地方政府投融资行为研究，本文主要内容关键词为：地方政府论文,投融资论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自80年代以来，我国的经济体制经历了由传统计划经济向社会主义市场经济过渡的制度变革。与建立社会主义市场经济体制相适应，我国的投融资体制也进行了相应的重大改革，其目标模式是：以企业投资为主，以市场调节投资行为和以投资主体自主决策、风险自负为基础，政府实行间接调控的资本要素配置机制和管理制度。在现阶段我国投融资体制改革过程中，国家对投资项目审批权限下放，更侧重于综合运用各种经济手段对国民经济进行宏观调控。相对而言，地方政府作为整个国家机器中的重要组成部分，在其具有管辖权的行政区域内的投资活动中的作用及影响日趋显现。由于地方政府身份、职能、行为的多重性，从而在投资中表现出非理性行为特征。
一、地方政府非理性投融资行为的成因分析
地方政府投资行为的理性与非理性的分界线在于是否按照客观经济规律来进行调节，即是否与客观实际相符合。地方政府投资行为的非理性，即地方政府在投融资活动过程中违背经济规律，过多地使用行政命令、指令性计划等方式对本地区经济活动进行干预，导致本地区经济活动中资源配置不合理，资源利用效率低下。但地方政府作为我国社会主义市场经济中的一个相对比较特殊的市场经济行为主体，其非理性投资行为具有客观必然性。
1.地方利益的独立化导致地方政府投资冲动
传统的计划经济体制下，地方政府不具有独立的利益主体地位，其政绩主要体现在中央计划的执行完成程度上。行政性事权下放和经济利益格局的调整使地方政府在资源配置上的控制权逐渐扩大，尤其是中央给予各级地方政府相应的投资审批权，以及技术引进、外贸进出口等方面的管理权限，使地方政府逐步演变为相对独立的经济利益主体。在获得越来越大的资源配置权的同时，地方政府也承担起发展地方经济的责任。国家自改革开放以来实行的以经济建设为中心的基本方针，促使地方政府把发展地方经济作为体现政绩的最佳表现形式。上述原因促使地方政府将发展地方经济的强烈愿望演变为投资冲动，当银行的投资决策背离地方的经济目标时，地方政府就采用行政手段对其进行干预。
2.地方政府对国有银行的干预是受非正式约束影响的“习惯性行为”的延续
在计划经济体制下，各国有银行作为一级政府部门，其各级分行的负责人由各级地方政府来任命，其职能作用和制度安排要求国家银行在各级地方政府的指挥下，不折不扣地完成中央下达的各项指令性计划。因此，各级地方政府已经习惯于将国有银行的分支机构视同为自己的下属部门，对其发号施令，横加干预。
国家通过颁布《中央银行法》与《商业银行法》和成立中央金融工委等措施，彻底废除各银行在党务隶属与人事任免等方面同地方党委、政府的联系，以削弱各级地方政府对央行和各国有银行的分支机构的控制。地方政府受传统计划经济体制中非正式约束下的“习惯性行为”的影响，在各国有银行的利益日趋独立化的今天，受传统思维方式与行为方式的惯性制约，地方政府试图继续对国有银行的经营进行干预和控制。
3.经济博弈中的被动地位迫使地方政府采用非经济手段来干预银行
在传统计划经济体制下，地方政府由于不具有独立的利益主体地位，当地方政府掌握了相当的经济控制权，具有相对独立的经济利益时，它就会与中央政府围绕资源配置权限产生一系列矛盾与冲突。当中央宏观调控损害地方经济利益时，地方政府就会产生经济“对抗”——经济博弈的冲动，采取相应的对策，尽可能减少或避免自身（地方）利益的损失。
