政府合法性基础的现代转型与政绩追求，本文主要内容关键词为：政绩论文,合法性论文,基础论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D033文献标识码：A文章编号：1000—9639（2006）04—0081—07
一、政府合法性理论的演变
任何政治统治的存在都必须以人民的认可和接受为前提，即具有合法性。合法性问题关系到国家政权的存续，是一国政治统治成败的关键。合法性基础的动摇或者丧失意味着一国的政治统治在一定程度上存在着危机，其统治必将难以长久，这是任何一个统治者所不希望看到的。因此，合法性的谋求成为了各国政治活动的核心问题和首要目的。对于各个时期合法性的来源问题，不同的学者则有着不同的认识和界定。
合法性在英文中称为legitimacy，意思是指合乎法律的（lawful）或法治的（legal）。近代以来，卢梭是首位从理论上提出合法性概念、 又从公意的角度来论证合法性基础问题的学者。卢梭在《社会契约论》中指出，国家是人们之间相互缔结契约的产物，国家是为了实现公意、公共幸福、公共利益而存在的。“既然任何人对于自己的同类都没有任何天然的权威，既然强力并不能产生任何权力，于是便只剩下约定才可以成为人间一切合法权威的基础。”[1](P14) 由于国家是契约的产物，那么国家的权力只能来源于人民的授予和认同，这才是政府及其权力存在的惟一合法依据。政府行为一旦违背人民的授权和公意，就将面临失去合法统治的危险。此后，韦伯也提出了自己的观点。他认为合法统治有3 种纯粹的类型：一是法理型统治，建立在相信统治者所规定的章程、制度和指令的合法性之上，他们是合法授命进行统治的；二是传统型统治，建立在相信传统的神圣性和由传统授命实施权威的统治者的合法性之上；三是魅力型统治，建立在个人的非凡牺牲以及由他所默示和创立的制度的神圣性或者英雄气概、楷模样板之上[2](P241)。这一分类基本上解释了社会发展不同阶段的各种合法性来源问题，奠定了现代合法性理论的基础。
哈贝马斯进一步发展了合法性的理论。他认为，衡量一种政治秩序合法性的标准就是政治秩序与其所处时代价值规范的相容程度[3](P184)。合法性意味着，对于某种要求作为正确的和公正的存在物而被认可的政治秩序来说，有着一些好的根据。一个合法的秩序应该得到承认。合法性意味着某种政治秩序被认可的价值——这个定义强调了合法性乃是某种可争论的有效性要求，统治秩序的稳定性也依赖于自身（至少）在事实上的被承认[4](P184)。在哈贝马斯看来，合法化危机是政治系统的投入危机，也是一种认同危机，即“合法性系统无法在贯彻来自经济系统的控制命令时把大众忠诚维持在必要的水平上”[3](P96)。
由于不同历史时期的社会价值规范的确立是不同的，因而用于构建合法性的资源也是不同的。学界普遍认为，政治权力的合法性基础一般包括3个方面：一是意识形态基础，即从人们的认知、信仰、价值观等理念方面获得支持；二是制度基础，即政治权力获得与运作所遵循的制度规则；三是有效性基础，即政治权力必须取得的实际成就。就合法性的3个层次而言，意识形态是其本质， 体现和反映着政治统治主体的性质；制度、规范、政绩和有效性是显性的因素，是政治统治主体合法性的表征。意识形态在政府合法性的获取与维持过程中起着决定性的作用，这一点在我国近几十年的历史实践中已得到充分的证明。但是，政府能否长期保持其合法性，不仅要看它的政治纲领、阶级基础和意识形态，而且要看其执政程序的制度化与规范化程度，因为执政程序的制度化、规范化有助于实体内容的实现，立法、行政、选举等过程中的程序是否制度化与规范化都对结果的正当性、合法性有着直接的影响。另外，政府还必须做出一定的实际成绩，取得相应的政绩，表明其统治过程的有效性。如果仅仅依靠意识形态这一精神方面的支柱，在传统意识形态的感召力、解释力随着社会转型趋于下降，而新的意识形态系统尚处于建构过程中的今天，则难以承担独立支撑政府合法化基础的重任。
