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一、商业模式不清是农信社下一步发展的最大挑战
农村信用社(以下简称“农信社”)几经改革，主管部门不断变换，但农信社的政策性和商业性的职能仍没有清晰界定，农信社作为农村最主要，有些地区甚至是唯一的金融机构，承担着大量政策性职能和业务。农信社始终处于“政策要支农、地方要发展、监管要防风险、自身要利润”等多重不完全一致的改革目标下，处于商业可持续发展与政策性支农顾此失彼的尴尬境地。随着农信社历史包袱的化解和商业化进程的加快，农信社又面临着如何通过转型，确立可持续的商业发展模式，以服务于发展壮大中的“三农”和小微企业的问题。
(一)经济环境变化要求农信社尽快明确商业发展模式
金融是为实体经济服务的。“三农”和小微企业融资难，首先是经济社会问题，其次才是金融问题。农信社从设立之初，就立足于“三农”，但工业经济的发展，“三农”领域的萎缩具有历史必然性。城镇化的快速推进，使原先的农村转化为城镇，原先的郊区成为市区，渔民失海，农民失地，传统农业不断萎缩；农村人口持续向城市转移，从事农业、渔业及畜牧业的人员逐步减少，部分山区甚至出现了“空壳村”。与中国大部分企业一样，部分以农业为中心的企业逐步壮大后，开始走向业务的多元化。
与此相适应，农信社客户的资金需求特征发生了重大变化：一是需要的资金额变大；二是资金使用的非季节性增强，周期变长；三是资金用途更加多元化；四是客户对象更加多元化。这表明，原有的支农信贷品种已难以适应农村多元化经济发展的需要，县级法人联社由于资本金小、资金实力不足(单户贷款比例受限制)、人员素质相对较低(产品开发能力有限)等，已无法适应农村资金需求的变化。
从金融运行特点来看，服务于工业和城市的大中型企业，与服务于“三农”领域以及小微企业相比，其适用的业务模式和风险管理差距较大，对管理架构(治理机制)的要求也不尽相同。大中型企业的业务较为复杂、规范，单笔金额大，因此更重视质押、抵押和企业财务报表的一对一审查；而“三农”和小微企业的业务相对简单、不规范且单笔金额小，更加重视实际业务和现金流，强调大数定律以及信息技术和分散信用信息的收集和运用。在管理上，前者要求较完备的部门设置，强调规范和相互制约；后者则强调在严格流程和授权前提下的灵活性。
当然，不论是服务于哪类实体经济，金融行业都存在规模经济和范围经济，金融机构都有做大做强的冲动。一旦金融机构无法实现最低的规模要求，就存在自我萎缩的倾向。金融风险管理中的一种重要原则是分散风险，需要在行业、个体上实现分散；将业务局限于某个地区、某个行业，容易遭受地区、行业的风险引发的，对单个金融机构而言的系统性风险。因此，服务群体的不同，将导致金融机构业务运行和风险管理模式的不同，但都需要通过必要的多元化和规模化实现可持续经营。荷兰银行及泰国的经验显示，多元化和规模化并不必然，也不应该与为特定群体提供有效金融服务完全对立，两者完全可以通过必要的技术和管理协调的。
总之，农信社服务对象的变化，给农信社的发展和改革提出了重大挑战——农信社是应建设成一个开放系统，还是保留原来的封闭性？即是否允许农信社随着其服务对象的变化，实现经营地域的扩展，实现业务的多元化和业务规模的扩大，以及管理模式和治理机制的变化。
这实际上是经济环境变化给农信社发展提出了是随着服务对象的成长而变化，还是专注于特定领域、特定发展阶段的服务对象的定位问题；即使对于后者，还存在哪种方式最终更能有效满足特定领域、特定发展阶段的“三农”及小微企业的金融服务需求问题。农信社又到了需要尽快明确符合各地经济发展状况和金融运行规律，坚持商业可持续的商业发展模式的时候。
