亿元。
(三)在农村信用社改革取得巨大进展的同时，农村信用社支农力度进一步加大。截至2005年末，全国农村合作金融机构农业贷款余额10071亿元，比2002年末增加4492亿元，增长80.5％，高于同期各项贷款余额平均增速22.6个百分点。其中，农户贷款7983亿元，支持了7000多万农户，占有贷款需求农户的60％。特别是农户小额信用贷款和联保贷款稳步增长，2005年6月末，农户小额信用贷款余额1766亿元，比年初增加373亿元；农户联保贷款余额968亿元，比2004年增加314亿元。
二、各省(市)农村信用社改革方案的异同
(一)相同点
1.8个改革试点省(市)均成立了省联社，实施对全省农村信用社的管理。
2005年底，已有25个省(区、市)的省级联社，北京、上海农村商业银行、天津农村合作银行等机构相继成立，新疆维吾尔自治区农村信用联社即将挂牌，海南省的改革也在进行中。
2.产权制度改革开始起步，农村合作金融法人治理结构初步建立。
产权改革是此次农村信用社改革的重点。根据国务院“因地制宜，分类指导”的原则，试点的农村信用社结合自身实际，大胆尝试了股份制、股份合作制等新的产权模式以及农村商业银行、农村合作银行和以县(市)为单位的统一法人等组织形式。
从改革的实际情况看，农村商业银行主要集中在江苏、浙江等经济发达地区，而农村合作银行则分布在江西、重庆、山东、吉林、陕西、贵州等较为广泛的地区。通过统一法人改革与增资扩股，所有试点地区农村信用社资本充足率均有所提高。
以江苏省为例，江苏较早进行了统一法人改革，改革后扭转了过去以乡镇为单位的各基层信用社各自为政的局面，将法人权限统一上收到县联社。通过统一法人改革，全省1648个乡镇农村农信社最终合并为82家县联社，全省单个法人的平均资本金由合并前的250万元提高到5300万元，平均资产规模由合并前的6000万元扩大到17亿元，信用社的抗风险能力大大增强。2002年全省又增资扩股7亿元，全省信用社资本充足率提高了2.14个百分点。[3]
此外，经过产权制度改革，8个改革试点省(市)农信社中基本建立了股东(社员)代表大会、董事会、监事会的“三会”制度，一个符合现代企业制度的法人治理结构初步形成并发挥作用。
3.中央银行专项票据陆续发放，地方政府给予的资金支持以及各项优惠政策也已开始启动和落实。
对此轮农村信用社改革，省级政府普遍给予了高度重视，并在农村信用社增资扩股、打击逃废债、清收不良贷款等方面发挥了重要作用，并通过注入优质资产等多项措施，改善了农村信用社资产质量。
以重庆市为例，2004年末，全市39家联社获得了24.1亿元央行专项票据，成为全国8个省级改革试点联社中率先获得较多票据的单位之一。目前，全市央行票据已进入票据监测期，保值储蓄利息补贴、市政府土地置换等政策，也正在抓紧审核落实中，改革扶持政策基本到位。
以贵州省为例，2004年底，贵州省委、省政府发文出台多项政策措施促进农信社改革和发展，以确保全省农信社2005年到2010年目标的完成。主要措施有：积极引导各类涉农资金存入农信社；切实帮助农信社做好增资扩股工作；大力帮助农信社清收旧贷、依法打击逃废债；积极帮助农信社拓展优良客户市场；为切实减轻农信社负担，消化历史包袱，给予农信社税费扶持。[4]
以云南省为例，云南省政府决定采取如下扶持政策：一是一次性补助新组建的省联社部分开办费。二是国家从2004年1月1日起对试点地区农村信用社的营业税按3％税率征收，云南省从2005年1月1日起，对信用社按3％征收营业税，2005至2007年新增营业税部分补助给信用社，用于冲销历年亏损挂账和不良贷款。三是建立省级风险基金，防范和化解信用社的金融风险。省级风险基金由省政府每年给予补助，连续补助3年。同时，从其他渠道再筹集资金。四是对部分达不到专项中央银行票据兑付条件的困难信用社要采取措施，帮助解决不良贷款问题或提高资本充足率。五是免收省联社、县级统一法人社注册登记费；对信用社清收、接收和处置不良贷款过程中发生的各种税费在省政府权限内给予减免。六是鼓励将农业政策性业务交由信用社办理；清除对农村信用社的歧视性政策。
4.经营机制不断转换，经济效益不断提高。
此次改革为全国农村信用社带来了勃勃生机。以江苏省为例，截至2003年6月底，全省农信社存、贷款余额分别为1865.6亿元和1303.5亿元，分别比改革试点前增长86.9％和114.4％；支农服务工作得到进一步加强，全省农信社系统农业贷款余额412.7亿元，比改革前增长204.1％，全省为农户建立经济档案876万户，占全省农户总数的67％，其中已有548万户有贷款需求的农户得到了贷款支持，贷款面达42.1％；信用社经营效益显著提高，亏损面、亏损额连年出现大幅度下降，到2002年9月，全省农信社系统实现了总体盈利；三年中，通过自我积累共核销历史形成的呆坏账30多亿元，不良贷款率比改革前下降18.7个百分点。[3]
