论西部大开发与民族区域自治制度的完善，本文主要内容关键词为：大开发论文,西部论文,制度论文,民族区域自治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕D633.2 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4922(2000)04-0038-04
目前学术界对我国西部地区的地理划分不大一致。但一般认为西部地区包括陕、甘、宁、青、新、藏、川、云、贵、渝及社会经济文化发展水平相近的广西和内蒙古等12个省（区、市），土地面积600多万平方公里，约占全国总面积的70%；人口总数为3亿多人，约占全国总人口的23%，其中少数民族人口占全国少数民族总人口的86%左右。从这个意义上说，西部地区实质上是我国少数民族的聚居地区。加快开发西部地区，对于完善我国的民族区域自治制度具有十分重大的经济、政治意义。
一、西部大开发对我国民族区域自治制度的影响
西部大开发是我国在探索社会主义现代化建设道路过程中顾全“两个大局”中的后一个“大局”的战略转移，同时又是在社会主义市场经济逐步建立条件下实现我国现代化建设第三步战略目标的伟大决策。它的实施，将对我国的民族区域自治制度产生重大的影响。
（一）西部大开发中民族区域自治面临着新的发展机遇
西部大开发是以经济建设为中心的全面开发。搞好经济建设是顺利贯彻执行民族区域自治的物质基础。邓小平同志早在20世纪50年代初就深刻地指出：“实行民族区域自治，不把经济搞好，那个自治就是空的”。（注：邓小平文选：第一卷〔M〕.北京：人民出版社，1994.167.）由于历史上的各种原因，我国少数民族地区普遍存在着经济社会发展程度落后的状况。同时，由于建国以来我国长期实行计划经济体制主导下的发展模式，少数民族和民族地区缺乏内在的发展活力。这些因素，制约了我国民族区域自治制度的完善和发展。如今党中央提出了加快中西部地区发展特别是实施西部大开发战略，为西部地区的经济发展和人民生活水平的提高提供了千载难逢的历史机遇。经济发展和人民生活水平的提高，为实现我国各民族的平等、团结提供了物质保障，也为我国民族区域自治制度的完善和各民族的共同繁荣创造了条件。
西部大开发是在我国社会主义市场经济逐步建立的客观条件下进行的。相对于东部沿海发达地区，西部地区尤其是西部内陆地区的商品经济、市场经济的萌芽和发展甚微，基本上处于市场经济的“史前”阶段。受此影响，西部地区的许多干部群众仍保留着落后的诸如狭隘、保守、安于现状和轻商贱利等意识，商品观念、价值观念、市场观念、效益观念及竞争观念等比较淡薄。（注：方立.中国西部现代化发展研究〔M〕.石家庄：河北人民出版社,1999.359.）随着社会主义市场经济的逐步建立和发展以及西部大开发的加快实施，西部地区干部群众的原有思想观念必将会受到冲击和洗礼。他们将会解放思想，转变观念，走出封闭，对外开放，引入竞争和自力更生。西部地区的广大民族干部也会因此而在实际工作中得到锻炼和培养。培养适应社会主义市场经济体制的高素质的民族干部，是坚持和完善民族区域自治制度的重要保证。朱镕基同志在中央民族工作会议的报告中提出：“实现少数民族和民族地区的全面振兴发展，归根到底是依靠民族地区干部群众自力更生、艰苦奋斗。”（注：朱镕基.加快少数民族和民族地区发展，把民族团结进步事业推向新世纪〔A〕中央民族工作会议暨国务院第三次全国民族团结进步表彰大会文件集〔M〕.北京：人民出版社，1999.14.）这是非常重要的。实施西部大开发，为完善我国民族区域自治制度所必需的民族干部的锻炼和培养提供了新的契机。
