毛泽东民主政治观与当代中国民主行政建设，本文主要内容关键词为：当代中国论文,民主政治论文,民主论文,行政论文,毛泽东论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
民主行政是民主政治发展的必然逻辑。民主行政作为政治民主的逻辑拓展，是政府有效管理社会公共事务的一种体制安排和治理活动。因此，民主行政必然受到民主政治建设过程中主流政治文化的内在制约。民主政治建设过程中的核心政治理念将指导民主行政的建构和运行，构成民主行政建设的“内在精神”。以毛泽东为核心的党的第一代领导集体为发展中国特色的民主政治进行了艰辛探索，毛泽东民主政治观就是基于中国国情对民主进行探索的宝贵成果。毛泽东民主政治观以人民性为基本特征，其中蕴含的核心价值对我们今天的民主行政建设仍具有重要的战略指导意义。
一、毛泽东民主政治观的基本内容
毛泽东民主政治观的基本内容包括确立与彰显人民当家作主地位的民主政治价值观，保障与巩固人民民主权利的民主政治制度观，尊重与维护人民群众利益要求的民主政治行为观等。
1.民主政治价值观：确立与彰显人民当家作主地位
民主政治的发展需要特定的价值观作指导，“任何一种民主从本质上说都是特定的价值观念和意识形态的外化形式，不同民主制度蕴涵着不同的核心价值”[1] 25-30。毛泽东民主政治观的确立首先意味着“人民当家作主”的政治价值观的树立，主要体现为：第一，毛泽东民主政治观对人民应有的自由和权力始终有着明确的认识，坚持权力都是人民的，是人民通过革命争取的，无论是共产党还是政府的权力，最终来源只能是人民，人民的信任是权力最深厚最有力的源泉。他告诫领导干部：“什么‘天赋人权’，还不是‘人赋人权’，我们这些人的权是天赋的吗？我们的权是老百姓赋予的。”[2] 355正因为坚持权力民赋的观点，权力的行使者必须向权力的所有者负责，领导干部受人民的委托，代表人民管理国家事务，其最高的政治理想就应该是维护和实现人民群众的利益，“我们的责任，是向人民负责。每句话，每个行动，每项政策，都要适合人民的利益，如果有了错误，定要改正，这就叫向人民负责”[3] 1128。第二，坚持人民群众在政治生活中的主体地位。人民政治主体地位的实现以民主权利的落实为前提。以毛泽东为首的中国共产党人对人民群众参与管理国家事务的多种形式进行实践探索。井冈山时期的军队民主就是人民参与上层管理的最初雏形，后来发展成为苏区苏维埃会议、边区政府的“三三制”选举等形式。这种选举是中国历史上第一次普遍的投票选举。与人民群众享有管理国家事务的权力相联系，毛泽东还提出了“人民群众监督政府”的政治理念，指出：“只有让人民来监督政府，政府才不会松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[4] 148-149
2.民主政治制度观：保障与巩固人民民主权利
在毛泽东对中国民主政治的设计中，不仅确认了“人民当家作主”的政治价值，还注重加强制度建设来保障人民民主权利的实现。毛泽东民主政治制度观对制度建设和法制建设的重视使“人民当家作主”的政治价值在实践层面得以展开。首先，毛泽东对制度的正义性有着深刻的认识。毛泽东从中国近代政权的演变历程中认识到了制度正义的重要性，对当时的不公平的制度极为痛恨，他睿智地预言：“国家于革命后，一切制度都要改变的，要变压迫大多数人的政府为保护大多数人的公平政府，只有那个时候，公平社会和制度才会给社会带来发展动力。”[5] 139在1940年的《新民主主义论》中，他提出要将“非少数人所得而私的精神表现在政府和军队的组成中”[6] 677。新中国的政治制度建设中就充分体现了“非少数人所得而私”的精神。其次，毛泽东重视法制建设，重视运用法律维护民众的权利。1954年召开的第一届全国人民代表大会制定了我国第一部社会主义类型的宪法，这是我国政治文明建设的里程碑。毛泽东强调人民群众意志应在法律中得到充分的表达，指出：“一切重要的立法都要采用领导与群众相结合、领导和广大积极分子相结合的方法。”[7] 126毛泽东始终强调法律在保障民众权益方面的重大作用。1957年，毛泽东在《在省市自治区党委书记会议上的讲话》中指出：“一定要守法，不要破坏革命的法制。法律是上层建筑，我们的法律，是劳动人民自己制定的，它是维护革命秩序，保护劳动人民利益，保护社会主义经济基础，保护生产力的。”[8] 197最后，运用法制来防止社会公仆异化为社会主人的思想在毛泽东法制思想中也得到了充分体现。中共八大决议就提出：国家必须根据需要逐步地系统地制定完备的法律，一切国家机关和国家工作人员必须严格遵守国家的法律，使人民民主权利充分受到国家的保护。
3.民主政治行为观：尊重与维护人民群众利益要求