此外，此次改革还促使农信社不断推出新业务，服务功能明显增强。以重庆市为例，在原有基础上，2004年重庆市在万州等5个联社正式试点开通网上银行，中间业务品种已增加到20个，收入达4949.6万元；POS消费额达5亿元；信合卡新增发行量达77.6万张，新发卡量位居全市金融同业第二，银行承兑汇票、资产转让及回购等新业务也发展较快。
(二)不同点
在农村信用社改革取得整体推进的同时，各改革试点省市的改革进程有一定的差异，具体情况如表1所示。
1.产权组织形式不完全相同。
此轮农村信用社产权制度改革的原则是：在经济比较发达、城乡一体化程度较高、农村信用社的资产规模较大且已商业化经营的少数地区，可以组建股份制或股份合作制银行机构；在人口相对稠密或粮棉商品基地县(市)，可以县(市)为单位将农村信用社和县(市)联社各为法人改为统一法人；其他地区，可在完善合作制的基础上，继续实行乡镇农村信用社、县(市)联社各为法人的体制；采取有效措施，通过降格、合并等手段，加大对高风险农村信用社进行兼并和重组的步伐，关于具体采取何种组织形式，银监会也提出了明确的标准。
(1)江苏
在东部发达地区的江苏省，只按两种形式对农信社的产权制度进行改革：全省信用社以县为单位统一法人；具备条件的，全部组建农村商业银行。2004年8月13日江苏吴江农村商业银行成立，这是深化农村信用社改革试点启动后成立的第一家农村商业银行，也是全国第四家农村商业银行。
(2)江西
中西部地区的江西省，按三种形式对农信社的产权制度进行了改革：组建12家农村合作银行；在67个县(市、区)将现有二级法人信用社改造为县统一法人联社；对暂不具备条件的其他13个县(市、区)仍保留二级法人体制，实行统一核算，推行运行机制的改革。
(3)贵州
贵州省农信社确定了2005年到2010年的改革目标：一是产权制度改革全面完成，法人治理结构逐步完善。实行“一种产权制度，两种组织形式”，即产权制度为股份合作制，组织形式为以县为单位的统一法人和农村合作银行。到2005年底，各县(市、区、特区)农信社基本完成统一法人工作；到2010年，各县(市、区、特区)农信社将基本改制为农村合作银行。统一法人社和农村合作银行要建立健全合理、科学、有效的法人治理结构。二是基本满足农民贷款需求，经营状况持续改善。三是风险防范能力增强，不良贷款明显下降。2004年5月24日贵州花溪农村合作银行成立，这是农信社改革试点工作启动后，第一家农村合作银行。
(4)云南
《云南省深化农村信用社改革试点方案》提出，云南省深化农村信用社改革的主要任务是：成立省农村信用社联社，负责对全省农村信用社和农村合作银行的管理、指导、协调和服务；在条件相对好的县(市、区)，在农村信用社县联社和辖内农村信用社基础上组建农村合作银行；在条件中等的县(市、区)，将农村信用社县联社和辖内农村信用社合并，组建以县为单位的统一法人社；在条件差一点的县(市、区)，维持现行的两级法人体制。[5]
2.省(市)联社的运行机制有所不同。
(1)江苏
为充分调动基层社的经营活力，江苏省在农村信用社改革试点中逐步摸索并形成了一套行之有效的管理机制，即“统一法人、授权经营、分级核算、单独考核”。这套管理机制的核心内容是加大了考核力度，由省联社对各县(市)联社、县(市)联社对各基层信用社分别制定经营目标考核办法，既有定性指标，也有量化指标，将各个考核单位的授权大小、经营者和员工的劳动报酬、财务使用等都与完成经营目标情况相挂钩。如省联社根据考核结果对县(市)联社分7个等级，进行分类管理。加大考核力度使全省各级信用社经营活力普遍得到增强，经营效益和业务发展能力有了明显提高。
(2)山东
山东是典型的农业大省，农业产值现居全国第一。省联社和市地派出机构，在原省市农村金融体制改革领导小组办公室的基础上组建，保留了青岛、潍坊联社，在其他市设立省联社的派出机构，在授权范围内承担对信用社的管理职责。省联社具有独立企业法人资格，实行企业化运作和管理。
(3)陕西
陕西省根据改革试点实施方案，就县联社改革工作进行了安排部署。为审慎操作、稳步推进、确保质量，先行在安康市汉滨区开展了统一法人社组建试点，总结经验，向全省推广。目前，汉滨联社已挂牌开业，其余56个县联社筹建申请已获银监局批准，相继召开了创立大会。农村信用社经营机制转换工作已于2005年全面实施。
三、对农信社下一步改革的思考
新农村建设需要多形式、多层次的金融服务，因此，下一步改革应着眼于整个农村金融体系的健全和功能重组，以满足新农村多元化的金融需求为目标，重构农村金融体系。可以这样认为，我国的农村金融体制改革不仅仅是农村信用社的改革，也不是靠一次性改革就能解决问题的。
(一)此轮农村金融体制改革存在的问题
1.市场化改革取向与地方政府管理之间可能存在的矛盾。
