职工基本养老保险：要全国统筹更要制度改革，本文主要内容关键词为：更要论文,制度改革论文,基本养老保险论文,职工论文,全国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近二十年来，无论是学术界还是公众舆论，职工基本养老保险制度改革一直是讨论最多的社会保障话题。而且，前几年有关方面还组织过规模宏大的“养老保险顶层设计研究”。然而，迄今为止，学界和相关部门对此项制度存在的问题及改革的思路尚未达成共识。有的认为现行制度设计存在严重缺陷，需要动“大手术”才能可持续运行，因而建议改变制度结构，重“开源”更重“节流”；有的则认为现行制度设计没有根本性缺陷，只要完善制度的个别参数，通过“开源”筹集更多资金，就可以实现制度可持续运行，因而主张把当前的重点放在改进管理体制，通过建立中央层级的调剂金制度实现全国统筹，以解决诸多地区出现的基金收支平衡困难。争议的焦点在于：改制度，还是推全国统筹？其中还有一个问题：什么是全国统筹？理解也不一致。本文认为，应当明确“全国统筹”的含义，以推进全国统筹为契机，深化职工基本养老保险制度改革。 职工基本养老保险制度深化改革刻不容缓 这些年来，尽管通过各种方式大量投入资源，职工基本养老保险制度在运行过程中还是处于多重尴尬境地。有些人希望持续提高养老金，有些人对未来能否获取足额养老金存有疑虑；有些人关心可否减少缴费，有些人质疑基金能否平衡，有些人则担心政府财政能否承担起兜底责任；有些人担忧改革可能影响自己的切身利益，有些人则关注改革会不会减少自己的权力并改变业已习惯的工作方式。一系列相互矛盾的诉求集中到了一起，盘根错节的问题令人纠结。要提高养老金待遇，就必须增加缴费，或者增加财政投入，在经济下行、财政吃紧的背景下，降低费率难度极大。如果费率不降低，则参保扩面难，无法实现“应保尽保”，并增加欠费和断保，从而进一步加大基金收支平衡压力。根据测算，如果继续沿用现行制度政策，全国基金累计结余可能将于2024-2025年耗尽(杨一心、何文炯，2015)。因此，制度改革迫在眉睫。这一判断，基于以下事实。 (一)由制度地区分割引致的不公平问题 实现公平，是社会保障最基本的理念。从现行基本养老保险体系看，公职人员、工薪劳动者和城乡居民适用不同的制度，导致这三个人群之间的基本养老金待遇差距悬殊，这是制度间的不公平问题。这里所关注的是，在职工基本养老保险制度内部，也有不公平的问题，特别是由于地区间政策不统一，国家统一的法定制度沦为地方性制度安排。在制度具体实施过程中，无论是待遇政策还是筹资政策，各地区间都存在差异。从保障待遇看，各地关于养老金的计发办法基本一致，但执行过程中待遇政策调整有一定差异，例如中央规定养老金增长幅度10%，但某些省份在若干年份的养老金增幅明显高于10%，个别甚至达到17%，各地丧葬补助金和一次性抚恤金的标准也不一致。从筹资看，各地费基的确定方法和费率不同，这就意味着各地区之间劳动力基础成本的确定方法不同。用人单位所承担的养老保险费在地区之间存在差异，加剧了区域间的不公平，成为全国形成统一劳动力市场的直接障碍。在调研过程中我们还发现，在一些地区，由于用人单位无力缴纳养老保险费，致使雇员无法参保或者被中断缴费，本应参加职工基本养老保险制度人员却只能参加城乡居民基本养老保险制度，引发新的不公平。还有，由于制度地区分割，造成基本养老保险关系转移不顺畅，导致一部分劳动者的养老金权益受到损害，进而阻碍了劳动力合理流动和劳动力资源的优化配置。 (二)由制度功能定位不清引致的非理性预期 虽然在各类政策和文件中，我们一直强调社会保险“保基本”①，可是在落实的过程中却出现了偏差，尤其反映在职工基本养老保险制度中。自2005年以来，退休人员养老金以每年不低于10%的速度上调。由于福利制度具有待遇刚性的特点，这样的增长已经使社会形成非理性预期，基本养老保险偏离保基本的趋势越来越明显，在一定程度上使得职工基本养老保险基金可持续运行越来越难。事实上，这与制度定位有密切关系：一是基本养老保险与其他社会保障项目各自的分工。在老年保障体系中，基本养老保险旨在保障老年人具有购买基本生活资料的能力，并不主要承担医疗、照护等方面的职责，更不承担老人对于晚辈的支持责任。