民主集中制的作用与功能探析，本文主要内容关键词为：民主集中制论文,探析论文,作用论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在着重思想建设基础上突出党的制度建设已成为党的建设的时代特征。坚持和完善民主集中制的理论和各项制度当属党的制度建设的首要课题和中心议题。关于民主集中制的作用和功能至今尚未有明晰的理论概括和分析，而明确地界说民主集中制的作用和功能必有助于统一认识，增强贯彻这一制度的自觉性和坚定性。
基于上述思考，本文从民主集中制作为党和国家的根本领导制度和组织原则，既作用于党内生活，又作用于社会生活的双重角度，以邓小平同志关于制度建设更带有根本性、稳定性、全局性和长期性的科学论断为指导思想，提出并论证民主集中制具有下述的四重作用。
第一，民主集中制具有维系党的组织系统稳定有序的作用。简称“维系作用”。它包含三项相关的功能：一是维系党的组织系统的合理结构；二是维系党的组织系统内部的正常关系；三是维系党的组织系统的特定功能。
我们党是按照民主集中制建立起来的有组织的整体，它自上而下建立了各级组织机构，构成党的组织系统，党通过它把全体党员组织起来，形成坚强而富有战斗力的整体。党的中央组织、地方组织和基层组织的梯次结构和权威的能级分布状况就是党的民主集中制在组织构造上的合理体现，因而，维系党的组织系统的合理结构，成为民主集中制必不可少的功能。
按照民主集中制建立起来的党的组织系统，不是板块的拼合，而是有机的整体，这体现在党的组织系统内部各种关系之间的有机联系。党内关系是指党的组织与党员之间、党员之间和组织之间的关系，主要包括领导者与被领导者的关系、上级组织与下级组织的关系、党员个人与党的组织的关系、党的中央组织与党员群众的关系。正确处理这些关系，才能建立起党内的正常生活，使党协调一致，增强党的凝聚力和战斗力。民主集中制反映了党内各种复杂的关系，是处理党内关系的最高原则，特别是其中的“四个服从”，对于规范党内关系，保持党内关系的正常化，保证党的协调一致，具有基础性的作用。
按照民主集中制建立起来的党的组织系统具有完成自身历史使命的特定功能。党的组织系统的功能是由党的各级领导机关和职能部门构成的组织系统所具有的作用和职能，它包括党的整体功能即党在国家中的地位和作用，党的各级组织的功能及其下属各部门的功能。党通过民主集中制制定的党章和各项组织制度对党的各级组织和部门的权限和任务分别作了明确的规定，这对于保持党组织系统功能的健全具有基础性的作用。
维系作用是民主集中制的基本作用，是制度建设“稳定性”的集中体现。因为党的领导作用最终是靠党的组织系统的工作来实现的，组织自身的状态——结构是否合理、内部关系是否正常、功能是否健全，是最起码的条件，一个结构失衡、内部关系紊乱、功能不全的病态组织系统必然是涣散的和软弱无力的。稳定有序的党组织系统是党赖以生存和发展并完成其历史任务的物质基础。列宁曾经指出，无产阶级政党除了组织以外没有别的武器。民主集中制作为党的根本领导制度和组织原则，有维系党组织系统的稳定有序的作用。
用“维系”一词来限定和概括民主集中制对党组织系统的基本作用，乃是因为民主集中制在党的制度体系居于“统领”地位，起核心作用。党的制度是一个体系，单就其中的组织制度而言，除了民主集中制外，还包括党员发展制度、机构设置制度等，这些制度对保持党的组织系统的稳定有序都有作用，但是，民主集中制的决定性作用是其它制度乃至这些制度之“和”也不能替代的。它在党的制度体系中居于统领地位，其它制度的职能都源于民主集中制的要求，蕴含和体现了民主集中制的精神，都维系于民主集中制这条红线，是民主集中制在党的建设的不同角度、不同范畴、不同领域的不同反映或表现形式。
第二，民主集中制具有保证党正确决策的作用。简称“保证作用”。它包含两项相关的功能：一是保证党制定正确的决策；二是保证党的正确决策实施。这是由决策制定和决策实施这两个紧密相连，前后相继的基本环节决定的。