(二)金融市场的竞争加剧要求农信社明确商业定位，加速改革提升效率
随着我国县域经济的发展，越来越多的金融机构把触角延伸到县域。农村金融服务体系逐步完善，新型农村金融及非金融机构，如小贷公司、村镇银行等，不断创设和发展。以小微企业和个人为主要服务对象的P2P金融中介服务也在蓬勃发展。农信社在县域经济的金融服务中面临的竞争有所加剧。
目前，在城镇化程度较高的地区，城商行、村镇银行、小额贷款公司，甚至股份制银行等都积极开展业务，农信社(农商行)不得不直接面对激烈的银行竞争。在农村地区，邮政储蓄银行逐步构成对农信社的竞争。如福建省渔业较发达但经济欠发达的连江县，就已有民生银行、平安银行、村镇银行、稠州银行等设立的分支机构。这些股份制银行和中小银行拥有强大的系统支撑、技术支持、集约化的管理、丰富的金融产品，抢占着县域经济中优质客户、优质项目和优质资源，同农信社展开正面竞争，农信社的生存空间被挤压。
今年，人行已实质推进存贷款利率市场化，给传统的存贷款市场带来更激烈的竞争要素。从国际经验来看，银行在利率市场化过程中，除了会在原有客户群体中进行价格竞争外，也会积极开拓新客户、新市场，特别是形成特色服务进行差别定价。县域经济是一个潜在的市场开拓点；农信社在利率市场化过程中既有机遇，也面临更严峻的市场竞争挑战。
与这些竞争者相比，农信社有优势，也有劣势。优势主要在于农信社点多面广，具有人缘、地缘等本地化优势。但农信社的资本金和资金实力弱，技术、系统、创新产品开发等中后台支撑能力较弱，人员素质较低，不具有规模优势，本身还存在行业管理和单个机构法人治理间的矛盾。此外，农信社还没有实现“轻装上阵”，不但承担政策性任务，而且历史遗留问题尚未完全解决。
农信社作为县域经济唯一金融机构的时代正在结束，县域金融市场竞争加剧，使得提高农信社的服务效率已成为农信社生存和发展的重要基础。市场追求的是优胜劣汰的机制，不进则退；这要求农信社要尽快明确市场定位，理顺机制提高运行效率，走差异化的发展道路。在这个过程中，应看到，农信社的优势仍在“三农”。农信社所处的客观环境和自身资源条件，决定了只有把资金投向“三农”，特别是农民，才能实现安全性、流动性和效益性的统一。从福建省各县联社近些年的发展情况看，凡是偏离了为农村、农业和农户服务的方向，热衷于“垒大户”的联社，其资产质量都差；而一直把市场定位于“三农”，坚持支农方向，支农贷款占比大的联社，其资产质量相对较高。
二、经营环境变化对农信社带来的挑战
近些年来，农信社的发展处于黄金发展期，2007～2011年5年期间平均资产同比增速达14.2％，效益提高、质量好转。农信社系统一方面担心自上而下的改革偏离农信社实际，破坏了当前良好的发展态势，不愿意再“折腾”；另一方面又迫于市场压力，希望能适当完善现有管理体制，提高系统的竞争力和灵活性。当前是在坚持因地制宜、分类指导的改革原则下，充分吸纳农信社各利益相关者意见，明确农信社发展定位，完善农信社管理体制的关键时期。
(一)经济发展阶段转化和周期性波动要求农信社尽快明确并完成改革
未来3～5年，我国经济发展将处于重要的阶段转换期，经济潜在增长速度趋于下降，原有的结构矛盾需要通过一定方式调整，面临去产能和去杠杆的风险。与此同时，2008年以来极度宽松的财政和货币政策趋向正常化，经济周期处于下行阶段。虽然中小企业是经济发展的希望，但在经济周期下行阶段转换过程中，中小企业特别是小微企业抵御风险能力较弱，往往是最先调整的群体。