在现代社会的政治经济条件下，除了意识形态之外，构建合法性统治的途径主要有两条：第一条是通过良好的政绩来论证自身的合法性，即通过绩效来证明政府的合法性；第二条是通过加强民主与法制建设来建立统治者的民主法制合法性基础[5]。无论是对政绩的谋求还是民主法制建设，其所要达到的共同目的都是最终获得公众的认同，得到民意的支持。然而，两条途径之间又有着本质的差别，合法性主要强调的是政治权力在对社会进行政治统治或管理时是否得到社会和公众认可的问题，而有效性是指政治权力的实际作为，是指政治权力对社会进行政治管理或政治统治的实际业绩。在英文中，有效性用effectiveness或performance来表达，也就是我们经常所讲的政绩。虽然经验证明在欠发达国家中权威主义政权普遍提高了经济发展速度，但单纯通过政绩获取合法性也面临着不可逾越的障碍。经济发展是处于周期性波动之中的，它的速度不可能永远令人民满意，因此，一个政权要获得稳定、持久的合法性支撑，单靠某一方面的条件是不够的。仅仅依赖政绩有效性，是无法实现合法性基础的长期稳固[6](P31)。
政府的合法性来源受到其执政党的执政方式、指导思想等方面因素的影响，执政方式的不同以及指导思想的区别导致执政合法性基础的差别。中国共产党领导人民从夺取政权到社会主义现代化建设的几十年间，其合法性基础也随着社会政治经济的发展，发生了相应的转变。处于转型时期的中国，政治和政府合法性也面临着从传统到现代的基本嬗变，存在着一定程度上的合法性危机。在转型社会中，市场经济的驱动力否定了传统社会完全由政治力量实现社会整合的状态，思想文化领域也开始逐渐摆脱从属于政治领域的状况。在由传统的个人魅力型威权统治向现代法理型统治、由传统的计划经济向现代市场经济、由以阶级斗争为纲向以经济建设为中心、共产党由革命型政党向建设型政党的转型过程中，如何解决各方面接踵而来的矛盾和问题，构建适应现代社会的稳固的合法性基础，就成为了我们必须解决的重要问题。
二、谋求政绩合法性的原因探析
（一）政治层面民主制度的不完善。我国目前民主政治发育的不够完善，导致了提供合法性的政治机制缺失，其结果是转而由行政层面承担起了谋求政府合法性的责任，政府通过寻求“政绩合法性”来维护其统治的稳定性，希冀通过良好的政绩实现来论证自身的合法性。这一职责的外生性嵌入，使得行政体制发生了功能错位，本应以效率与管理为导向的行政部门转而以谋求合法性、提高政绩为其功能定位，行政机关的主要职能在追求政绩的过程中发生了一些扭曲。1.人民代表大会制度的不完善。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，它规定了人民是国家一切权力的最终来源，但这一制度目前尚存在着一些不尽如人意的地方，其所内具的政治功能并没有得到很好的发挥，实际效果一直不尽理想。对政府的监督作用有所软化，人大代表与民意之间的沟通欠缺，代表的综合素质得不到很好的保证，立法听证制度不完善，等等，这一系列问题直接影响了人大作用的发挥。2.选举制度的缺陷。我国宪法规定，各级人大代表都由选举产生，但是当前实际选举过程中还存在许多不规范或暗箱操作的现象。一是民主选举不够直接，委托——代理关系不明显，模糊了公众的主体意识，也淡化了代表的责任意识。二是民主选举的竞争性不足。有的选举有名无实，搞等额选举或者差额较小，选举人没有选择余地，使选举流于形式。三是选举行为存在诸多不规范现象，带有随意性。