新一轮农业谈判中的特殊保障机制问题及我国的立场，本文主要内容关键词为：新一轮论文,保障机制论文,立场论文,我国论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农业特殊保障条款(Special Safeguard,SSG)是在关贸总协定乌拉圭回合谈判中提出的，它是针对部分对农产品进口实施关税化管理的国家所设立的一种紧急措施，目的在于避免部分国家由于实施关税化管理而对国内农产品市场造成冲击。当初对农产品实施关税化管理的多为发达国家，大部分发展中国家由于没有实现关税化管理而没有获得特殊保障措施权力，所以在新一轮农业谈判中，改革或者取消SSG，建立新的特殊保障措施机制(Special Safeguard Mechanism,SSM)，成为大多数世贸组织成员特别是发展中成员的共识。但是，新的特殊保障措施机制如何建立，目前还没有一个清晰的内容，更多还只是停留在概念层面上。本文在分析和评价WTO原有农业特殊保障机制的基础上，对新的农业特殊保障机制可能的构架进行了探究，并对我国在新一轮农业谈判中应持的立场作了分析。
一、WTO农业特殊保障条款及其内容
在乌拉圭回合农业谈判中提出的农业特殊保障条款(SSG)，其具体内容由适用国家范围、产品范围、触发机制、具体措施、实施程序、免责承诺和适用期限等组成。
(一)SSG适用的国家和产品范围
《农业协定》第5条第1款明确规定，特殊保障条款适用于按照协定第4条第2款的规定，已经将其他非关税措施转换为普通关税，并且在成员国关税减让表中用“SSG”表明的产品。从SSG适用国家来看，有39个成员国(包括欧盟)保留取得权利。具体包括欧盟、美国、日本、加拿大、澳大利亚、挪威、以色列、新西兰、瑞士、南非、冰岛、韩国等多数发达国家；罗马尼亚、波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克、保加利亚等部分东欧转型国家；以及摩洛哥、墨西哥、哥斯达黎加等21个发展中国家(不包括韩国)。从SSG的产品范围来看，成员国保留SSG权利的关税项目共有6156个，占农产品关税总税目的15％。但是，不同成员保留SSG权利的关税税目差别较大，波兰、匈牙利、欧盟、挪威、冰岛、南非等国家保留SSG权利的税目占税目总数的比例较大，基本在30％以上，而美国、澳大利亚、加拿大等农产品出口国，保留SSG权利的税目所占比例一般不超过10％。从SSG产品的类别看，各国家保留SSG的产品主要集中在动物及其制品、谷物、水果蔬菜、奶类及油料作物这些领域。其中，动物及其制品和谷物类中保留SSG权利的产品税目占全部SSG产品税目总数的39％。
(二)动用SSG的触发机制
WTO框架下，一般保障措施的动用，需要成员国进行调查取证，有确凿的证据证明进口增长确实给国内同类或相关产业带来了实质性的危害，而且进口增长与实质损害之间有明确的联系后才能动用。与之相比，WTO范围内的农业特殊保障措施的触发依据就要简单得多。《农业协定》中SSG的触发机制包括数量触发和价格触发两类：所谓数量触发，就是在关税减让表中标有SSG的农产品年度进口量和前3年平均进口量相比达到一定水平时，该进口国可实施特殊保障条款；所谓价格触发，就是当在关税减让表中标有SSG的农产品进口到岸价低于事先确定的触发价格10％以上时，该进口国就可以实施特殊保障条款。触发价格一般为该产品1986年至1988年平均进口到岸价格，以进口国的本国货币表示。
(三)实施SSG的具体措施