农信社经营状况和资产质量的好转，既有农信社改革及清理历史包袱的原因，也与这些年经济高位运行，其他金融机构大量从农村地区撤离，“三农”领域的发展得到高度重视，在政策和价格等有利条件下重新获得发展等有利宏观环境有关。其中，农信社转制为农商行过程中，利用了农信社经营状况好转带来的股权溢价，消化了部分历史包袱。同时，也由于经营状况较好，农商行对股东的分红较为丰厚，股东利益与农商行仍保持必要的政策性业务管理要求(业务重点和区域重点)、省联社对农商行的管理边界界定等，没有产生过于强烈的直接冲突。但是一旦经济周期下行，特别是小微企业风险事件大量爆发，农信社的经营状况和资产质量有可能恶化的时候，股东和农商行的市场定位冲突就可能越发激烈。如果考虑到部分农信社改制过程中，采取了行政摊派的方式吸收股东入股，农信社经营状况良好则矛盾自然化解；但一旦重新出现风险，可能会引发实质性冲突，甚至部分股东会要求退股，进一步恶化农信社的资本充足率。
(二)农信社系统管理架构、治理机制和运行模式不协调亟须改革
管理架构和治理机制并不存在最优模式，核心是形成适应机构运行模式的有效激励约束机制。我国地区差异显著，管理和治理机制应有灵活性。目前，省联社与农商行之间的冲突以及农商行本身的治理缺陷，已成为制约农信社发展的制度因素。
一是省联社与农商行等单一法人机构之间的矛盾日益积累。农信社特别是农商行的转型压力，与省联社倾向于相对稳定、封闭的系统之间的矛盾日益突出，这已成为制约提高农信社竞争力的重要因素。今年全国金融工作会议明确提出，“省联社淡出行政管理，强化服务职能”。为此，如何进一步明确省联社的职能边界和管理手段，理顺两者的产权和管理结构，实现在业务和服务中的良性互动，成为关键。
省联社在2004年以来的农信社改革过程中，充分发挥了管理、指导、协调和服务的行业管理职能，发挥了积极的历史作用。在实际运行中，省联社实际发挥了监管、主管、银行总行以及行业协会等多方面的部分职能(其他部分职能分布于其他宏观部门，如银监会等)。在管理目标多元化(目标之间还不完全一致)，可用的有效工具不足的情况下，省联社管理难免出现“越位、错位和缺位”的现象。这在农信社自身管理能力较弱的情况下，有其合理性和必要性，但随着大量农信社转制为农商行后，省联社与农商行之间的冲突开始增加，省联社面临逐步调整其管理职能和边界的问题。
省联社与农商行的矛盾主要集中在以下三个方面。
(1)中后台的效率问题。分散的小规模农信社很难实现金融业务发展所需要的规模效应，省联社具有集中全省力量提供中后台服务的规模优势；但不同地区农信社业务水平差异较大，特别是城郊区转为农商行的机构，其对中后台(主要是清结算等IT系统和产品开发)的效率提出了更高的要求。省联社从成本考虑，同时担心农商行最终会脱离省联社的管理(目前并不明确)，并没有动力为效率较高的农商行提供高规格的中后台服务。这些农商行或者自己开发中后台系统，或者积极与其他股份制银行合作。省联社的中后台服务能力与部分农商行的需求出现了差异，冲突逐步累积。
(2)人、财、物的管理问题。为了有效控制风险，省联社往往从人(有些省联社只管高管，有些管到一般员工，有些则对任何人员包括临时工都管)、财(包括对闲置资金的集中使用和超过一定金额的贷款审批)、物(主要是对固定资产的管理)等三个方面对县级农信社(农商社)进行管理。在这种管理方式下，农信社和农商行的权限有限，变成普通的营销机构。这有利于防止地方政府干预以及控制风险，适合于管理能力较弱的农信社，但对于效率较高的农商行，特别是股东有较强管理能力的农商行，则带来了一定的冲突。
(3)农商行股东利益和省联社利益的冲突。股份制是从单个法人机构出发，以股东利益为重点，兼顾社会、员工等利益，与农信社(农商行)的部分政策属性、省联社的主管(考虑全省行业的发展)及监管(即包括业务上的监管，也承担着省政府风险化解的职责)目标并不完全一致(与行业服务和银行总行的职责相一致的较多)。这本质上是主管、监管与市场主体、被监管者之间关注点的不一致，但其根本利益是一致的。省联社市场化的管理手段有限，通过服务实现管理的观念还没有形成，有一些省份行政性手段运用得较多，甚至存在过分干预的现象，加剧了两者之间的利益分歧。
