论行政权力腐败现象及其遏制对策*，本文主要内容关键词为：对策论文,腐败现象论文,行政权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔摘要〕 警惕和防止行政权力腐败是一个十分重要的问题。本文从分析我国行政权力腐败的一些表现形式及其危害性入手，进而探讨行政权力腐败现象产生的原因，最后在此基础上研究遏制行政权力腐败现象的对策。
〔关键词〕 反腐败 行政权力腐败 廉洁政治
改革开放以来，以权钱交易为主要特征的腐败现象伴随着体制转轨滋生蔓延，正在腐蚀和侵袭着中国社会的健康肌体。针对这一严重问题，1993年8月，党中央作出深入开展反腐败斗争的决定。中纪委召开第二次全体会议进行部署以后，我国的反腐败斗争进入一个新的阶段，取得了明显的成效。但当前腐败现象仍然严重，反腐败斗争形势依然严峻，其突出表现是近年来大案要案明显增加，案值明显增大。
针对我国现阶段存在的腐败现象有相当数量属于行政权力腐败的特点，本文拟从行政权力腐败的表现形式和社会危害性、行政权力腐败产生的根源及遏制对策三方面，对我国当前的行政权力腐败问题作些探讨。
一、行政权力腐败现象的表现形式及其对社会的严重危害
我国的行政权力腐败现象集中表现在权力金钱化。那么，权力是怎样向金钱转化呢？西方政治经济学的“寻租理论”是这样解释的：由于行政权力干预市场经济活动，造成不平等竞争环境而产生的收入便成为一种特殊的“租金”，依靠这种权力大发横财的行为是一种特殊的“寻租活动”；政府对企业进行管理，大大增加了官员对企业进行种种干预的权力，这种权力的设置有可能成为“设租活动”。由设租到寻租，形成一个贪污腐化因果联系的恶性循环圈：行政机构对市场的干预产生了租金，企业为了寻求租金向官员行贿，官商双方为了保持从租金中得到的既得利益和不断扩大租金规模，都千方百计维持原有的租金制度和设立新的租金制度，从而致使腐败现象的范围越来越广，性质越来越严重。
在我国，行政权力腐败现象大致可分为三个阶段。
第一阶段，起源于“文革”期间，80年代达到顶峰。剖析这个时期的各种不正之风，可以看到其基本的表现形式是“拉关系走后门”，即凭亲戚、好友等人事关系，搞以权谋私，在住房、招工、入党、提干、调动、升学等方面获得好处。这一时期权力拥有者所收受的礼品、涉及的财物还是相当有限的，且多以人情关系的面目出现。这些不正之风对于社会的危害还不算大，没有形成足够的气候，只能算是准腐败现象，但它却为其后的行政权力资本化的形成提供充分的准备和奠定了思想基础。
行政权力转化为商品是它的第二阶段。即从80年代中期开始，在改革开放搞活经济的形势下，一些权力的执掌者已不满足于以往的拉关系、走后门获取有限的好处，开始把眼睛盯在钱上，利用手中的权力干起权钱直接交易的买卖。这样，行政权力便转化为商品，一方用权弄到了钱，另一方则用钱买到了权，双方各逞其欲；赤裸裸的权钱交易已突破了世俗的人情关系网，变成了明码实价的交易行为，为权力资本化打开了通道。
在“公司热”中，相当数量的行政官员下海经商，是它的第三阶段。本来，为了适应市场经济的发展，为了精简政府机构、分流人员，让部分干部转入工商业，这一做法当然是好事，但有一个前提：政企必须分开。政企分开才能做到平等竞争，才有利于市场经济的发展。但是某些政府部门的职能与权力在未转换的情况下，利用自己掌握的人财物、产供销、信息、政策等优越条件和政府部门所具有的特殊的行政关系网，办起了与本部门职能与权力相应的形形色色的“翻牌”公司。这表面上是走向市场，其实是“官倒”的合法化，既保留了原有的行政权力，又披上了干预和控制企业的合法外衣。这正是“寻租理论”所指的“寻租现象”。这些“翻牌”公司有的把国有资产化公为私，有的拿国家的资金做生意赢利归己，有的利用手中掌握的紧俏物资攫取暴利，有的甚至利用本部门的特权走私贩私，等等。总之，只要有利可图，就不择手段地钻空子，以权经商，使权力具有了资本的意义。这种经商有其特殊的效应：没有资金，可以利用行政关系拉集资，搞贷款；没有销路，可以利用行政权力强行推销。因此，行政权力进入市场，它不仅具有了一般资本的功能，而且还可以利用行政手段干预市场机制，导致市场经济畸形发展，使以权谋私的行为披上“合法经营”的外衣。