从现行制度安排看，最为薄弱的是照护保障服务，医疗卫生服务还不完全到位，因而老年人的养老金，既要用于购买生活资料，又要用于购买照护服务和部分健康服务，这就导致养老金需求的增长。这是制度分工的错位，也是资源配置的不合理。二是基本养老保险与补充性养老保险的分工。在养老保险体系中，基本养老保险负责保基本，体现的是政府职责；补充养老保险则满足社会成员的不同需求，由个人和用人单位自主、自愿参与。如果基本养老保险承担过多的责任，则必然超越政府职责，并挤压补充性养老保险的发展空间。 (三)由制度参数设计不尽合理引致的精算不平衡 精算平衡是任何保险制度必须坚持的铁律。基本养老保险待遇由国家法律规定，政府及其社会保险办事机构根据收支平衡的原则，依法向用人单位和个人征收养老保险费，据以建立养老保险基金，国家财政依法向这个基金注入资金，并承担兜底之责任。然而，现行制度实施之初就有基金不平衡之迹象，后来的实际运行过程中，有些参数没有及时规范，有些参数没有适时调整，基金缺乏自平衡机制，对人口老龄化和经济形势变化等的适应能力不强，进一步加大了基金支付缺口。比如，个人账户养老金计发月数过少，已经难以抵御长寿风险，需要大量统筹基金填补个人账户基金缺口，破坏了制度设计时对个人账户的设计定位。又如，基础养老金计发基数与保费征缴基数不一致，由于工资统计制度的缺陷，在计发养老金时，基础养老金对应的“在岗职工平均工资”往往高于真实工资水平；而缴费基数不实，致使据以缴费的工资大大低于真实工资水平。在基金征收和待遇支付基数有较大差距的情况下，基金无法实现精算平衡。此外，养老金调整缺乏清晰的规则，丧葬补助金和一次性抚恤金标准缺乏统一规范，于是养老保险常常被作为一种直接的政治工具使用。 (四)由基金混账管理引致的制度效率不高 制度运行过程中，许多地区将统筹基金和个人账户基金混合管理，个人账户没有做实。在这种混账管理模式下，两项基金的应有功能被扭曲，特别是个人账户基金产权不清晰，统筹基金要承担个人账户的长寿风险，导致制度运行效率不高。在最近关于完善“统账结合”模式的讨论中，有的认为要扩大个人账户比重，有的认为不需再做实个人账户，而明确将个人账户基金和统筹基金合并管理使用。事实上，这一问题又回到了基本养老保险的功能定位和属性问题。“统账结合”是建制时确定的模式，我们需要重新回到当初实施这一模式的历史背景。当时在采用这一模式时，就明确统筹账户功能是收入再分配，注重公平，更多带有“待遇确定型”(DB)的性质；个人账户则强调激励，注重效率，更多带有“缴费确定型”(DC)的性质。因此，对“统账结合”模式的完善要谨慎，如果再进一步扩大个人账户比例，势必减弱互助共济的功能；如果继续实行“混账”管理，并宣布个人账户不做实，一方面不利于实现两项基金各自的目标功能，另一方面容易引发参保人员对制度的不信任，具有较大的社会风险。 总的来看，职工基本养老保险制度深化改革已是刻不容缓，制度改革窗口期稍纵即逝。如果制度不能够持续健康运行，既定政策目标难以实现，甚至走向反面，将成为影响社会稳定和谐、破坏经济发展的一个祸害。当下社会公众对制度的可持续运行存有疑虑，制度本身存在的激励并没有转化为职工参保的动力。因此，需要想方设法提高制度的公信力和参保吸引力，提高制度运行的效率。改革的目标就是要推进制度更加公平更可持续，实现制度更公平主要通过制度全国统筹去实现；实现制度更可持续则主要通过制度参数完善和基金管理体制机制改革去实现。 以调剂余缺为主要目标的全国统筹难以解决公平可持续问题 职工基本养老保险制度实施以来，尤其是近几年，各地区之间基金负担畸轻畸重的现象严重。根据有关部门公布的数据，全国基金结余的一半以上集中在东部少数几个省市，而中西部地区要靠中央财政补助来弥补基金缺口。据此，有人认为，只要将各地的基金余缺进行调剂，以此进行全国统筹，即可提高全国基金的整体抗风险能力，解决基金不足并均衡地区间的基金负担。这是不少官员和学者提出全国统筹建议，甚至将其作为职工基本养老保险制度改革之头条任务的理由。这样的理解虽有一定道理，但却有所偏颇。