《农业协定》征收特别关税是特殊保障机制实施的主要措施。但应用的触发机制不同，征收的附加关税方式和水平也不同。由进口数量增长所引发的附加关税，最高不得超过该年实施的普通关税水平的1/3，而且只能维持到征收该项关税的当年年底。由价格下跌所引发的附加关税，则根据进口到岸价与触发价格的差额确定：①当差额高于10％，但低于或等于40％时，附加关税等于该差额超过10％部分的30％；②当差额高于触发价格的40％，但低于或等于60％时，附加关税等于该差额超过40％部分的50％与①项下的附加税之和；③当差额高于触发价格60％，但低于或等于75％时，附加关税等于该差额超过60％部分的70％与②项下的附加税之和；④当差额高于触发价格75％，但低于或等于75％时，附加关税等于该差额超过60％部分的70％与③项下的附加税之和。由价格触发而引起的特别关税，是根据每一船的进口到岸价征收的，是以船为单位。只要一船进口产品的价格低于触发价格，即可征收特别关税。
(四)SSG的实施程序、免责条款及适用期限
《农业协定》第5条第7款特别规定了SSG的实施程序：实施特殊保障措施的成员国应在采取行动后的10天内以书面的形式通知WTO农业委员会，并给予任何有利害关系的成员就其实施此类行动的条件进行磋商的机会。《农业协定》第5条第8款则规定，对于符合协定第5条的特殊保障措施行动，各成员国不能按照保障措施第8条第2款的规定中止对实施国实质相等的减让义务。这也是特殊保障措施和一般保障措施的另一个重要区别，即前者不需要对有利害关系的成员国进行补偿，而后者则需要进行相应补偿。此外，《农业协定》第5条第9款规定，特殊保障条款有效期为农业协定所确定的改革进程期间，也就是说，随着新一轮农业谈判的展开，特殊保障措施也需要进行谈判，如果在新一轮谈判中不能达成协议，那么特殊保障措施条款将自动失效。
二、WTO农业特殊保障条款(SSG)的使用状况
(一)实施SSG措施的成员和涉及的产品
1995年～2001年期间，有10个国家向WTO报告自己实施了特殊保障条款，分别是欧盟、美国、日本、韩国、波兰、瑞士、匈牙利、捷克、斯洛伐克、哥斯达黎加。除了哥斯达黎加外，都是发达国家和东欧转型国家，其中，美国、欧盟、日本、韩国几乎每年都会动用特殊保障条款。从涉及的产品税目数量看，10个成员国在6年间对658个农产品税目采取了特殊保障措施(SSG)。美国和欧盟动用特殊保障条款的农产品税目数量是最多的，两国6年动用特殊保障条款的税目个数分别为262个和212个，分别占到10个成员国使用产品税目总数量的34.6％和28.0％，其中，美国1998年使用SSG措施的农产品税目多达82个；欧盟1999年间动用SSG措施的农产品税目数也达到61个。此外，日本和韩国虽然每年也都动用特殊保障条款，但涉及的产品税目相对较少，其中日本6年间动用SSG措施共涉及税目104个，韩国涉及产品税目22个。
正如表1所示，美国、欧盟、日本、韩国等成员每年动用特殊保障条款的产品类别有很强的连贯性。从1995年～2001年的情况看，美国主要是奶类制品、饮品和糖及糖果上运用了特殊保障机制，其中，7年间对奶类制品实施特殊保障措施达131次，占运用特殊保障措施次数的50％，在可可、咖啡、茶上运用特殊保障措施60次，占37.04％，而肉类制品则很少使用；欧盟每年动用特殊保障条款的主要产品类别则依次为水果蔬菜、糖、畜牧产品，其中，水果和蔬菜类产品使用次数占欧盟运用该措施总次数的69％，并且全部是数量增长触发的，糖及养殖业产品动用则主要是由价格下跌触发的；日本的使用主要集中在奶制品、畜牧产品以及谷物类产品上；波兰等东欧转型国家则主要在肉类产品上运用。
表1 WTO成员国农产品特殊保障措施的情况表：1995年～2001年
美国欧盟波兰日本韩国其他国家合计
谷物 15
0
8 14 103 50
油料、油脂及制品
2
0
0
0
70 9
糖料及糖果34 38
3
0
07 82
奶制品
131 10
1 33
00175
肉类及制品 8 16 97 41
0
11173
蛋类
0
1
0
0
00 1
饮品
3
0
0
0
00 3
水果及蔬菜 8 147
5
4
41169
烟草
0
0
0
0
00 0
植物纤维
1
0
0 10
00 11
咖啡、茶、可可及其成品60
0
1
2
01 64
其他农产品 0
0 18
0
11 20