四是选举结果缺乏法律威严，存在着随意变动选举结果的情况。3.权力监督机制存在缺漏。现代政治学早已证明了权力的腐败倾向，到目前为止人类还没有发现一个组织能够完全避免腐败病菌的感染。我国目前处于腐败的高发期，遍览各种腐败案例，毫无例外都与权力监督机制的缺漏有关。首先，政府权力运行不够公开，使得各类监督主体无法有效展开监督。其次，纪委作为一个专门负责纪律检查的权力机构却要受到同样由党的代表大会选举产生的全委会的领导，在事实上造成其自主性严重不足。另外，公众及舆论作为最有发言权的监督主体，却由于监督途径的不畅，意见和建议不能有效传达，造成其监督功能的弱化。
（二）赶超压力与政绩饥渴。首先，我国发展中国家的现状以及落后的社会经济发展水平，决定了在很长一段时期内国家的中心工作必须放在经济上，通过经济的发展缓解人民群众日益提高的物质文化需求同落后的社会生产力之间的矛盾。这一主要矛盾得不到解决，人民生活得不到改善，国家的发展进步也就无从谈起。国家承担着发展生产力、提高经济发展水平的巨大压力，谋求经济的发展自然成为了执政兴国的第一要务。其次，随着我国加入WTO， 经济发展不可避免地卷入到经济全球化的浪潮当中。面对日益激烈的国际竞争，要想在国际上占有一席之地，必须加快经济发展，缩小与发达国家的差距。由于我国企业在技术水平、规模、效率和研发能力方面都无法与发达国家竞争，参与国际竞争必将承受巨大的压力和挑战；而现行的国际经济规则绝大多数是由发达国家制定的，我国参与国际竞争必须遵循这些“游戏规则”，使产品的标准与国际接轨，融入国际市场。事实表明，我国的经济发展面临着巨大的挑战，惟有加快发展速度才能在激烈的国际竞争中生存、壮大。第三，对外开放的压力与推动力。全球化趋势之下，开放是一个不可逆转的潮流。20多年来，对外开放政策推动我国主动融入世界经济大循环之中，引进了大量外来投资，通过出口导向战略扩大在世界市场中的份额，强有力地支撑着国内经济发展。与此同时，对外开放要求我们更多地尊重和导入国际惯例，提出了深化政治经济体制改革的要求，以建立一个与经济发展相适应的政治、法律、政策、制度环境。
（三）科层体制与政绩加码。受传统官僚制的影响，我国实行的是科层式行政权力体制，下级必须对上级负责，上级为下级制定工作目标，规定下级所要完成的任务，并将权力授予下级。这样的组织结构决定了上级对下级来说享有绝对的管理权，下级必须按照上级的规定和指示来完成任务。在谋求政绩合法性的大环境下，上一级的政府机关为了取得较好的政绩，稳定自身执政的合法性基础，不断提高对下级机关政绩方面的要求，下一级政府机关再将任务下达给其下一级机关，层层下放、层层分解、层层加码，最终分解到基层政府时，指标完成额的要求往往已经是当初的几倍甚至十几倍。很多地方政府对于上级下达的指标根本无法完成，然而对上负责的体制要求下一级政府必须完成上级下达的任务，否则下级政府在同级机关中的地位、待遇以及领导者自身的职位与前途将会受到影响。可想而知，各地政府机关及其领导者在无法完成上级下达任务的情况下，自然会想尽一切办法，捏造虚假政绩，在上报的数字上做文章，导致数字膨胀，实际的政绩并未有所提高。