行政权力腐败是长在党和国家肌体上的毒瘤，给整个社会生活带来了严重的危害。这些危害主要有：
1.行政权力腐败严重损害了党和政府的形象和权威，降低了群众对党和政府的信任，破坏了党群关系和官民关系。前段时期街谈巷议的中心话题就是“官商”、“官倒”及各种腐败现象，“官商”、“官倒”等腐败现象最能唤起人们高度愤慨的激情。现实告诉人们：不坚决制止腐败就会导致亡党亡国，如果政府一旦失去了人民的信任和支持，它也就失去其存在的依据。
2.行政权力腐败现象使改革措施走样变形，无法取得预期效果，甚至难以出台。许多改革措施从理论上讲是正确的，从实际操作上看也是可行的，然而由于行政权力腐败作怪，一实施就走样变形。例如，在实行承包制上，一些腐败者利用权力压低承包标的，搞“权力承包”；对于股份制，一些掌权者分文不出，而以“权力入股”；为了促进社会主义市场经济的形成，国家倡导引进竞争机制，但是腐败分子却利用特权，破坏公平竞争的原则。
3.行政权力腐败使经济关系全面紧张，新的良好经济秩序难以形成。我国市场资源短缺是主要矛盾，腐败分子恰恰在此大作文章，中饱私囊，使本来短缺的资源愈加短缺。由于市场刚刚启动，许多关系不顺，办事不规范，一些人则把送礼行贿当作经济运行的润滑剂；实际上，这虽带来了短期的、局部的假象繁荣，却为长久的、全面的经济运行埋下了无秩序、无规则的祸根。
4.行政权力腐败使合理的利益分配关系难以建立。在“背景”、“权力”、“靠山”等因素的干扰下，分享社会资源只是少数人，破坏了社会公正，扩大了社会不平等，影响了社会稳定。同时，由于行政权力腐败本身就是违法乱纪的产物，它的泛滥会进一步瓦解社会规范体系，不仅加强社会的“权力饥渴”，强化“官本位”意识，而且严重腐蚀人们的思想灵魂。
二、行政权力腐败现象产生的根源
当前中国社会出现的行政权力腐败现象，有着深刻的经济、政治、历史文化以及主观意识等方面的原因。
（一）经济根源。从计划经济向市场经济过渡中出现的漏洞，是行政权力腐败的经济根源。我们的改革是一个旧体制和新体制此消彼长的渐进过程，在这个过程中，必然会经历两种体制并存、两种体制都在发生作用又都不能有效地发挥作用的特殊阶段。新旧体制共生共存的局面，既会产生一定的磨擦，又会在管理上造成新的空隙，使社会的经济和政治生活呈现暂时的无序状态，成为某些有权的人利用权力追逐金钱的肥沃土壤，大量行政权力腐败便由此而产生。
前一时期，旧体制下形成的物资匮乏、供应短缺的状况比较严重，为了使有限的物资发挥更大的效益，国家不得不指定一些部门对关系国计民生的重要生产资料和生活资料实行垄断性经营，实行价格双轨制，这就出现了“设租活动”，使我国不大发达的商品经济沿着旧体制的轨道运转，特别是沿着权力的流向走。当原料物资在国家调拨和市场交换中不能满足时，就用贿赂手段来获取，为行政权力腐败现象提供了诱因和条件。那些能够依靠行政权力取得低价买进或高价卖出的特权人们，便能获取“租金”，大发横财。因此，一段时间倒卖“批文”和“额度”成风，“官倒”腐败成为群众议论热点，也成为社会不安定因素之一。后来，由于商品市场逐渐开放，也由于“双轨价格”差价有所缩小，通过审批权力赚取差价牟利的基础被削弱，倒卖“批文”等作法才有所收敛。但最近“官倒”又以不同形式出现，房地产倒卖就属这样一种情况。本来，土地由过去无偿划拨到现在通过批租有偿使用，应当说是一个进步。但现在有些地方，土地批与不批，租给谁使用以及价格多高等问题，悉由当地官员决定，而不是通过市场程序拍卖。这样就给某些掌握行政权力或能够接近行政权力的人留下了以权谋私、以权换钱的营私舞弊的机会。