完善民族区域自治制度的重要法律保障是《民族区域自治法》。它是在我国计划经济体制下形成的，其中有些条文内容已不适应新的经济形势和要求。随着西部大开发的加快实施，社会主义市场经济必将会给《民族区域自治法》注入新的内容，从而为民族区域自治制度的完善提供了新的机遇。
（二）西部大开发中完善民族区域自治制度所面临着的主要问题
民族区域自治制度的核心是少数民族在自己的聚居区内当家作主和实现各民族的共同繁荣。但在社会主义市场经济条件下和实施西部大开发中如何落实民族区域的自治权利，这是一个事关全局的政治问题，同时也是经济问题。《民族区域自治法》规定：民族自治地方的自治根据法律规定和国家的统一规划，对可以由本地开发的自然资源可以优先合理开发利用；国家在民族自治地方开发资源、进行建设时，应当照顾民族自治地方的利益，做出有利于民族自治地方经济发展的安排，照顾当地少数民族的生产和生活。但是，民族自治地方对资源的优先开发权受到产业政策、项目审批和资金等方面的制约，因而难以充分利用。“富饶的贫困”和“捧着金碗讨饭吃”的现象比较突出（注：李琪.有中国特色的民族问题理论及其跨世纪的实践〔M〕.北京：中共中央党校出版社，1998.183、188.）。同时，民族自治地方在开发资源中收益有待提高。开发中当地居民的损失亦应得到及时、合理的补偿。此外，一些过去对民族地区行之有效的优惠政策（如财政三项照顾、民贸三项照顾及对口支援等），由于体制的变化而难以落实。一些改革政策和措施往往缺乏分类指导和区别对待，“一刀切”的结果往往是切掉民族地区刚刚发展的经济势头。这些问题都是西部大开发中完善民族区域自治制度亟待解决的问题。
理顺关系，促进中央与民族自治地方关系的制度化和法制化是西部大开发中不可回避的问题。《民族区域自治法》已颂布实施10多年，但五大自治区自治条例的制度和出台一直悬而未决。这说明目前中央与地方在统一与自治、整体利益与民族区域利益等方面的关系尚未完全理顺。关系理不顺，自治法所规定的民族自治地方享有自治权利和经济利益等就难以很好地落实，这势必会影响到民族区域自治制度的完善。这方面的关系问题需要在社会主义市场经济体制下的西部大开发中切实加以解决，才能充分发挥民族区域自治制度的优越性，增加中华民族的向心力和凝聚力。
资源是民族地区的优势。在加快开发西部的过程中，如何认真贯彻落实好《宪法》、《民族区域自治法》、《矿产法》、《森林法》等法律法规中有关民族地区利益的规定，帮助民族地区合理开发和利用资源，变资源优势为经济优势，使民族地区真正从资源的开发、利用和平等交换中获益等问题，是完全不能忽视的。在当前的西部大开发中，一定要把民族地区的资源开发和经济建设同少数民族的具体利益很好地结合起来。否则，开发可能就会成为民族磨擦的直接诱因。
二、在西部大开发中坚持和完善民族区域自治制度
民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度。虽然它在我国经济体制转轨和西部大开发中难免会遇到一些新情况和新问题，但我国的国情和“民情”决定了我们必须坚持和完善民族区域自治制度而不能放弃，才能增强民族团结，实现全国各民族的共同发展和繁荣。为此，当前需要着重做好以下几方面的工作。
（一）进一步落实民族自治地方的经济自治权
根据《民族区域自治法》的规定，上级国家机关有关民族自治地方的决议、决定、命令和指示，应依据民族自治地方的特点和需要；对不适合实际情况的某些条款，民族自治机关可报经上级国家机关批准，变通执行或停止执行；民族自治机关有权根据法律规定，结合本地区的实际情况，制定特殊政策和灵活措施，并可根据社会经济的发展要求，制定出自治法的实施细则和单行法规，扩大民族地区的经济自主权，把全国的统一性和民族自治地方的自主性有机地结合起来。但是，过去对民族自治地方的经济自治权注意不够，今后应扩大民族自治地方的经济自治权，才能适应社会主义市场经济的自主性要求。