民主集中制首先要保证党制定正确的决策，因为决策制定是决策实施的前提。党在领导革命和建设事业的过程中，必须制定路线、方针和政策，以指导实践。这些路线、方针和政策就是决策的主要内容。实践证明，正确的决策引导革命和建设事业向前发展，错误的决策则使革命和建设事业遭受挫折。所谓正确的决策，即是决策合符民意、具有科学性和有效性。按照这一决策正确性的要求，民主集中制保证党的正确决策，就是要保证决策的民主化和科学化：一是保证民主科学的决策制度得到严格遵守，这是决策活动规范有序进行的前提；二是保证决策过程的民主化和科学化，最大限度地集思广益，提高决策的正确系数，避免或减少失误；三是保证决策机构的决策活动民主化和科学化，防止和反对个人或少数人说了算，使决策制定免遭“一言堂”和官僚主义之害。总之，决策过程只有真正置于民主集中制之下，才能保证决策的质量。
保证正确决策的实施是民主集中制保证作用更重要的功能，这是因为决策实施是决策运行中最重要的环节。决策实施即决策的贯彻执行是决策的直接目的，任何一项决策，如果在制定之后不去执行，就会使决策本身失去存在价值。西方有关决策研究的学者认为，在达到决策目标的过程中，方案确定的成功只占10%，而其余90%则取决于有效的执行。同时，决策的实施不仅可以保证决策的落实和实现，而且也是使决策在实践中受到检验，并不断完善和发展的根本条件。民主集中制实行民主基础上的集中和集中指导下的民主，对于统一、协调所有党组织和党员的思想和行为，使党的正确决策实施到位具有根本的保证作用。
决策实施是一个系统工程，民主集中制的保证作用贯穿其各个环节：一是确保决策实施计划以决策内容为依据，防止计划偏离决策内容；二是保证决策实施的宣传组织工作到位，使决策实施的客体与决策内容达成共识，消除决策实施的思想阻梗；三是保证各级领导机关在实施过程中切实负起指导监督责任，防止和纠正失责、渎职和软弱的现象；四是保证决策实施效果及时、真实的反馈和科学的评估，以利于决策领导层把握决策完善的向度；五是保证决策实施系统即党政系统在决策实施中的廉洁和高效，以防止决策走样变形。
保证作用是民主集中制最重要的作用，是制度建设“根本性”的集中体现。这是由决策本身的地位和影响所决定的。党的领导主要是政治领导，决策即制定和实施正确的路线、方针和政策是党的领导的主要方式。党的决策是国家和人民根本利益的反映，是党和国家活动的根本依据，是党控制社会、指导全体公民行为规范的根本准则，也是社会主义法制的灵魂。党的决策是针对当前的，更是指向未来的，保证其正确制定和实施，直接关系到党和国家的前途和命运。系统分析学家克朗指出：“人类历史已经发展到这样一个阶段，在这个阶段上必须能够自己塑造自己的未来，否则人就会因为软弱无力而被不希望的后果吞噬掉，因此，改善政策制定问题和人类命运第一次直接联系起来了。”民主集中制保证作用的现实目标就是要保证党在社会主义初级阶段的基本路线得到全面实施。
第三，民主集中制具有控制和督导社会变革的作用。简称“制导作用”。这是指党在执掌国家政权以后，把民主集中制运用于政权建设，在国家机构中实行民主集中制，民主集中制成为党和国家的根本领导制度和组织原则，获得了从根本上全方位控制和督导社会变革的功能。党和国家通过民主集中制来制定和实施决策，通过政令、法律、舆论导向等，掌握社会变革的向度，调整社会利益群体的矛盾，保证社会主义事业全面协调地发展。
民主集中制的制导作用是建国以后，党的执政地位和我国社会性质赋予民主集中制的新功能，也是民主集中制作为党和国家根本领导制度和组织原则的综合体现。建国以前，党尚未取得在全国的执政地位，民主集中制的作用范围仅限于党内、人民军队和根据地、解放区。建国以后，民主集中制的作用范围随着党的地位的飞跃而扩展，从党内扩大到国家政权，从解放区扩大到全社会，从而获得了新的时代内容，被赋予了制导整个社会变革的新功能，这是民主集中制作用发展的一个里程碑。三中全会以后，我国进入改革开放新时期，在“中国的第二次革命”中，民主集中制进而获得了制导全面变革传统社会主义体制，创建有中国特色社会主义新体制的功能，这是民主集中制作用发展的又一个里程碑。纵观历史，民主集中制的作用范围不断扩大，作用的程度越来越深，可以说没有或削弱民主集中制的制导作用，将导致社会变革的停滞和失败。从50年代后期到十一届三中全会以前长达20年的历史充分说明了这一点。民主集中制是党和国家成功地领导社会变革和推动社会进步的最有力、最有效的“看得见的手”。