事实上，调剂地区间基金余缺不是全国统筹的主要目的，而实现劳动力基础成本确定规则一致，让流动劳动者的基本养老保险关系顺畅转移，形成公平、一体化的劳动力市场才是全国统筹的主要目的(何文炯、杨一心，2015)。在现行制度框架下，如果不打算对制度做实质性的改革，那么，通过地区基金余缺调剂实现全国统筹是可能的，而且也只能通过这种方式实现全国统筹。然而，职工基本养老保险制度有更重要的问题亟待解决。这种以调剂余缺为主要目标的全国统筹能够解决那些重要问题吗？ 前几年，许多省份宣布职工基本养老保险已经实现省级统筹。但事实上，根据我们的深入调查，这些省份的基本养老保险基金依然是县(市、区)独立核算，而在省级层面建立调剂金制度，根据各县市基金状况调剂余缺。应当指出，这种以调剂各县市基金余缺为主要目的的统筹不是学理上所说的省级统筹。如果按照这种“统筹”方式将统筹层次由省级提高到全国，则依然难以解决制度存在的不公平和不可持续问题。下面我们进一步分析这一做法的内部机理及其相关效应。 首先，我们需要分析各地区出现基金负担不均衡的原因。不难发现，目前基金收支状况较好的地区基本位于东部沿海地区，参保人数和覆盖率都较高。而在西部地区和东北地区，职工基本养老保险制度赡养率高，参保覆盖率较低。究其原因，主要是因为这些地区养老保险缴费费率过高，如果足额缴纳社会保险费，相当一部分企业将处于亏损状态。在费率一定的情况下，各地只好在缴费基数上做文章，通过压低缴费工资争取参保覆盖面。据调查，全国各地职工基本养老保险实际缴费基数普遍低于依照法规确定的缴费基数，有相当数量的地区甚至只有50%-60%。因此，如果不对制度进行实质性的改革，并吸引更多的用人单位及其职工参保，并据实缴纳养老保险费，即便实行全国统筹，也不能改善基金困难地区状况。值得注意的是，目前基金状况较好的地区，其基金结余也开始出现下降的趋势，调剂余缺这种“拆东墙补西墙”的做法只能暂时缓解资金的结构性矛盾。 其次，以建立中央调剂金制度为主要特征的全国统筹，只能进一步加大中央与地方的博弈效应。正如前文分析，目前各省份诸多政策规定不一，包括费率、缴费工资上下限、丧葬补助金和抚恤金标准等，若只建立调剂金制度，而不统一各省份的政策，则有可能导致地方的逆选择，地区制度分割导致的不公平问题依然存在。因为调剂金制度下，无法实现真正意义上的全国制度政策统一。中央政府和地方政府关于在职参保人数和退休人数、工资水平等方面的信息不对称，如果将部分事权仍然留在省级，地方政府就有提高本地区待遇的动因，而其征收保费的积极性却可能降低，并影响部分劳动者的参保权益。事实上，在以这种方式实现所谓省级统筹的不少省份，省政府与所辖市县政府之间的这种博弈仍在持续，上述弊端同样存在。 第三，我们需要找到养老保险基金中长期收支矛盾的根本原因。这些年，有关部门一直强调通过“开源”促进制度可持续运行，包括扩大参保面、实行渐进式延迟退休、加大财政支持力度以及做好基金结余的保值增值工作等②。这些举措确实能够增加基金收入，但是由于制度设计的原因，参保面扩大空间有限。而且需要注意，延迟退休并不必然减少基金支出。事实上，缴费和待遇联动，延迟退休年龄，虽然缴费时间延长，但是由于缴费额上升，待遇和替代率自然也会提高，对制度可持续性的改善效应不如有些朋友想象的那样乐观。尤其需要注意的是，随着经济发展进入新常态，不仅用人单位和个人的缴费能力受到影响，而且财政收入增速已经放缓，财政对于社会保障支持的能力也将受到限制。本文第一部分已经详细阐明，部分制度参数的设定使制度难以实现精算平衡；统筹账户和个人账户基金混合管理使用，加之养老金待遇“十一连增”，制度出现偏离“保基本”的态势。这些问题如不解决，贸然推进中央和地方共同负责的全国统筹，不仅难以从根本上解决基金中长期收支矛盾，而且可能诱发诸多新的问题，加重制度可持续运行的难度。 以上分析表明，以调剂各地区基金余缺为主要目标推进全国统筹不应成为改革措施的首选。也就是说，不能简单地以现行制度为基础进行余缺调剂式全国统筹，而是要将推进全国统筹与制度改革有机结合起来，寻求更加科学合理的全国统筹推进方案。 全力推进以统收统支式全国统筹为统领的综合性改革 鉴于职工基本养老保险制度所面临问题的复杂性，我们必须选择最有利的突破点和最有效的杠杆，推动制度改革之深化。