财政自治是民族自治地方经济自治的一项重要内容。1980年以来，中央对民族地区实行了新的财政体制，先是“划分收支，分级包干”，后又发展为“划分税利，核定收支，分级包干”。根据这个规定，收支全部留归自治地方，支大于收的差额，由国家统一核定一个基数，给予定额补助，每年递增10%。但这一政策在1987年的财政体制改革中消失。（注：杨昌儒.市场经济条件下对民族区域自治的思考〔J〕.贵州民族研究，1997,(4).）在目前实行分税制的新的财政体制下，中央财政对民族地区的照顾通过中央对地方税收返还和转移支付制度体现出来。这一体制有利于增强中央的宏观调控能力和民族自治地方的发展，但亦存在一些有待完善的地方。分税制规定，中央拿关税、消费税及中央直属税的全部和增值税的75%，地方财政收入主要源于25%的增值税及营业税、地方企业所得税、农业税和城镇土地使用税等。这就把民族地区原有税源中的大部分纳入中央，减少了地方的财政收入。同时，民族地区的工业企业经营状况普遍欠佳。实行分税制后，主要依靠发展生产和扩大流通来实现民族地区财力增长的潜力极为有限，而且税源不稳，增收难度很大。更值得注意的是，民族地区虽然地广人稀，但其行政管理、文教卫生等各项事业的发展，往往需要大量的财政支持。分税制实行按总人口计算人均财力的转移支付制度，不利于幅员辽阔、地广人稀、固定费用大的民族地区的发展。因此，在当前加快开发西部的过程中，中央应对西部地区给予财政上的更大优惠。过去对民族自治地方的专项拨款和补贴不能中断，这是民族地区适应市场经济体制的必备条件。中央对民族地区的财政转移支付制度不能“一刀切”，而应根据民族地区的实际情况给予照顾。国家对民族自治地方在税目、开征范围和减免等方面应给予一定的自主权和优惠政策，调整分税制中上交中央财政的比例，增强民族自治地方财政的自给和自治能力，以充分体现民族区域自治制度的优越性。
一般来说，民族地区只有资源丰富这个优势。只有充分合理地开发利用资源，并在资源开发中落实和完善民族自治地方的经济自治权，才能加快其社会经济的发展。为此，首先应在《民族区域自治法》中明确规定民族自治地方在开放、管理本地区自然资源方面的权限；其次，中央有关职能部门应在民族自治地方开发当地资源的申请、立项审批和贷款安排等方面给予优先照顾，允许和鼓励民族自治地方以各种形式（包括与国内外企业联合）进行资源开发；再次，应妥善处理好民族地区的资源开发与当地经济社会发展的有机统一问题，真正落实《民族区域自治法》中所规定的民族地区内的中央直属企业应在利润、税收方面返还当地政府的那部分权益，以用于发展当地生产，搞好当地的基础设施建设和改善人民的生活。此外，在西部地区开发和利用自然资源，还应当处理好开发与综合治理相结合的关系问题，以促进当地社会的全面、协调和可持续发展。
（二）进一步完善民族法制体系
市场经济是法制经济。不同的法律调整，往往会造成不同的经济效益。通过自治立法可以把经济自治权最大限度地运用起来，可以有力地推动民族自治地方经济社会的发展。但在以往的工作特别是经济工作中，人们对经济自治权往往缺乏应有的法律重视。（注：吴大华.民族法观念更新与民族自治地方立法〔J〕.贵州民族研究，1997,(4).）西部大开发能否顺利实施，很大程度上取决于我国的法制体系特别是民族法制体系是否健全。同时，完善民族法制体系，既是巩固和完善民族区域自治的一项基本内容，也是它的一条基本途径。