二是县级法人的治理机制与其运行模式存在差异性。我国地方差异较大，并不是所有县都具备设立法人机构，也不是所有经营好的农信社都应转化为农商行，放弃农信社原有的品牌和管理模式。实际上，相当部分农商行的内部治理机制的约束力有限，有些甚至只是具备形式。农信社选择改制为农商行，除了政府和监管部门大力推动外，一方面是为了能获得跨区经营的便利，另一方面则是希望引入外部股权，通过溢价的方式解决资本和历史包袱(经营好的农信社也有溢价，通过改制来增资扩股的意愿并不强烈)。但是设立农商行后，需要按照股份制银行设立部门，强调组织的完整性，管理人员从原来的3～4个增加到十几个，管理成本(工资和协调成本)大幅增加。由于农信社吸引的大部分外部股东的金融知识和管理能力有限，不能很好发挥股东的约束作用，但更加强调盈利和关联贷款要求。在股份制改造过程中，还涉及股东人数不能超过200人，员工持股比例受到严格限制等。
(三)政府在农信社系统中角色转变需要尽快推动农信社系统改革
政府尤其是省政府在2004年以来的农信社系统改革中发挥了重要作用。农信社系统普遍认可政府在此期间的作用，归纳起来主要有以下方面：一是协助农信社收回不良贷款，尤其是政府融资性不良贷款；二是协助农信社化解历史包袱，包括通过税收返还、现金捐赠以及资产置换等方式提供扶持资金，协助推动农信社增资扩股，部分省市甚至还筹集专项风险资金，为农信社系统建立风险资金；三是省政府管理为农信社提供了信用保证，事实上提供了隐性担保，提升了农信社的信用度；四是帮助解决了土地、房产等资产确权工作等历史遗留问题；五是部分省市取消歧视性政策，并给予一定的业务支持和补助，允许涉农部门和单位在农信社开立存款账户，允许将各类涉农资金通过农信社管理和发放，允许财政预算外资金存入农村信用社。
但农商行(农信社)经营状况好转后，政府对发展好的法人机构开始有诉求了，对其支持地方建设有一定的要求。此外，地方各种外部检查频繁，有更强的干预动机。除省联社和银监局加大检查力度外，人行、税务、财政、审计、行风评议、效能监察等，对日常工作开展有一定的影响。部分地方甚至出现某一年所有的县级信用社理事长全部由监管部门指派的现象。为此，需要尽快推动农信社系统的改革，用制度的方式明确政府，包括各级管理部门与农信社之间的关系。
三、宏观和监管政策给农信社改革带来挑战
农信社目前面临的困境，有相当部分是行政性宏观政策以及宏观部门政策不协调带来的，是所有金融机构都普遍面临的问题，如贷款规模管理给农信社的业务拓展带来额外约束。除部分地区(如内蒙古)信用社(含农商行)的存贷比较高外，大部分地区的存贷比普遍较低，但受贷款规模的严格限制，制约了农信社(农商行)业务的扩张。
从农信社改革方面，不同管理部门对农信社(农商行)的不同理解，导致不同的政策设计，影响了农信社的改革。如农信社与农商行在服务“三农”及小微企业方面，政策并没有根本改变，都要求“两个不少于”，这反映了监管部门对农信社和农商行的业务定位。但农信社转制为农商行后，不再享有农信社的法定存款准备金率(一次性提高了4个百分点，显著增加了农商行的综合成本)和所得税优惠(农信社不需要缴纳所得税，农商行需要缴纳)，改制的直接成本是很高的。在全国范围内，虽然高度认可农信社支农的政策性意义，但在具体政策方面，却不能享有与国有银行一样的政策优惠。如农信社接收、处置抵债资产，农信社向资产管理公司出售不良资产，不能享有税费减免政策。