从这项制度所面临的各种问题的相互关系看，推进全国统筹是“牛鼻子”(郑功成，2013)。事实上，《社会保险法》早已明确规定“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”，而且《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》都把推进全国统筹作为社会保障改革的一项重要内容。因此，要紧紧抓住这一机遇，全力推进以统收统支式全国统筹为统领的职工基本养老保险制度综合性改革，以破解制约制度公平和可持续的各种障碍。要努力争取在推进全国统筹的过程中，既解决各地基金负担畸轻畸重问题，实现基本养老保险费确定规则一致，又使参保职工基本养老保险关系转移接续更加顺畅，并消除或降低可能导致基金支付危机的各种制度因素，使职工基本养老保险制度更加公平、更可持续、更有效率。 (一)尽快实现基金统收统支 根据前文的分析，我们认为，推进基本养老保险全国统筹，就是要实现基金的统收统支，将职工基本养老保险事权收归中央。在推进速度上，宜快不宜慢，越晚实现统收统支，越容易诱发道德风险，出现更多更难处理的地方逆选择行为。 建议在基金“收入”端，从改革年份起，用人单位和职工个人缴纳的基本养老保险费全部纳入中央财政专户管理，各地历年基金累计结余一并上解。这里需要解决的问题是如何确保征缴积极性不下降，解决的办法是将征缴事权收归中央，因此需要改革现行征缴体制，建议由垂直管理机构征收养老保险费。在基金“支出”端，要完善养老金计发办法，严格按照计发办法计算职工退休时基础养老金和个人账户养老金标准，并建立规范而清晰的待遇调整机制。每年年底，由中央根据待遇调整办法和各地经济发展水平、物价水平，制定基础养老金调整标准。这里需要解决的关键问题是合理划分基础养老金中财政责任，科学确定基础养老金中统筹基金和财政的分担比例。随后根据各地区对养老金支出的测算统一划拨资金，待资金到位后，由定点经办机构负责向退休人员发放。 (二)实施统筹基金和个人账户基金分账管理 “统账结合”模式是近20年来社会养老保险制度改革探索的成果，既要继续坚持，更要着力完善之。在推进全国统筹的过程中，需要进一步明确统筹基金和个人账户基金各自的功能定位。值得注意的是，根据《社会保险法》规定，基本养老保险基金逐步实行全国统筹，但包括2015年公布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》在内的其他重要文件都要求“基础养老金全国统筹”。事实上，个人账户若能实现自求平衡，并不存在哪一级统筹的问题，而如果继续实施“混账”管理，就不是单纯的基础养老金全国统筹了。从这个意义上说，实现基础养老金全国统筹，是否意味着中央没有排斥统筹基金和个人账户基金分离的思路？ 据此，要尽快改变统筹基金和个人账户基金混合管理的局面，通过分账管理实现基础养老金再分配和个人账户养老金强激励的目标。在职工基本养老保险费统一征收之后，将用人单位所缴保费与职工个人所缴保费分别进入统筹基金和个人账户基金，分开管理。将统筹基金改造成一个全国统筹、现收现付、互助共济的基金。个人账户资金应当全部做实，并指定专门机构负责投资运作和保值增值。 如果统筹基金当期收不抵支，则动用历年基金结余；如果仍然有缺口，则可通过向个人账户基金借贷的方式弥补。这样做，就会使原先的制度内挪用转变为制度间借贷。通过这一改革，可使两项基金的职责更加清晰，各自独立运行并自求平衡。个人账户基金独立后，统筹基金和国家财政都不再承担个人账户基金之风险。而且，个人账户做实，能够增强制度公信力，赢得参保人和公众的信赖。 (三)按照“保基本”原则完善待遇计发与调整办法 基本养老保险保基本，既能够保证政府履行职责，又可以将补充养老保险的自主权还给社会成员本人及其所在用人单位，并为补充性养老保险发展提供更好的空间。因此，要从整个老年保障体系各项目合理分工的要求出发，以保障老年人具有基本生活资料的购买能力为目标，基于对保障老年人基本生活成本的测算，确定基本养老金待遇和替代水平，完善养老金待遇计发与调整办法。