（二）政治根源。现行政治体制的某些弊端是产生行政权力腐败现象的政治原因。我国的基本政治制度是好的，但并不等于具体制度即政治体制完美无缺，实际上，在某些方面和环节存在着严重缺陷，这就给行政权力腐败滋生、蔓延提供了土壤和条件。
1.权力高度集中，而对权力缺乏制约机制或制约不力，造成权力失控。长期以来，党政不分，政企不分，使党和国家各级领导干部直接地涉及公民权益。另外，由于一些行政人员身居要职，具有极大的影响力，对下级及其他部门有较大的制约性，因而易于出现越权行为，这也是一种无形的权力高度集中。然而，权力是一把“双刃剑”，它对每一个掌权人既有锻炼与陶冶的作用，也有强烈的腐蚀作用，如果权无制约、官无监督，则不仅不可能使其超越自身利益而天然地为社会服务，而且还可能滥用权力以获取个人或小团体利益，侵犯、损害公民的权益。例如，原吉林省委副秘书长兼办公厅副主任张新民，年方40岁，利用职务上的便利，通过打电话、批条子给主管部门，为吉林省梨树县食品公司搞贷款210万元，为港商在长春市长江路争得房地产开发权，为河南二建在长春市揽工程，等等。他从中收受巨额贿赂，仅检察机关从张新民家及办公室就搜出存折、债券、股权证、礼仪储蓄单共计人民币51.3万元，还有外币及贵重物品一批。然而，梨树县食品公司以贷款投资的生产线因运转不良、销路不对而瘫痪；长江路的开发，一耽误就是4年；河南二建承建的大楼，因质量问题不能交付使用。[（1）]按理说，张新民手中的权力其实是极为有限的，他既不管批地，也不管建筑市场的工程承包，更无权插手项目投资与贷款，然而，张新民却一一办到了。这不正说明了无形的权力高度集中便会造成权力的失控吗？诚如19世纪英国历史学家阿克顿所说：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”
目前，我国对权力缺乏制约或制约不力，主要表现在：约束机制偏软，监督体系乏力。长期以来，我国对干部权力的限制措施主要是“软约束”，即通过思想教育工作，启发人们内心的信念，提高思想觉悟，促使人们的道德自律和自省，从而对人们的行为形成某些制约。不可否认，这种“软约束”机制对促进干部为政清廉能起到一定作用，但在当前短缺经济的条件下，这种“软约束”的作用有限，人们很容易挣脱软约束去捞取货真价实的财富。而目前的“硬约束”，即通过一定机构和制度等因素起作用的、不因某些人的变动而变动的约束形式，还不够强大有力。虽然我国现在的监督机构已不算少，但由于这些机构大都处于附属地位而缺乏相对独立性，制约职权和手段不够强大，传统观念的作用，尤其是权力大于法的干预、关系网的阻挠，这些监督机构程度不等地难以发挥应有的制约力量，未能起到有力的监督作用。从以往的情况看，它们虽查办了许多案件，清除了不少腐败分子，但还没真正做到有效地遏制腐败现象的滋生与蔓延。加之，群众监督乏力，许多丑恶腐败现象未能及时检举揭发，对腐败分子未形成有威慑力的社会舆论压力，这就给遏制行政权力腐败现象增加了难度。
另外，在改革权力过份集中的旧体制中，随着大量权力的下放和分散，原有的一套制约和监督权力的机制及手段在很大程度上被废止、放弃或削弱了，而政府行为、市场行为的某些方面又尚未通过法规形成严密的规范，这就为某些掌权的行政人员留下了以权谋私的大量漏洞。
2.某些现行政策不完善、不配套，也是诱发行政权力腐败的重要原因。例如，在社会分配政策上，虽然几年来分配制度改革不断深入，在一定程度上改变了过去收入分配存在的“大锅饭”现象，但由于新的宏观间接调控体系及手段尚未建立和健全，原有分配中的问题并未完全解决。同时，产生了一些新的矛盾和问题，突出表现为少数从事“第二职业者”、非工薪业者等与广大干部职工相比，收入差距过大，出现了严重的社会分配不公现象，其中党政机关干部的收入成为社会收入的谷底。在这种情况下，一部分党政干部的心理容易失衡，呈现出一种谋求工资收入以外的物质利益趋势。有的从事第二职业，有的利用机关权力多、门道熟、信息灵的优势为企业生产经营活动“搭鹊桥”，从中接受、索要“咨询费”、“回扣”，有的党政机关为提高干部的收入甚至利用职权经商办企业。这些做法，其结果是干扰了机关的正常工作，诱发了以权谋私、索贿受贿等不廉洁行为和腐败现象，严重破坏了机关的风气。