（四）政府官员的自利动机与政绩工程泛滥。从公共选择理论的角度看，政府官员同样是理性的经济人，而非完全为公众服务、只讲奉献不讲索取的公共人，其扮演的经济人角色决定了政府官员必然会以自身及其所在团体利益的最大化为目标来开展工作，尽力谋求本地政府的发展，提高本地政府及自身的地位。在行政工作以政绩为导向的时期，政府官员各方面的利益都受到其所在地区政绩状况的影响，好的政绩能够使地方政府受到上级领导的重视，得到更多的财政预算拨款或者其他的各种奖励和优惠条件，官员自身也会得到重用、升迁或者奖励。反之，则可能不仅得不到重视，还会受到惩罚。官员的个人升迁、权力扩张及良好声誉都成为了政府自利函数的因变量，受政绩这一自变量的影响。官员们为了自己的前途和本地方的发展，不断追求较好的政绩，甚至不惜弄虚作假。由于我国绩效监督制度不够完善，而评估的数字均由下级自己上报，数字的真实性很难保证。同时，政府官员与公众之间信息的不对称，为政府官员不正当的行为提供了很好的屏障，造成政府官员服务意识缺乏、服务质量低下的现状。有的官员为了追求政绩甚至不惜违背或损害公众的利益。
（五）政府工作的复杂性与考评的简化处理。首先，政府的目标具有多元性。政府与私营部门最大的区别在于职能的不同，政府部门由于其特殊的职能范围决定了自身工作的庞杂与工作目标的多元。政府职能按照不同的角度，一般可以分为管制性职能与服务性职能，或者分为程序性职能与实体性职能。政府部门所提供的产品或服务无法用一定的价格来标示。政府既要考虑在管理公共事务中的效率与效益，还要考虑公众对政府服务的满意程度；既要考虑政府工作过程中的公平、公正、公开，又要考虑到其结果的公平度与有效性。这些因素都是衡量政府工作绩效的重要依据，不可偏废。其次，政府产出的难以衡量性。政府工作的投入与产出、结果之间没有直接的联系，投入的多少无法在产出中直接反映出来。政府部门的产出大多属于服务性的产出，缺乏可度量性和确定性，因此政府产出具有无形性和间接性，其产出常常滞后于最终的社会效果。在产出不能具体确定的情况下，我们无法根据产出的多少来与投入的多少进行比较，从而核算出政府运作效率，衡量政府工作的效率和效益。一方面政府工作结果难以衡量，另一方面为了提高政府工作效率和服务质量，又迫切要求对政府的工作结果进行考核，这就导致在通常的政府绩效考核中，必须设计一种相对简单易行的量化处理机制，对政府的产出和结果进行量化处理，客观衡量政府工作业绩。一些难以定量化或者难以具体化的指标就没有纳入考核体系的范围，导致了经济指标等容易量化的指标占据考核指标中的大部分比例，而公平、公开、民主等较难量化的指标相对较少，形成了目前考评指标简化、考评标准不全面的状况。
三、政绩追求的效用分析
（一）政绩追求的正面效用。1978年以来，政绩，尤其是经济增长方面的政绩确实给执政党带来了强有力的、几乎不需要任何更多解释和说明的政治支持，特别是在意识形态的感召力下降、法理资源也相对匮乏的情况下，政绩的获得对于执政党具有特殊的作用。在以经济建设为中心的思想主导下，通过实施改革开放政策，我国的经济发展取得了长足的进步，获得了举世公认的成就，政府工作也有了较大程度的改善。一是综合国力的显著增强。1978年，我国国内生产总值87亿元，其中第一产业36.18亿元，第二产业33.08亿元，第三产业17.74亿元。到2005年，全年国内生产总值达到182321亿元，比上年增长9.9％。其中，第一产业增加值22718亿元，第二产业增加值86208亿元，第三产业增加值73395亿元，实现了经济发展的巨大飞跃。二是人民生活水平显著提高。随着经济的快速发展，人民生活发生了巨大的变化，城乡居民收入水平大幅度增长，储蓄率不断上升，居民消费结构不断改善。三是工农业经济发展取得巨大成就。家庭联产承包责任制充分调动了农民的积极性，使农业和农村经济发生了巨大的变化，农民收入大幅度提高；工业生产速度也高速增长，综合实力明显增强，工业总体技术装备水平与世界发达国家的差距不断缩小，接近了世界中等发达国家水平。四是对外贸易不断发展，在世界贸易体系中的地位不断提高。2005年，我国全年进出口总额14221亿美元，比上年增长23.2％。其中，出口7620亿美元，增长28.4％；进口6601亿美元，增长17.6％。