农民承包地使用权流转的若干问题探讨，本文主要内容关键词为：使用权论文,若干问题论文,农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
土地问题历来是农村问题的关键，也是我国农业问题和农民问题的根本所在。近年来，随着我国社会主义市场经济的深入发展，农民承包地的市场化改革和有偿流转，愈来愈引起人们的普遍关注。不少理论工作者对广泛存在的农民承包地流转问题作了深入研究，颇受教益。本文试从理论与实践的结合上，针对农民承包地流转中的一些深层次问题，进一步作些探讨。
一、农民承包地使用权流转的必然性和作用
20世纪80年代初开始并逐步形成的我国农村土地家庭承包责任制，曾经对稳定农村经济、农业发展和农民收入增加发挥了不可磨灭的巨大作用，农村改革先行，带动了城市经济体制改革，进而出现了全国改革开放和现代化建设的大好局面。这是我们始终不能忘怀的重大贡献。但是，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和完善、社会经济的发展，农村问题、农业问题和农民问题（“三农”问题）的新矛盾也逐步凸现出来。解决“三农”发展中面临的深层次问题，必须与时俱进，深化改革，农民承包地流转就是其中的一个突出方面。
1、农民承包地使用权流转是社会主义市场经济发展的客观要求
市场经济的特点是一切社会经济资源（包括生产资料、消费资料、产品、劳务和劳动力等）商品化、市场化，通过市场机制来合理配置，以提高配置效率。土地作为一种特殊商品，同样必须市场化，由市场机制调节，才能使土地资源的配置达到最大效益。随着房地产业的发展，城市国有土地已基本实现了市场化，土地增值给城市建设带来了巨大效益；同时，城市的扩展、道路建设和经济发展，也势必要有一部分原农民承包的土地被占用。如果农民的承包地仍固定不变，不能投入市场流动，土地的价值得不到显现，使用价值也就不能充分利用，作为农村最重要资产的土地资源配置也就无法达到最优效益。城市土地使用权市场化与农民土地使用权固定化“双轨”运行的情况是不可能长期存在下去的，按市场经济的要求，农民土地使用权也势必走向市场化流转。
2、农民承包地使用权流转是经济结构调整、发展高效农业的迫切需要
农村经济结构单一和效益低下，是长期以来困扰我国农村经济发展的突出问题。至今我国农村仍是以生产粮食为中心的种植业为主，一半以上的人口搞饭吃的局面还没有根本改变。而粮价已达到极限，近几年粮食价格持续走低，导致农民收入增长趋缓。根据苏、浙、粤等地的经验，农民承包地流转有利于农村经济结构调整。一是有利于优化农村经济结构，提高资源配置效益。把千家万户的小块土地集中连片，按效率原则重新配置土地，进行适度规模经营，可以促进土地、资金、技术、劳动力等生产要素合理流动和优化组合，实现专业化分工、规模化生产、产业化经营和企业化管理，大大提高农村经济效益。二是有利于优化农村劳动力结构，促进劳动力向非农产业转移，推动农村城市化进程。事实上，目前我国农村中就地或进城从事二、三产业的劳动力越来越多，其中不少人已经脱离土地，外出打工成为主要收入来源。今后还将有1亿多农村剩余劳动力逐步转移出去，农村土地流动将大大加速。三是有利于优化农业内部结构，增进农业效益。从发展趋势看，不但畜牧业、乳业、果业、林业、水产业会逐步增加，即使种植业内部蔬菜、瓜果、花卉和其它经济作物也会继续发展，随之，小块农民承包地必须相应进行结构调整。可见，土地资源随农村经济结构调整而流动是必然的结果，二者之间形成一种良性互动的关系。
3、农民承包地使用权流转是降低农产品成本、提高农业国际竞争力的重要途径