再如在就业政策上，我们在现实中还存在着“铁饭碗”的弊端。本来，对不称职的行政人员最有效的处罚手段就是辞退，可是由于种种复杂的社会原因，我们现在还无法这样做，对行政人员的任用还存在着一定程度的终身制。行政人员在工作中只要不出现重大差错，尚未严重到堕落犯罪，就可以继续捧着“铁饭碗”而无任何后顾之忧。这样就助长了行政人员“靠山吃山、靠水吃水”的歪风，利用手中的权力谋取私利。
3.干部人事制度的弊端和缺陷，政治透明度低是行政权力腐败的又一重要原因。长期以来，我们在干部人事制度方面还很大程度上沿袭着传统的“伯乐相马”式的选拔方式，其结果造成干部队伍严重的用人唯亲、官僚主义、宗派主义、裙带风等腐败现象，年轻有为的优秀人才难以脱颖而出，而平庸无能之辈、甚至腐败险恶分子反而得以提拔，干部队伍长期不能优化。
本来，公开性是扼制行政权力腐败的有效手段，但我们在实际的行政工作中还存在着这样的弊端：办事不公开，透明度低。这样，群众和检查机关难以监督，自然存在着严重的“人治”问题，腐败现象便易于滋生、蔓延，难以制止。
（三）历史文化及主观意识根源。封建传统文化和剥削阶级腐朽思想的影响，是行政权力腐败的历史文化根源；党性不强、私欲膨胀则是主观意识原因。
私有制是腐败现象的总根源，今天我们这个社会制度所产生的所有腐败现象，从本质上讲是剥削制度在新社会的遗留物，是新的历史条件下泛起的历史沉渣。我国的封建社会特别长，因而封建专制主义制度对我国的社会政治生活的影响极深，具体表现为：在党和国家领导制度、干部制度上的权力过份集中，官僚主义，干部领导职务实际上的终身制，能上不能下，能官不能民；在经济管理体制上的政企不分，如某些“官工”、“官商”、“官农”式的经营管理方式；在思想意识方面的宗法观念、特权思想、官本位意识、人治观念等等。受这些封建残余的影响，不但在管理上留下以权谋私的漏洞，而且在传统的政治文化支配下，某些公务人员热衷于“当官发财”，一手抓权、一手抓钱，“有权不用，过期作废”，趁机捞一把，大发横财。这些封建流毒对我国社会政治生活的消极影响，也是我国行政权力腐败特有现象的一个重要原因。
从主观意识方面来看，由于我们党处于执政地位，既获得了更好为人民谋利益的条件，也存在一种脱离群众甚至腐败变质的危险。一些世界观没有很好改造、本来就不够党员条件的人，他们或投机钻营，或骗取信任，混进执政党内捞取好处，把各种腐败风气带进党内，使党内消极腐败现象得以滋生、蔓延。即使在本质上比较好的党员，如果放松对自己的严格要求和失去了强有力的约束，经不起执政和改革开放的考验，在各种剥削阶级腐朽思想的侵蚀下，也会发生动摇，以致走上蜕化变质的道路。
另外，错误的舆论导向及西方腐朽思想作风的侵入，也是导致腐败的又一意识原因。一段时间来，某些报刊杂志、电影电视等宣传媒介大肆宣扬不劳而获、享乐腐化、仰慕豪华奢侈等，严重污染社会空气，破坏社会主义精神文明建设。改革开放，一些行政人员在思想上政治上被资产阶级的意识形态所侵蚀，追求个人名利、地位，一步步滑下去，利用特权进行违法犯罪，变成腐败分子，也是屡见不鲜的。
三、行政权力腐败现象的遏制对策
行政权力腐败的存在和蔓延，危及我们的社会主义现代化大业，危及党和国家的前途命运。我们要深入地进行反腐败斗争，就要充分认识反腐败斗争的紧迫性、长期性和艰巨性。由于行政权力腐败的滋生、蔓延的原因和条件是复杂的、多元的，因而我们的遏制对策也应从多方面入手。