领导干部的行为直接关涉到人民群众利益能否得到切实实现。只有树立全心全意为人民服务的思想，并将之付诸在实际行动中，才能切实保障人民群众的利益的实现。以毛泽东为首的第一代领导集体高度重视权力行使的问题，他指出，权力不是用来牟取私利的工具，而是为人民谋利益的武器，中国共产党不是高居于人民之上的官老爷，而是全心全意为人民服务的人民公仆。1956年，党的八大明确指出：同资产阶级的政党相反，工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具[9] 217-218。从共产党的性质来说，“共产党是为民族，为人民谋利益的政党，共产党员无论何时何地都不应以个人利益放在第一位，而应以个人利益服从民族的和人民群众的利益”[6] 522。这要求共产党员应审慎地使用手中的权力，权力只能用于为人民谋利益，共产党人的“一切言论行动，必须以合乎最广大人民群众的最大利益，为最广大人民群众所拥护为最高标准”[10] 1096。这是对“一切权力属于人民”的宪法原则的深刻认知。人民把手中的权力赋予领导干部，领导干部只是接受人民委托行使权力的人民的公仆，他们的社会角色是由人民雇请、录用并赋予某种公共权力的“人民勤务员”，是“人民的公仆”。因此，领导干部要摆正位置，“要以一个普通劳动者的姿态出现，决不许可摆架子，一定要打掉官风”[11] 56。
二、当前我国民主行政建设的主要任务
社会主义政治文明建设的当务之急是“着重加强社会主义民主政治制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化”[12]。为此，必须继续推进政治体制改革，通过制度安排来保证人民充分行使民主选举、决策、管理、监督等权利。政治体制改革和行政体制改革紧密相连，进一步深化行政体制改革是当前和今后推进我国政治体制改革的必然要求，“通过行政改革吸纳和主导政治改革的政治发展路向”。与西方政府不同，现代化建设中的中国政府承载着更多的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。由于传统政治文化和革命传统的影响，民众倾向于根据政府的民主和效率状况来评价国家的民主状况和实际作为。这就决定了民主行政作为民主政治发展的必然逻辑应得到充分的推进和发展，在此逻辑中进行的民主行政建设将会充分彰显社会主义的优越性：最大限度地实现公共利益将成为社会主义民主行政的终极追求；行政合法性、正当性、有效性的终极标准转化成为具体可感的公民满意度标准；民众参与成为公共行政得以正常运行的必备条件和必经程序；行政主体扩大为包括行政机关及各种实现公共管理职能的组织体系；行政行为将更强调柔性和服务。要达到这些目标，必须加强三个方面的努力：
1.民主行政理念需要进一步深化
一方面，服务理念还没有完全树立，政府对社会事务的管理仍以管制手段为主。管制型政府以政府为本，自上而下地实施对社会的管理，片面强调公民的服从。另一方面，政府片面追求效率，民本理念淡薄。传统行政管理活动以追求行政效率为目标，公共行政的改革与发展也主要是为寻求提高效率的途径。这导致公共行政忽略应当重视与承担的社会公平、社会责任和服务质量，忽视政府应置于社会公众监督之下的机制与渠道建设，民众的监督主体地位不能得到充分体现，人民的利益得不到充分重视。
2.民主行政制度建设需要进一步健全
民主行政以行政法治的完善为制度特征。行政法治之“法”应当为社会公众所掌握，为他们用来捍卫和实现自己的合法权利和制约政府权力而起作用。行政法治作为实施民主的重要保证，主要是限制和规范公共权力、保障和实现公民权利的问题，是解决掌握行政权力的人依法行使职权的问题，而不是治理事物，更不是治理人。目前，我国相关制度的建设滞后，国家权力机关和社会公众对政府行政机关监督的机制与渠道不畅通，导致监督职能弱化；没有把已有的各种形式的监督与追究领导责任直接联系起来，导致监督不力；政府信息没有走向公开，民众的知情权没有得到充分保障。
3.民主行政行为需要进一步落实
在传统行政体制下，以政府为中心，以管制为主要行政手段，因而出现了不注重公民的利益，甚至滥用行政权力损害公民权利的现象。行政人员在行使行政权时常常以公共利益的代表自居，整个行政行为过程以行政主体的强制性权力行使表现出来，与其“公仆”的身份极不相称。应该看到的是，强制性行政方式只是行政手段的一种，不是包治百病的良方。行政行为只有建立在民主和服务的基础上，充分综合和表达公民的利益和意志，才能树立行政权力的权威，使公民自觉接受政府的公共决策和管理，从而提高行政效率，这也将促进民众与政府关系的和谐发展。
三、以毛泽东民主政治观为指导，推进当代中国民主行政建设的路径思考
在民主行政建设中，应以毛泽东民主政治观为指导，从行政理念、行政制度和行政行为三个层面来推进我国民主行政建设。
1.塑造理念：树立全心全意为人民服务的行政理念