全国农村信用社改革方案提出，改革方向是“坚持市场化的改革取向”，目标模式是“使农村信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展和自担风险的市场主体，真正成为服务农民、农业和农村经济的社区性地方金融企业”。但农村信用社的管理和风险责任交由地方政府负责，容易受地方政府的行政干预，这两者存在内在的冲突，这将会重归政企不分的老路。这充分反映出了改革方案既想使农村信用社走上市场化的道路，又想让其肩负起支农的重任。这种双重角色在我国现实条件下是有一定的矛盾的。作为独立经营的金融机构，只需银监会的监督管理和同行业公会的协调与自律，而不应与地方政府有更多的瓜葛。这也是国有商业银行改革的正确途径。况且，国务院出台的改革方案明确指出，省级政府对农村信用社的管理权不能层层分解下放，但这一点在具体实施过程如何具有可操作性和保证其可行性是一个很大的问题。
实际上，长期以来农村信用社的经营活动所受到的政府干预一直是比较严重的。①
2.须防止农村金融走上垄断经营的局面。
几大国有银行收缩业务后，农村金融市场只剩下农村信用社一家垄断经营，这既会降低农村金融效率，也会使金融风险高度集中于农村信用社。以往对农村非正规金融的“一刀切”做法，特别是对农村合作基金会的取缔，进一步加强了农村信用社的垄断地位，应当进行反思。
3.县级法人联社自生能力普遍较弱。
以县为独立法人的农村信用社普遍基础较为薄弱，经营规模较小、资本金来源匮乏，自生能力较弱，经营亏损的风险较大，一直存在高风险低收益的经营局面，导致其市场竞争力整体较弱，在吸收存款方面与邮政储蓄相比缺乏竞争力就是一个明证。
4.农村资金短缺现象依然普遍存在。
由于国有商业银行的业务收缩，农村贷款效益较低和农村资金大量流出等多种原因，农村贷款难和民间高息贷款问题一直存在。建设社会主义新农村方针的提出，将激发三农领域经济发展的活力，随之而来的将是三农领域贷款需求的快速增长，三农资金供求矛盾将更加突出，这对农村金融服务体系的建设是一次严峻的挑战。
(二)下一步的改革建议
中国农村金融的发展，既不能寄希望于一种金融机构，也不是对局部领域的修补，而是要立足于中国经济的发展阶段，服务于新农村建设的金融需求，着眼于农村经济的可持续发展，重构一个功能完整、运行高效、多层次的新农村金融体系。
1.农村金融体制的改革是农村财政政策、商业金融和政策性金融的综合配套改革。特别是要明确商业金融和政策性金融的不同功能，理顺农村信用社、农业银行、农业发展银行、邮政储蓄的关系；整合财政支农资金和农村政策性金融业务，进一步健全和完善农业发展银行作为政策性银行的功能。其业务重点是支持农业和农村基础设施建设、生态环境建设和农村社会事业建设，农业综合开发和产业化经营，农村扶贫和中西部开发。这类资金投入大、周期长但却关系农村与农业的长远发展，也是新农村建设的主要内容。由于大多具有农村公共品或准公共品性质，政府除财政投入外，还应发挥政策性金融的作用，在这些方面农业发展银行具有各种优势，其潜力的挖掘还有很大的空间。另外，对商业银行提供的此类贷款，国家财政应给予不同程度的贴息，以提高商业银行资金支农的积极性。
2.创新农村金融组织和服务形式。首先，由于我国各地经济发展水平不一，农村信用社的经营状况差异较大，因此，要按照股权结构多样化、投资主体多元化原则，根据不同地区情况，分别进行股份制、股份合作制和完善合作制的试点，完善农村合作金融法人治理结构，并多渠道吸引境内外战略投资者。其次，要按农村多元化的金融需求，构建多层次和多功能的农村金融服务体系。首先，分清不同地区不同层次的农村金融需求，按照由金融需求决定金融供给的原则，进行一系列的农村金融供给结构调整。其次，任何金融机构均可根据市场化要求对不同层次的农民和农业的金融需求提供不同层次的金融服务。
3.适度开放农村民间金融。开放农村民间金融既可以形成农村金融的竞争局面，消解农村金融的垄断格局，提高农村金融的运行效率，又不致加剧农村资金流向的“非农化”。只要有合理的引导和监管，多种组织形式的民间金融将会对新农村建设作出贡献。
注释：
①中国人民银行行长周小川曾经指出，“中国当前的32000多家农村信用社，过去承担着一种半商业性、半政策性的任务，也就是说由于政府一再强调农业的重要性，所以压给农信社不少政策性任务，资金价格也一直压得比较低。农信社搞得不好，有经营不善的问题，但很可能行政干预方面的原因更多。在一个混合的目标下，一个机构很难真正遵循商业原则把财务质量搞好，具体表现就是不良贷款比例较高、亏损严重。”具体参见周小川，《关于农村金融改革的几点思路》，《新华文摘》2004年第21期。
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