（一）尽快地完善社会主义市场经济体制，这是克服“寻租现象”的根本出路。要铲除行政权力腐败的土壤，就必须减少行政权力对市场的具体干预，通过深化改革，进一步实行政企分开，逐步建立独立经营、自负盈亏、自我约束的企业制度。只有铲除多轨的弊端，完善市场平等竞争的秩序，才能有效消除以权经商、以权谋私等行政权力腐败现象。
过去一段时间，我们曾企图用加强行政管理的办法治理经济秩序的混乱，肃贪反腐。例如，撤消一些公司，加强对企业设立、投资、贷款等的审批以及对紧俏物资实行专卖等。然而，经验证明，这种在短期内表面上似乎有效的办法，不但并未从根本上解决问题，相反，由于强化行政管制本身就是一种“设租”行为，它创造了新的“寻租”环境，并为新一轮的“寻租”打下基础。至于那些头痛医头、脚痛医脚的应急措施，就更难以奏效。所以，遏制行政权力腐败的根本出路还在于加快市场化过程和完善市场竞争秩序。
当然，政府对经济的行政管制是不可避免的，但我们必须把政府干预和行政管理限制在绝对必要的范围之内，在不能没有行政管制的领域，也要尽量引入市场机制。同时，把“寻租”的可能性限制在最小范围之内，这样，政府便可集中足够的人力、物力，用司法和行政手段，对极少数腐败分子进行严厉打击。
（二）推进政治体制改革，强化监督机制，实现依法行政，这是遏制行政权力腐败的关键。政治体制改革与反对腐败、建设廉政的关系非常密切。许多政治体制改革的重大措施，本身就是重要的廉政措施；而反对腐败、建设廉政的工作，也是政治体制改革的重要内容。其中最为重要的就是对权力进行制约，包括对权力的管理、控制，对权力行使的监督、约束。这样才能防止权力的滥用和失控，避免走向权力腐败。要制约权力必须从以下几方面努力：
1.选好权力行使者，这是权力制约的前提。权力能否正确行使，首先决定于权力掌握在什么人手中，决定于权力行使者的素质状况。选好掌权人，就是要保证权力真正掌握在坚决贯彻党的基本路线、全心全意为人民服务、具有现代化建设能力的德才兼备的干部手中。为了从制度上保证权力掌握在可靠的人民“公仆”手中，必须加快干部特别是领导干部选拔任用组织人事制度，要按照德才兼备的标准，扩大选拔任用干部中的民主，通过民主推荐、民意测验、民主评议，让群众更多地参与，共同把好用人关。
海南省的干部人事制度改革很值得重视。据了解，海南省人大常委会机关、省对台办、海南检察院等8家省直机关先后公布了124个处级岗位，有192名处级和科级干部参加角逐。结果是：104人走上处级岗位，有10多名原处级干部落任或改任非领导职务。这8家单位大致采用下述做法：自荐或通过群众推荐产生竞争人选；资格审查，理论考试；公开演讲，面试答辩；民主测评，评委投票；组织考察，党组任命；坚持绩效评估与竞争任岗相结合、竞争任岗与考核任岗相结合、竞争任岗与干部轮岗相结合。[（2）]这项改革最成功的地方在于：在解决干部能上能下的问题上取得了突破性进展，促进人才资源合理配置，使干部人事工作公开化、民主化。这就使党管干部和《国家公务员暂行条例》中规定的“公开、平等、竞争、择优”的原则得到较好的体现，大大减少了选人用人的主观随意性。
2.规范权力行为，这是权力制约的核心。为了防止行政权力的滥用和腐败，必须对权力行为即权力实施、权力运行的过程进行监督、控制，并使之规范化、制度化。对权力进行监督和制约，主要依靠法制建设。
首先要建立和完善监督约束行政权力机制和各种法律制度体系。其主要内容应包括三个方面：一是合理设置权力机构，明确规定各种权力机构和人员的职责权限，使各权力主体内部各层次、各要素之间的权力行使既互相分工，又互相监督制约；二是明确规范权力行使的秩序和运行规范，包括必须遵循的原则、程序和具体制度，从而使一切权力行为法制化；三是建立和完善权力行为监督制度，形成一个对权力行使过程全面监督的有效机制，保障依法行使权力，保证权力行使不脱离法制的轨道。我国在这方面进行了不懈的努力，今年5月9日颁布了《中华人民共和国行政监察法》，以加强监察工作，维护行政纪律，促进廉政建设。