投融资体制改革的实质就是投资资源配置权限与投资利益格局的调整，也是一个中央政府与地方政府围绕资源配置权而进行的金融博弈过程。中央与地方政府的博弈是管理型博弈，选择环境或博弈结构通常是由中央政府给定的，由于地方政府所处的地位（地方政府只能是利率、汇率、税率、税种及产业政策等宏观调控政策的接受者，而不是决策者或参与者），因此地方政府只能在被设定的选择环境或博弈结构中进行最优策略选择。对于地方政府官员来说，总是优先选择那些满足自身利益（政绩）最大化（经济发展→政绩→升迁）的策略选择。由于地方政府调控手段的局限性，不足以同中央政府围绕国有银行的经营目标进行金融控制上的抗衡，因此注重采用非经济调控手段作为其最优策略选择，对国有银行实施行政干预。
4.产权歧视政策使地方中小金融机构难以满足地方政府的投资渴求
国家按所有权性质将金融机构划分为国有银行、股份制银行和地方中小金融机构，其实质上是给国有银行提供国家信用担保。金融机构是信用中介，信誉度是其生存和发展的根本。股份制银行尽管机制活、资产好，但由于计划经济时期“公有至上”的思维方式的延续，使非国有银行难以与四大国有银行享受同等的国民待遇。国家的信用登记评定规定，更是依其产权性质来确定其风险系数，地方中小金融机构的信用风险等级也就相对较高，难以在金融市场中进行正常融资活动。
这种歧视政策不仅抑制了地方中小金融机构的发展，而且使有限资金的合理配置和使用受到消极影响，使地方政府的融资需求，难以从地方中小金融机构得到满足，国有银行就成为地方政府的主要融资渠道。当国有银行的投资决策与地方政府的经济利益相悖时，地方政府采用非正规和非经济的手段对国有银行加以干预，以满足自己的投资渴求。
5.地方政府在投资风险承受上的“搭便车”策略
国家按产权性质将金融机构划分为国有、股份制和地方中小金融机构，其实质上是给国有银行提供国家信用担保，即由中央政府来对公民在国有银行中的储蓄存款提供储蓄保险。所以，地方政府干预国有银行经营而产生的银行流动性风险将首先由中央政府来承担责任，迫使中央银行充当最后贷款人，而地方政府责任相对较小（搭便车），造成地方政府投资风险软约束，从而使地方政府在投资风险承受上选择“搭便车”策略，加剧了地方政府的投资冲动和干预银行经营活动的动机。
6.权力寻租是地方政府积极干预投融资活动的主要诱因
在我国经济发展过程中，金融资源短缺始终困扰着企业和个人，急需资源的企业或个人往往运用贿赂等手段去获取稀缺资源，地方政府中的个别部门或个人受利益驱动，以要素控制权为诱饵进行寻租，利用职务之便，对银行的投资决策施加干预或影响，从中获取个人利益，由此产生寻租行为。
近年媒体曝光的一些贪污受贿案件中，涉案人员的一个共性行为特征，就是利用职务之便对企业的融资、基建、项目审批等方面进行干预，以从中获取企业或个人的贿赂，谋取私利。
7.国有银行的内部人控制为地方政府实施干预提供了条件
我国国有银行的现行管理模式是一级法人制，下属分支机构的负责人均为总行指定的委托代理人，由于机构设置层次繁杂以及其经营活动的监管均由各级内部稽核审计部门来进行，从而导致各国有银行总行对各级分支机构经营活动的监管，因行为信息的非对称（道德风险）而不能得到有效地监管和控制，导致国有银行的内部人控制问题。
当国有银行的分支机构，因自身道德风险问题而出现擅自提高存贷款利率、存贷款不入账等违规经营活动时，地方政府以当地纪检监察和检察机关介入相要挟迫使国有银行就范，国有银行被迫按照地方政府意图发放贷款，从而产生投资风险。
二、矫正地方政府投融资行为扭曲的策略选择
由于对客观经济规律的认识程度以及这些规律的运用程度的差异，地方政府即使主观上尽力想按照客观经济规律来进行调节，但由于种种条件的限制，结果不一定能实现这一目的，由此产生地方政府投融资活动的非理性行为。因此，有必要对投融资管理体制进行制度创新，增加制度约束的硬度，来约束和矫正地方政府的非理性投融资行为，使资源得到最有效配置。
1.设置必要的博弈规则与策略选择环境，使地方政府将防范和化解金融风险作为地方政府追求自身利益最大化的具体体现