实现贸易顺差1019亿美元。在全国进出口总额中，外商投资企业的进出口额为8317亿美元，比上年增长 25.4％。其中，出口额4442亿美元，增长31.2％；进口额3875亿美元，增长19.4％。同时，进出口商品的结构不断改善，初级产品出口大幅度下降，工业制成品比重大幅度上升，外商投资企业成为我国对外贸易发展的重要增长点。五是社会主义市场经济体制初步形成。在以经济建设为中心的思想指导下，我国打破了高度集中的计划经济体制，经济的市场化程度日益提高，市场体系初步发育，市场经济在资源配置中的作用越来越强。同时，政府的工作效率和质量也由于绩效评估的实施而有所提高，指标的规定性和强制性促使政府必须改变以往推诿拖拉的办事习惯，为政府部门确立了具体明确的工作任务和计划，在一定程度上提高了政府部门的服务水平。
（二）片面政绩追求带来的问题。1.片面追求经济发展，过度依赖GDP增长。片面追求经济的发展导致了社会与经济发展的不协调，政府将着眼点放在经济总量的增长和发展的速度上，仅仅重视产出而忽略了投入和成本等为取得经济发展成果所付出的代价。GDP作为国民经济核算体系中最重要的总量指标， 被当今世界各国普遍采用，成为衡量经济发展的首要标准。然而，GDP只是一个经济指标， 它只能反映社会经济发展的总体水平，并不能反映贫富差距、社会全面发展状况和国民生活的真实质量。长期以来，我国各级政府将GDP指标放在压倒一切的地位， 几乎将之视为政绩追求的全部内容。这一片面发展观一方面导致了自然资源的大量消耗、环境的污染和生态的破坏，严重影响了后代的生存环境，另一方面还忽略了民主法制建设、社会公平及社会秩序的维护。2.政绩工程泛滥。在过度追求政绩的大环境下，上级领导普遍根据政绩来评价和选拔下级干部，导致了地方政府的一些干部为了追求政绩、获得良好的声誉和晋升的机会，大搞“形象工程”。急功近利，为了追求近期效果，不顾地方的实际情况和财政能力，一味地追求“显”和“快”，贪大求快的思想催生了大量既不实用又耗资巨大的工程；追求数字、数量和规模，忽略质量和效益，最终给国家和人民造成了巨大的损失；形成了巨额的政绩成本，给继任领导班子工作的开展带来了巨大财政困难，造成“一届腐败干部的政绩，几届领导班子的饥荒”这种长期的不良影响。一些地方官员在谋求政绩无门的情况下，弄虚作假，搞“数字政绩”，形成“官出数字，数字出官”的恶性循环。3.政绩困局的出现。对于合法化来说，绩效是工具性的，是合法性的物质基础。亨廷顿指出，把合法性建立在政绩基础上的努力可能会产生政绩困局现象[7](P228)。在这种情况下，统治者的合法性依赖于满足公众对其政绩的期望，但实际上政绩并未使合法性变得更加牢靠，反而使其处于更加危险的境地。因为经济绩效的长期维系并不是一个可控的过程，以政绩为支撑的合法性因而具有一定的局限性和时效性。同时，经济发展的周期规律决定了经济不可能永远保持令人满意的发展速度。统治者为得到合法性，只能不断地追逐更多或更高的绩效，一旦经济发生波动，绩效不能令人满意，那么合法性立刻就可能受到怀疑，这就使得政府陷入了不断追求更高政绩的“政绩困局”之中[8]。4.社会全面发展的忽视。近年来，我国政府主要强调以经济建设为中心，忽略了其他各方面的协调发展。上级政府将经济增长量和发展速度作为考核下级政府的主要指标，甚至是惟一指标，经济指标占了地方政府绩效评估指标体系的大部分比重。在政府工作中，经济成了重中之重。在上级绩效评估指标的指挥下，各地方尤其是经济较为发达一些的地方政府，一般都将招商引资、民营经济的发展作为首要工作来抓，重量而不重质，求名而不求实，政绩工程、虚假政绩泛滥，成为了我国目前地方政府工作中的突出问题。这种盲目片面的经济发展观给地方社会经济的协调、全面发展带来了严重的隐患，环境的严重破坏、民主法制建设的落后、道德的沦丧等给社会的综合、持续发展造成了困难。