同时，要强化司法和执法。当前行政权力腐败的滋生和蔓延，固然有法制不完善、立法滞后的问题，但大量的还是有法不依的问题。改革开放十多年来，全国人大和人大常委会已通过有关惩治腐败方面的大量法律、决议、决定，同时全国已基本形成以人大、纪委、检察、监察为主体，包括各类内部监察机构的监督体系。但是以权谋私等行政权力腐败现象仍在继续蔓延，而且渗透到各个领域。其中一个极为重要的原因是有法不依，执法不严，监督不力。由于执法失之于宽，使法律的威慑力不能充分发挥，少数以权谋私者未受到党纪国法应有的追究。特别要引起重视的是，不少大案要案不仅产生在党政机关和管理部门，而且发生在执法和执法监督部门。因此，强化法制，不仅要加强对权力行使部门的监督，也要对司法、执法等部门加强监督，使各种权力（包括监督权）的行使都纳入法治的轨道，而不能与之相悖。
除此之外，我们还必须深化分配制度的改革，争取实行高薪养廉，同时完善公务员财产申报制度，增加国家政治生活的透明度，打破政治神秘感，消除封建主义种种残余的影响，克服权力腐败现象。
（三）加强精神文明建设，消除行政权力腐败的思想根源。我们遏制行政权力腐败，不能只强调事后的追究、惩治，更要重视事前的“倡廉”，做到防患于未然。一个行政人员之所以腐败，首先是思想上被侵蚀、腐化。有鉴于此，我们必须加强精神文明建设，抓好思想教育这一中心环节。对行政人员的思想教育必须包括：马克思主义基本理论教育，共产主义理想教育，革命纪律、特别是党纪政纪教育，全心全意为人民服务的宗旨教育。现阶段，领导干部应着重学习江泽民同志关于“讲政治”的一系列重要讲话，加强党性锻炼，决不能把人民赋予的权力作为谋取私利的手段。江总书记最近指出：“对共产党员和各级领导干部来说，保持和发扬艰苦奋斗的精神，说到底是牢固树立和坚持马克思主义的世界观、人生观问题。只有从根本上解决世界观、人生观问题、牢固树立群众观点，党的艰苦奋斗的好传统才能在自己的思想上和作风上真正扎根。”[（3）]
对领导干部进行思想教育，就是为了解决慎用权的问题。所谓慎用权，就是领导干部要谨慎地对待党和人民赋予的权力，要自觉地为党和人民的利益掌好权、用好权，坚决纠正和防止权钱交易、以权谋私、弄权钻营等行政权力腐败行为，真正过好权力关。
总之，反对行政权力腐败既是长期的、艰巨的任务，又具有紧迫性；既要坚决地、持久地进行下去，又要重视阶段性成果，一步一步地把反腐败斗争引向深入。
On the Corruption in Administration and the Countermoves
Li Huiping & Yi Fang
Abstract It is extremely important to guard against and prevent corruption in administration.This article begins with analyzing someexamples of the current corruption in administration and the damages itbrings about in our country,then discusses the causes of the corruption inadministration,and finally suggests some countermoves of containment.
注释：
（1）《“天马”的坠落》，载《南方周末》1997年4月5日。
（2）《海南省直8部门处级岗位公开竞争》，载《光明日报》1997年4月13日。
（3）《大力发展艰苦奋斗的精神》，载《人民日报》1997年5月16日。
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