地方政府对本地区金融风险的严重后果并非无关痛痒，而是因为在传统的金融体制下，金融机构尤其是银行的破产是一种不可置信的威胁，金融机构的技术性破产全部由中央银行作为最后贷款人来承担责任；现行的金融体制下，国家将金融机构按产权性质划分为国有、股份制、区域性金融机构等，意味着中央银行将只对国有银行提供存款担保，对本地区非国有金融机构的破产，其风险成本将主要由当地非国有金融机构的出资人和地方政府来承担，因此，地方政府才将干预的目标主要集中在各国有银行在当地的分支机构身上。
由于中央与地方政府之间是“管理型”金融博弈关系，中央政府应该利用作为管理方的主动权，在充分考虑地方政府要求的合理性与必要性的前提下，通过改变“博弈规则”，设置有利于中央宏观调控的博弈规则和策略选择环境，使地方政府得到明确的信息：只有与中央政府合作才是实现地方经济发展和地方政府官员个人利益最大化的最优策略选择。引导地方政府采取合作策略，使博弈的结果双赢，竭力避免“零和博弈”结果的出现。
2.加大地方政府的风险成本约束
经济活动中的人并不是完美无缺的，人都希望以最低成本或代价，来获取最大的收益。在地方金融风险成本的承担上，若能搭上中央政府的“便车”，那么地方政府的成本就最低或为零，它是一种地方政府风险成本的降低，是建立在中央政府成本提高的基础上的投机现象。
只有对金融风险承担责任进行制度创新，重新界定中央和地方在金融风险上的承担责任，改变过去那种一旦出现挤兑等流动性金融风险时，只能由中央来承担责任的惯例，增加地方政府的金融风险承担成本，才能使地方政府将减少对国有银行的行政干预和降低金融风险，从被动和不情愿地执行上级政策，转变为出于自身利益最大化考虑而采取的自觉行动。
3.加大制度实施机制的硬度和完善信息披露机制
一切经济制度都是为了减少人的经济行为的不可预测性，减少经济环境的不确定性。实施机制是制度的内在构成部分，制度的硬度是实施机制好坏的函数，而充分的信息则为委托人监督其代理人的经营绩效提供了准确的依据。
一方面，各国有银行应该加大制度约束的硬度和健全、完善信息披露机制，用充分的信息和强有力的制度约束，来规范和限制下属机构因行为信息的不对称而导致的内部人控制失控等“道德风险”，使代理人（分支机构负责人）明确知道自己违规行为的机会成本是什么？据此较好地约束自己的行为偏好，有效遏制下属机构产生内部人控制行为的动机，从而最大限度地减少因银行内部人控制失控问题给地方政府提供行政干预的机会。另一方面，国家应加大对地方政府官员制度约束的硬度。产生权力寻租的根源并不在于缺乏制度法规，而是在于制度实施机制的软化使违规、违法的成本大大降低。只有加大制度约束的硬度，使违约、违法行为的成本远远高于权力寻租的预期收益，才能使地方政府官员知道寻租行为的“机会成本”是什么，较容易地预测到寻租行为导致的严重后果，并据此较好地约束自己的寻租行为偏好，从而有效遏制地方政府官员产生寻租的动机。
4.积极扶持地方中小金融机构发展，拓宽地方政府融资渠道
随着我国金融体制改革的深化，在加快四大国有专业银行向真正的商业银行过渡的同时，中央政府应该制定相应的政策与措施，积极鼓励和扶持地方中小金融机构发展，给予它们与四大国有银行相同的国民待遇，使它们的有效竞争成为促使四大国有专业银行向真正的商业银行过渡的助推器。同时，地方中小金融机构的发展，也相对拓宽了地方政府的融资渠道，缓解了地方政府对国有银行的资金需求压力。
5.完善投融资管理体制，彻底杜绝地方政府对国有银行经营活动的干预
国家应该完善投融资管理体制，在实行投融资决策失误追究责任制度的基础上，废除投资项目审批制度（国家公共投资及政策性银行的中长期投资除外）。凡是国家法律法规和产业政策没有明令禁止的产业与项目，商业银行、企业和个人均可自主进行投资决策，无需政府主管部门层层上报和审批，从而彻底割裂地方政府与银行在项目投资决策上的必然联系，真正发挥国有银行在投融资活动中的主导作用，最大限度地降低投融资活动的外部性风险，更好地实现资源的优化配置，提高资源使用效率。