在此基础上，按照精算平衡的原则，科学确定养老保险缴费基数和费率。同时，要通过加快建立老年照护服务保障体系、改进基本医疗保障制度，减轻基本养老保险制度的责任，使这项制度尽快回归本位。此外，要改革基础养老金计发基数，宜采用全社会在岗职工平均工资(含私营企业)，并规范各地丧葬补助金标准和一次性抚恤金政策。要在追求公平的基础上，注重效率，健全“多缴多得”和“长缴多得”机制，使参保人员权利与义务对等，尽可能保护穷人，不养懒人。 养老金待遇调整方面，在统筹账户和个人账户分开管理的基础上，明确个人账户基金为缴费确定型，退休后不另作调整，可以考虑按递增型终身年金发放，自求平衡。基础养老金则按照各地经济发展水平和物价水平调整，其调整幅度由中央确定。如果参保人员在职时在多地缴费，则加权平均计算基础养老金上调比例。与此同时，要尽快建立由技术官员按照清晰规则决定养老金调整幅度的机制，逐步减少行政干预。 (四)研究试行弹性退休办法 中共十八届三中全会提出了研究制定渐进式延迟退休年龄政策，但目前各界对这一问题的认识还不一致，特别是反对“一刀切”式的延迟退休意见占较大比重。事实上，退休年龄是养老金计发中一个重要的参数，对于参保人员来说，反对延迟退休的一个重要原因是既得养老金利益的减少。因此，在推行强制延迟退休年龄政策受阻的情况下，建议首先引入弹性机制，并对退休年龄政策与养老金计发办法联动改革。通过机制设计鼓励人们晚退休，如果提前退休则要降低其养老金待遇。 (五)建立财政投入的科学长效机制 基本养老保险是政府依照国家法律实施的社会保险制度。一般情况下，财政承担三项责任：经办服务费用、保险费补助、基金兜底。从学理上说，基本养老保险本身独立于财政之外，基金追求自我收支平衡。但事实上，最近几年中央政府通过财政转移支付补助基金困难的地区，且这项补助的规模一直在增长，2015年已经超过3000亿元。因此，财政对基金承担责任已经成为事实，在制定制度完善方案时要处理的关键问题是如何划定财政责任的边界，特别是考虑到经济发展进入新常态，财政收入难以维持高增长态势，更需要把财政责任控制在合理的范围之内，避免使养老保险制度成为财政支出的“无底洞”。 在实现基金统收统支的前提下，有两种思路可以考虑。一是明确退休人员基础养老金中的财政承担部分，以3000亿元测算，按照目前退休人员数量，人均约为每月300元；二是财政资金直接注入保险基金，统筹基金由用人单位缴费与国家财政资金共同构成，且二者形成固定比例关系。只要建立合理的待遇增长机制，采取这两种思路都能清晰有效地界定财政责任。这样做的好处是变财政“暗补”为“明补”，有效实现财政支出的风险管理，使参保人员能够清晰知晓财政在养老保险中的责任，有利于树立其作为国民和作为劳动者的权益意识以及个人的责任意识，并形成稳定的预期。 职工基本养老保险制度涉及范围广、资金量大，这项制度的改革是国家全面深化改革事业中较为敏感的部分。如果改革力度过大，超出人们的承受范围，则可能引发社会不安定。因此，要充分重视、有效评估并妥善处理制度改革本身的风险。需要注意的是，对原先的制度不是“推倒重来”，而是根据“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，使制度回归本位，完善统账结合模式，推进统收统支式全国统筹。同时，要按照外柔内刚的原则设计推进步骤和工作机制，使改革在和风细雨中迈出坚定的步伐。 ①参见《社会保险法》、中共十八大报告、《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[1997]26号)、《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》等。 ②人民网：《5项你关心的养老改革进度，有了！》，2015年3月10日，http://npc.people.com.cn/n/2015/0310/c14576-26670865.html标签：职工基本养老保险论文; 养老金论文; 退休养老金上调论文; 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