目前，我国理论界和实践界已经意识到了单纯追求政绩的弊端。政绩最核心的内容——经济增长，是当前我国政府合法性来源的必然选择，在一定时期内其作用显而易见。但是，“政绩合法性”的谋求只能在短期内发挥作用，建立在以经济增长为核心的有效性基础上的合法性是难以长久的。“政治体系的合法性更主要的是来自散布性支持而非特定支持，如果不得不或主要依靠输出，指望人们用特定的和可见的利益的回报来生成支持的话，那么，没有任何一组当局人物可以把握权力。”[9](P298) 从长远来看，我国政府合法性基础应该由单纯对“政绩合法性”的依赖，转向谋求意识形态、制度和有效性三者结合的散布性支持。政府的工作重心应该向建立健全民主法制逐渐过渡，通过民主法制建设，获得广大民众的认同，构建稳固可靠的合法性基础。在构建地方政府绩效评估指标体系的过程中，必须抛弃以往仅仅考察经济总量与发展速度，过度强调GDP，以搁置民主、延滞法治和破坏环境为代价来换取短期经济发展的做法，要将民主、公平、法治、社会稳定、环境保护等因素加入到绩效考核的指标当中，引导地方社会经济的合理、协调、综合发展。
四、思考与建议
（一）从压力型体制向民主合作型体制过渡，提高公众认可度。我国目前的政府管理体制属于一种典型的压力型体制，依靠各级行政组织从上到下规定指标任务，通过层层考核、检查、验收、评估，与奖惩、职务升降等制度相配套，据此推动上级意志的实现。这种做法，实际上带有行政命令推动型计划体制的浓厚色彩。在市场经济体制中，公共治理制度要遵循竞争性民主选举、保护少数和民主合作等原则。要实现从压力型体制向民主合作型体制的转变，必须进行体制改革，加快民主法制化的进程，提高人民群众的认同与支持度。正如李普塞特所言：“合法性是指政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力。”[10](P53) 1.扩大选举差额和直选范围。代议民主制中最实质性的问题就是公民选举权。在我国现实中，选举常常实行等额选举或者差额很小，未体现民主选举的竞争性要求，选举人的选择范围很窄甚至没有选择。作为政治体制改革的必然选择，我们应该不断扩大选举的差额，提高选举的竞争性，同时不断扩大直选的范围，避免由于间接选举造成的对真实民意的扭曲。2.公众评议的实行。公众评议是指公众作为评估主体，运用科学的方法、标准和程序，对政府绩效进行评定和划分等级的活动[11]。作为政府绩效的一种监督机制，公众评议对政府部门和公务员提供的公共服务、公共产品及其满足公民需要的程度进行调查和审视。这一制度的实行有利于公众更多地参与到政府活动之中，增强政府与公众之间的交流与沟通，打破传统的政府与公众之间信息严重不对称的局面，从而达到社会公民与政府系统之间的良性沟通与互动。同时，公众评议政府绩效是一种有效的激励机制，公众评议的结果将作为对政府部门及其成员奖惩的依据，与公务员的直接利益相挂钩，构成一种内部的激励机制，为提高政府公务员的活力与工作效率提供制度方面的保障，有利于政务公开制度的完善和政府为人民服务宗旨的实现。3.听证制度的健全和完善。听证制度是保证法律、法规、政策、决定符合民意以及保障公众参与权的重要途径，是政府工作民主化科学化的重要保证。听证制度已经在我国逐步推行，我们应当适当扩大听证范围，增强公众的参与度。尤其是对于一些关系到公众切身利益的重大问题，更应该听取公众的意见和建议，在最大限度上减少不当政策法规对公众利益的损害。