控制和督导社会全面变革的方向和速度，促进社会协调发展是民主集中制制导作用的现实目标。一是制导经济体制改革，促进社会主义市场经济体制的建立和完善，促进我国经济战略第二步战略目标如期实现；二是制导政治体制改革，促进有中国特色社会主义民主政治和法制建设的健康发展；三是制导社会精神生活，促进社会主义精神文明建设的健康发展，使提高全民族的思想文化素质和培育“四有”新人这一根本任务得以顺利完成。
制导作用是党的制度建设“全局性”的集中体现。表面看来，这是因为民主集中制的作用覆盖全社会，关系全局，若从深层原因分析，则是由文明社会自身特有的运作特征决定的。经济、政治和思想文化三位一体，构成了完整的社会生活画卷。就其运作而言，经济的决定性意义和思想文化的相对独立性都改变不了社会生活由强有力的政治权力系统操纵或控制的格局，象我国这样经济文化相对落后的政治大国国度，政治的份量尤其突出，这是社会自身构造机理的运作特征。正是在这个意义上，民主集中制作为政治上层建筑中党和国家根本领导制度和组织原则，其作用具有广泛的社会性，关系全局。如果说政治权力系统是启动和操作社会运行的杠杆，那么，民主集中制则是这一杠杆的支点。
第四，民主集中制具有教育和警示党员，使之恪守这一制度的作用。简称“教育作用”。它包含两种教育方式：一是民主集中制本身的正面教育；二是对违反民主集中制错误行为的惩戒式教育。二者相辅相成，正面教育预置遵守民主集中制的思想基础，惩戒是强化民主集中制的强制性教育。
民主集中制的基本内容是明确的，党的组织和党员、干部对什么是正确的，什么是错误的，都可以通过学习和教育获得了解，这是民主集中制教育作用的基本方式。对全党，尤其是对领导干部加强民主集中制的教育，是预防错误行为发生，统一全党行为，保证民主集中制贯彻的经常性工作，对于巩固民主集中制的思想基础是必不可少的。《决定》指出：“要在全党特别是领导干部中切实加强民主集中制的教育。”民主集中制贯彻的情形，在党的历史上是不一贯的。这与民主集中制的教育不尽到位是有直接关系的。党内至今尚存种种模糊认识，譬如，有的对民主与集中的辩证关系认识不清，有的认为贯彻民主集中制是领导的事，有的则把民主集中制看作是约束党员群众和部属的。这些片面性的认识破坏了民主集中制的统一性和严肃性，是贯彻民主集中制的思想障碍。当前进行民主集中制的教育，一要突出全党服从中央，这是贯彻民主集中制的根本要求；二要与贯彻好中央的决策结合起来，这是贯彻民主集中制的关键；三要与加强领导班子的思想政治建设结合起来，这是贯彻民主集中制的保障；四要与建立健全民主集中制的各项配套制度结合起来，这是贯彻民主集中制的条件。
鉴于民主集中制曾屡遭破坏的深刻历史教训，应特别重视针对违反民主集中制错误行为的惩戒式教育，这对于维护民主集中制的严肃性，保证民主集中制的贯彻意义更加重大。缺少或这种教育不严厉必使民主集中制形同虚设或走样变形。惩戒式教育由于针对的重点对象是领导干部，因而难度大，意义也更大。通过对错误行为的制裁，申明民主集中制的统一性和严肃性，可以挽回或减小损失，又对那些试图实施错误行为的人起到震慑作用，对那些不甚明了民主集中制要求的人起到引导作用，可以收到制裁错误、警示后来、教育一片的效果。实施惩戒式教育，应切实加强纪检机构的相对独立性和权威，并制定专门的《贯彻民主集中制检查条例》，委派党内有较高威信的人员定期层层检查民主集中制执行的情况，对违反民主集中制的行为严惩不贷。