合计 262 212 133 104 22
24757
注：根据2002年2月WTO秘书处背景报告(《SPECIAL AGRICULTURAL SAFEGUARD》Background Paper by the Secretariat,G/AG/NG/S/9/Rev.1 19 February 2002)资料整理。
(二)SSG的触发机制的使用
在各成员实施SSG的触发机制来看，价格触发所引起的特殊保障措施相对较多，而数量引发的相对较少。在757个次的特殊保障措施实施案例中，由价格触发引起的占501个，由数量触发引起的有256个。之所以价格触发机制使用比较多，与这些国家重视保护农业生产者的利益有很大关系：首先，当进口价格降低时，必然会影响国内生产者的收益水平，引发国内生产者的抗议，从而引发争议，要求政府出面干预，欧共体与韩国关于对奶制品的保障措施纠纷就是一个比较典型的案例；第二，价格触发机制可以起到对不同国家区别对待的作用，因为不同国家进入发达国家的市场的价格有区别，主要针对一个国家的低价产品采取措施，也不容易引起争议，而如果频繁采取数量触发机制，就必须对所有进口的同类产品征收附加税，那么容易引起所有出口该类产品的国家的反对，实施起来困难相对较大；第三，即使进口数量增长较快，如果价格本身下跌幅度不大，甚至没有下跌，那么国内生产者收益没有损失，则政府不会主动限制进口数量，因为这会提高消费价格，影响消费者的福利。
三、新的农产品特殊保障机制(SSM)及可能方案
(一)SSG设计及使用中存在的主要问题
1.特殊保障措施只被少数发达国家频繁使用，而没有成为发展中国家保护自身国内市场的一个工具。其原因是主要涉及以下几个方面：(1)大多数发展中成员国没有对原有的非关税措施进行关税化，因此没有获得使用特殊保障措施的资格；(2)即使获得使用特殊保障措施的国家，也并不是可以在所有产品上运用，而是已关税化，并且在关税减让表中表明SSG的产品才能运用特殊保障措施；(3)SSG涉及的产品范围较小，成员国保留SSG权利的关税项目仅占农产品关税总税目的15％，并主要集中在大类产品领域，这也大大限制了成员国利用特殊保障措施的范围。
2.原来的价格触发水平较低，难以达到真正的保护目的。特殊保障措施是在1994年最终达成的，当时的价格触发水平以1986～1988年为基期。与20世纪90年代农产品的出口价格相比，作为基期的1986年、1987年实际是价格的低谷期，因此，原来制定的价格触发水平也影响了对特殊保障措施的运用。
3.特殊保障措施对于保障国内市场效果不明显。一方面，特殊保障措施是一种事后措施，即当某种产品的进口数量达到一定的增长幅度后才能实施，而且所实施的措施必须在当年年底结束。这样，难以真正起到提前保护国内同类产品的作用；另一方面，特殊保障措施本身效果受到关税水平的影响。特殊保障协议明确规定，由数量触发机制而引发的附加税最高限为普通关税30％。如果原有的关税税率比较低，特殊保障措施就难以起到明显效果。由价格触发机制引发的附加税，尽管根据依据进口到岸价与触发价格的差额确定，实际上，也难以弥补价格下降所带来的影响。
(二)出台新的特殊保障机制(SSM)的目标
1.帮助发展中成员国有效应对农产品进口激增或价格大幅度下跌带来的粮食安全和消除贫困等方面的不良影响。
2.对发展中成员国的国内产业进行有效的保护。
3.给予这些发展中成员国新的特殊保障措施将有助于这些成员国进行市场准入承诺。
4.校正因发达国家使用国内支持和出口补贴引起的发展中成员国农产品进出口不平衡。其中，阿根廷、菲律宾、泰国、巴拉圭、玻利维亚等成员特别强调，新的特殊保障机制的定义不应过于宽泛，目标应该界定为消除由出口补贴而带来的贸易扭曲。从目前来看，SSM的政策目标定位在保护发展中国家的大量贫困农户和国内粮食安全免受国际市场波动的影响，是大势所趋。
(三)新的特殊保障机制(SSM)可能的方案