毛泽东民主政治观的核心是人民性，是维护和捍卫人民群众的权利和利益，毛泽东始终强调领导干部是由人们雇请、录用并赋予某种公共权力的人民的勤务员，是人民的公仆，要求领导干部“全心全意为人民服务”，坚持“对人民负责和对党负责的一致性”，体现了社会主义民主服务于民的价值取向。今天的社会主义民主行政建设同样不能忽视其价值取向，应体现出公正、正义、为人民服务的民主理念和理想。其一，民本理念。树立民本理念，培育肩负使命感、责任感的管理者和服务者，培育以提升民众福祉为使命、以民众需要为依归、以维护民众权利为义务的人民公仆，是民主行政建设的重要任务。民本意识体现在政府的社会发展观上，就是要求政府“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济、社会和人的全面发展”，民本意识体现在执政理念上就是要树立“执政为民”的施政观，树立“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的政绩观。其二，责任理念。树立行政责任意识是民主发展的必然要求。行政人员是受人民委托，代行人民权力的人民公仆，权力的授予必然伴随着责任的规定，政府在获得人民直接或间接授权的同时，也就承担了相应的责任。“责任性意味着管理人员及管理机构由于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务。没有履行和不适当履行他或它应当履行的职能和义务，就是失职，或者说缺乏责任性。”[13] 271政府行政人员由于其所从事职业的特殊性，承载了公民对其维护和实现公共利益的价值期待，这也是对行政人员的道德要求。其三，服务理念。政府要树立服务意识，真正将权力服务于人民，就要加快职能转变的步伐，将政府职能更多地转变到提供公共服务上来。“权力只有真正以服务为基础而不是以特殊利益为诉求的时候，社会平等、公开与公正才会与之伴生，社会发展才会真正表现出良性运行的态势”[14] 122-128，社会也才能呈现真正的和谐。
2.健全制度：健全保障民众当家作主地位的行政制度
毛泽东在长期的革命和建设中，都十分强调从制度层面上保障广大人民群众的权益，新中国的政治制度建设就充分反映了以毛泽东为核心的党的第一代领导集体在制度建设上的巨大成就。毛泽东对新中国制度建设的设计、对制度正义的理论认识以及对法制建设重要性的充分重视，都为我们今天的民主行政制度建设提供了指导。在今天的民主行政建设中，制度建设仍然是重中之重，这包括两个方面的内容，即民主行政的运行既需要以法治为基础的民主政治体制的保障，同时其自身的健康运作也必须是制度化和法律化的。缺少法律和制度保障的民主行政会因为缺少对行政机关的刚性制约而易受到行政权力的侵蚀，也会因为缺少对公众参与的约束而处于无序状态。而且在以政府主导型的改革发展过程中，与民众利益密切相关的行政权力不可避免地成为一切发展与改革的原动力。因此，政府主导型的改革模式需要强有力的行政权力和行政权威，但这也彰显了通过制度和法治建设控制行政权力的重要性。和谐社会建设中的参与式民主行政“就是要尊重公众的主体地位，并通过制度化的渠道表达公众的真实意愿和要求，使决策充分反映民意，广泛集中民智”[15] 123-127。在制度建设中，要通过健全行政公开制度、行政听证制度，确保民众的知情权。只有让民众享有充分的知情权，使民众充分地了解行政过程，才能使民众切实地感受到民主的真实性和有效性，同时对政府活动的了解将会增长公民参政的自信心，为公民积极参与公共政策提供条件；要大力推进行政法治建设，民主行政的核心在于规范和制约公共权力的运用，行政法治是行政民主的制度保障，承担起行政权力控制的重任。
3.规范行为：落实维护人民群众切实利益的行政行为
在对领导干部的角色进行定位的基础上，毛泽东的民主政治观对领导干部服务于民的行为做出了规定。这种行为规定从根本上指明了社会主义条件下所有行政人员行政行为的价值取向。社会主义市场经济条件下，行政人员从民众的“管理者”转变为与民众平等沟通、相互尊重并为之提供优质服务的“服务者”，“行政机关在本质上既是行政机关又是服务机关，是通过执法为公众提供服务的国家机关”，从管理行政向服务行政的转移是行政权力的理性回归，在这一回归过程中公民的民主诉求不断增长。行政行为只有建立在民主的基础上，充分综合和表达公民的利益和意志，才能树立行政权力的权威。行政行为可分为两种：一是权力化方式，它是以权力行政为核心，以强化政府管理为主要目的，以强制性为实施手段，以权力与服从、制约与对抗为基本特征的行政行为方式，主要表现为行政处罚、行政强制、行政许可、行政调查等；二是非权力化方式，它意味着政府与公众之间的相互信任、支持和尊重，体现为行政主体与相对人之间的服务与合作[16]179。当前，在服务型政府建设进程中，行政行为方式的权力化色彩日渐淡化，非权力化的服务色彩日益浓厚。因为在现代社会“既然行政的目的不再仅仅是单纯的管理，而是最优地实现公共利益，那么，基于公开、平等、合意原则之上地非强制性行为方式实现行政目标的行为，将得到倡导和推广，因为这些行为方式更有利于调动相对方的积极主动参与，有利于公共目标的实现”[17] 35-40。即使是传统意义上权力化的行政行为方式中，也因引入了公众参与、听证制度、时效制度等民主程序制度而逐步减弱了强化的色彩。这也是与民主化进程相符合的，只有政府的行为真正摆脱传统的管制色彩，走向服务者身份，才能建设成民主行政政府。
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