（二）坚持科学的发展观，努力构建和谐社会。科学发展观是坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观。以人为本，就是要把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断满足人们的多方面需求和促进人的全面发展；全面，就是要在不断完善社会主义市场经济体制，保持经济持续快速协调健康发展的同时，加快政治文明、精神文明的建设，形成物质文明、政治文明、精神文明相互促进、共同发展的格局；协调，就是要统筹城乡协调发展、区域协调发展、经济社会协调发展、国内发展和对外开放；可持续，就是要统筹人与自然和谐发展，处理好经济建设、人口增长与资源利用、生态环境保护的关系，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。科学发展观是解决我国社会目前存在的问题的重要保证，是构建和谐社会的主导思想。我们必须采取相应措施，推动社会的稳定与和谐进步，实现人与自然、人与人之间的和谐；加强党的执政能力的建设，实现党群关系的和谐，党的执政目标与执政能力的和谐，主观与客观的和谐，党政关系的和谐；并通过文化建设构建和谐的社会环境，最终实现社会各方因素的协调发展，创建一个稳定有序的客观环境。
（三）新公共管理理念的引入。新公共管理运动以经济学和私营部门管理为理论基础，摒弃公共服务供给中传统的官僚制独占模式，引入各种市场竞争机制，强调顾客及结果导向，通过改革，使政府以较少的成本转变成一个高效的回应性政府[12](P92—98)。新公共管理以管理主义为取向， 试图将企业中的管理理念与方法运用到政府管理当中来，将公众看成政府的顾客，更加注重管理的结果，用“质量优位”代替传统的“效率优位”，确立明确的目标，设定绩效测量标准并且进行严格的绩效测量，打破公共部门的本位主义，在公共部门中引入竞争机制，降低管理成本，提高服务质量[13](P54)。新公共管理理念的引入， 颠覆了传统的科层制官僚模式，将公众作为政府部门及政府官员最终的服务对象，对公众负责而非对上级负责成为了政府官员工作的指导理念。公众的满意度、服务的质量成了考评政府工作绩效的关键因素，在一定程度上削减了官员编造虚假政绩的动机。
（四）对政府官员进行制度约束。从“经济人”的角度出发，官员在做出公共决策和执行公共意志的过程中是不可能完全依靠制度的设定，通过硬性制度利他的。官员首先是他自己，其次才是政府官员。作为经济人，官员应该受到理性的约束。“一个理性的人必然受到对其行动有影响的刺激机制的支配。无论他自己的个人欲望是什么，如果某种活动将带来惩罚，他必然会取消这种活动；如果能带来较大利益，将会吸引他趋于这种活动。”[14](P94) 由此可见，官员自利性既来源于自身的欲望，同时又受理性的约束。对官员行为的约束不能仅仅依靠道德规范这一软约束来规范其行为。目前，我国存在着严重的制度供给不足状况。由于制度方面的缺陷未得到弥补，当官员的私人利益与公共利益发生矛盾时，没有有效的制度来约束官员的行为，导致对腐败的打击往往治标不治本。改革开放与全球化的发展要求制度不断创新，以便适应新形势的需要，确保社会生活的规范化，有效减少行政权力运行中的任意性。仅仅依靠官员自身的道德建设是不够的，单一的软约束很难实现官员对于政府工作目标与理念的顺应。要增强公众的责任感和为公众服务的意识，实现官员的廉洁勤政，提高政府的工作绩效，主要还得寄希望于改革过程中的制度安排和制度创新。
收稿日期：2006—05—18
基金项目：2004年国家社会科学基金青年项目《政府绩效评估体系研究》（批准号04CZZ010）；中山大学二期“985工程”公共管理与社会发展研究创新基地专项基金