1.关于SSM使用资格认定。关于SSM使用资格，不同国家根据自身的利益提出了不同的意见，主要有四种：(1)古巴、洪都拉斯、巴基斯坦、泰国等成员提出SSM应包括所有的发展中成员国；(2)以美国为代表的部分发达成员提出，巴西、阿根廷等农业出口大国应排除在使用SSM的成员范围外；(3)以澳大利亚农产品出口为代表的成员国提出，SSM资格应当与产品的关税自由化程度挂钩；(4)韩国认为难以确定一个适用于所有成员的单一标准，由成员自主声明方法更加切合实际、有效。这意味着SSM的使用权方面，还没有一个共识，未来的SSM谈判中，使用资格将是谈判的一个重点内容。
2.SSM的产品范围。就成员国目前的意见看，主要有两种：一种是古巴、多米尼加共和国、洪都拉斯、尼加拉瓜、巴基斯坦、斯里兰卡、印尼等成员提出，SSM应包括所有农产品；另一种是美国、新西兰、澳大利亚等发达成员认为，过于宽泛的产品适用范围将导致贸易保护，妨碍自由化进程和全球贸易，所以应限定SSM的产品适用范围。从现在的情况看，新的特殊保障条款要涵盖所有农产品的可能不大。目前，可能的选择方式有3种：一是成员国在谈判表中开列出有关粮食安全的产品名单，并且限定每个国家可以使用SSM的产品数目；二是把有关国家粮食安全的产品限定为谷物(包括大米及制品)；三是根据不同产品在发展中国家的粮食安全和营养中的作用以及占GDP份额来衡量的在农村经济具有重要意义来界定特殊保障条款的产品范围。
3.SSM的触发机制。主要有三种意见：(1)同时适用价格触发机制和数量触发机制，这是大多数发展中成员国所支持的；(2)单一的数量触发机制，欧盟、澳大利亚、加拿大等发达成员国支持这一主张；(3)是农民收入触发机制，即在进口突然激增导致农民收入下降，或收入增长率低于一定的临界水平时，可以启动特殊保障条款。虽然进口农产品的增加，会相应地降低国内的价格，这也就影响到农民的收入。但在实际操作中，由于农民收入本来就很难统计，而要对因为进口造成的农民收入水平下降以及下降的幅度进行实际调查和取证将会非常困难。估计很难真正实施。
4.透明性和实施程序问题。为了保障SSM不被滥用，发展中国家在提议中提出了SSM的透明性问题，主要包括启动SSM的过程应该尽可能透明，以便让出口国和其他成员国知道可能采取的措施。触发水平的数据应该向WTO农业委员会作年度报告，在修改后也应及时上报委员会等。
四、我国在农产品特殊保障机制谈判中的基本立场
(一)关于SSM目标的选择
考虑到日本、美国和欧盟等发达成员都是我国农产品重点出口市场，并且在农产品国际贸易中，我国主要出口蔬菜水果等产品，而大量进口小麦、大豆等大宗粮食作物，因此，新一轮农业谈判中，我国应同发展中国家一起，坚持取消现行的SSG条款，支持建立一个仅适用于发展中国家的SSM条款。同时，在SSM的政策目标上，应与发展中国家一道，坚持把维护发展中国家的粮食安全和贫困农户的收入作为核心目标。
(二)关于SSM使用资格的选择
在确定成员资格上，建议我国在新一轮谈判中坚持按人均GDP来确定发展中成员的身份，反对以其他标准划分SSM的使用资格，因为运用其他方式划分方法缺乏客观性标准，也会增加谈判的难度。
(三)关于SSM产品范围的选择
考虑到谷物、油籽和棉花是人类生活的必需品，是关系发展中国家粮食安全和大部分自给和半自给农户收入、生活水平的重要产品，所以产品范围界定为谷物、油籽、棉花等大宗产品与SSM的政策目标比较一致。同时，考虑到产品范围的谈判中可能会出现众口难调的问题，所以我国应提前准备最符合自己利益的产品名单。
(四)关于SSM触发机制的选择
从进口来看，把数量触发机制和价格触发机制同时作为SSM的触发机制，会更加有利于我国保持国内市场供求关系的稳定，保护种粮农民的利益。一方面，通过数量触发机制可以避免基本农产品进口的大起大落，引发国内市场供求关系的失衡；另一方面，实施价格触发机制，则可以及时采取措施，减轻国际农产品市场价格的波动对国内农产品市场价格的影响，从而有效保护种粮农民的利益。