《民族区域自治法》形成于我国的计划经济体制时期。随着我国经济体制的转轨，《自治法》中有关经济方面的一些条文规定已难落实。民族自治地方的自治条例和地方性自治法规由于与现行体制存在着一些矛盾而难以出台，造成了与《自治法》配套法律法规的阙如，因而在实际工作中存在着理解分歧、互相掣肘和难以操作等情况。（注：覃乃昌.论制定自治条例的困难及推进民族立法的新思路——以广西壮族自治区为例〔J〕.广西民族学院学报，1995,(3)；王戈柳.关于自治权和优惠政策探析〔J〕.北京：民族研究，1997,(5).）为此，首先需要对《民族区域自治法》进行修改和补充。从法理上讲，既然全国人大已把建立社会主义市场经济这一目标写进《宪法》，那么《自治法》亦应作相应的修改，才能适应社会主义市场经济的客观要求，确保西部大开发的顺利进行。其次，应加强立法工作，抓紧时间制定出五大自治区的自治条例。对已制定出自治条例、单行条例、变通规定和补充规定的民族自治地方，应根据修改后的《宪法》和社会主义市场经济体制的要求加以修改和补充。城市化是我国民族现代化的必由之路。随着我国现代化进程的加快，已有一些民族地区撤地或县设市。但我国民族自治地方的行政建制只有自治区、州、县、乡四级，而没有自治市。设市后的民族自治地方将能否或如何享受原来的优惠政策，需要在民族立法中加以体现和完善。再次，应健全监督机制，广泛深入地开展民族法制的普法宣传教育，提高干部群众的法律意识，增强法制观念和执法、守法的自觉性。
（三）进一步加大对民族干部和科技人才培养的工作力度
现代市场经济的竞争，归根到底是人才的竞争。抓好人才的培养选拔和使用，是加速改革开放和加快经济发展的关键。但是，西部地区最大的一个问题就是缺乏人才。不仅缺技术人才，而且也缺乏管理干部人才。在实施西部大开发的过程中，我们党和政府应该采取一些特殊灵活的政策，不仅要让现有的技术人才充分发挥作用，而且要用优惠政策把外边的人才吸引进来，同时还要切实有效地实施科教兴国战略，大力培养本地区、本民族的科技人才。对于少数民族干部，更应注意培养和提拔，充分发挥其在现代化建设中的作用。一般来说，少数民族地区本地民族干部在总量上与民族人口的比例，应略高于汉族地区的比例。“这样的数量配比，有利于《民族区域自治法》的贯彻落实，有利于少数民族人民通过他们本民族的干部充分地组织起来，扬长避短，实现加速发展战略。”（注：李琪.有中国特色的民族问题理论及其跨世纪的实践〔M〕.北京：中共中央党校出版社，1998.183、188.）
重视民族干部队伍建设，是完善民族区域自治制度的重要保障。根据社会主义市场经济体制的要求和实施西部大开发战略的需要，当前和今后民族干部和技术人才培养工作应该注重以下两个方面：首先是严格控制党政部门和意识形态工作部门的干部增长数量，提高民族干部素质；其次是完善民族干部队伍结构，加大科技文教领域专业技术干部的培养工作力度，通过政策导向和各种努力使其尽快获得较大发展和提高。这样，才有利于加快西部地区发展。
三、结 语
民族区域自治制度是我国解决民族问题的一项基本政治制度。一个制度的优劣，取决于它是否有利于生产力的发展和人民生活水平的提高。实施西部大开发，正是为了发展西部地区的生产力和提高当地人民的生活水平。
社会主义市场经济的逐步建立和发展，变动了国内各种经济利益的关系格局，使原有的社会经济关系发生了重大变化。在这种形势下实施西部大开发，要保障少数民族政治、经济和文化等方面的自治权利和社会主义民族关系的稳定发展，就必须进一步完善民族区域自治制度。西部大开发与民族区域自治制度相互影响，彼此促进，二者关系极为密切。
〔收稿日期〕2000-05-01
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