“入世”后，我国农业面临的最大冲击是农产品成本高，国际竞争力低，经不起发达国家廉价农产品进口的冲击。我国农产品成本连年上升已成为突出问题，以国家商品粮基地陕西省咸阳市为例，1990年～1995年，全市农业生产总费用支出由20.11亿元增加到74.82亿元，年递增率高达30.5％；1995年～2000年，又从74.82亿元增加到127.08亿元，年递增速度为19.3％。而同期，该市农民收入的年递增幅度为10.22％，费用增幅远高于农民收入增幅。其主要原因在于农业要素投入结构中，资本要素对劳动要素的替代明显加速，而土地的经营规模没有相应扩大，农业劳动生产率提高缓慢。根据国际农业发展的趋势，资本投入增加、劳动投入减少是必然规律，当经营规模扩大时，成本相应会降低。所以，关键是要扩大农业经营规模。这就要使农民承包土地使用权通过流动相对集中，实行规模经营。值得注意的是，目前我国主要农产品价格普遍超过国际市场水平，已没有继续提价的余地。加入WTO以后，如此低下的农业国际竞争力，怎么能参与国际竞争，保护我国农业呢？这实在是面对“入世”的一大隐患。出路只能是加速农民承包土地流转，走农业规模经营之路。
4、农民承包地使用权流转是实现农业现代化、提高农业劳动生产率的必由之路
实现农业现代化是我国农业发展的根本方向和目标。而要达到这个目标，必须依靠“科技兴农”和规模经营。目前面临的主要矛盾是，一家一户分散的小规模经营不能适应农业现代化的要求。现有的农地承包户每户耕种几亩地，且地块分散，使用机械耕作十分困难，加上农户经济实力差、资金少，农民的科技文化素质低，新工艺、新技术和新品种的推广应用，都遇到很大的困难。可以说，在小农经济的条件下要实现农业现代化，几乎是不可能的。世界各国的经验，都是通过各种方式，使土地流动，集中到少数农业经营者手中，实施农业规模化、现代化经营和运作，一般家庭农场规模在几百公顷、上千公顷不等。我国面临的迫切任务是要为农业现代化创造适宜的条件，其中之一就是要尽快使土地资源向种田能手或中国式的家庭农场集中，实行农业适度规模经营，其先决条件是要使农民承包地能自由流动。
5、农民承包地使用权流转也是农村家庭承包责任制继续稳定发展和农民增收的广阔道路
农村家庭承包责任制的实施已经有20多个年头了，作为农村土地使用的基本制度必将继续稳定。但是稳定不等于固死，农村土地家庭承包制长期不变也不等于农民承包地不能流动。同任何体制一样，农村土地家庭承包制必须随实际情况的变化而与时俱进，它的内容要不断充实，具体形式也要不断发展和完善。生产力总是不断向前发展的，农业家庭承包制这种生产关系必须与此相适应。按照效率原则，农民承包地在确认农户使用权的基础上合理流动，向现代经营者适度集中，有利于充分发挥土地的使用效率，提高经营者收入。事实上，农户仅靠耕种几亩承包地要想富起来是根本不可能的，顶多只能维持温饱。只有将大量农业劳动力转移到二、三产业，把承包地转让给少数农户或现代农业经营者集中经营，采用现代技术耕作，才能大大提高农业劳动生产率，增加收益，真正实现共同富裕。从这个意义上说，农民承包地流转是农民富起来的一条康庄大道，开辟了新时期农业经济发展的广阔前景。
有些同志总是把“均田制”（农业家庭承包责任制实则是一种土地使用权的均田制），看作是农村稳定的唯一法宝。其实从现代经济学的观点看，农村的真正稳定要靠农业经济持续发展、效率提高和农民收入增加、生活改善。离开了这个主题，“均田制”只能带来停滞、保守和落后。打破“均田制”，促进农民承包土地流转，积极推进农业现代化，使农民走上富裕之路，这就是历史的结论。
二、农民承包地使用权流转的八大难点剖析
在农民承包地使用权流转过程中，从理论到实践上都会遇到一些难度较大的问题，归结起来主要有以下八个方面：
一是农民承包土地确权难。土地产权是市场交易的基础。虽说《中华人民共和国土地管理法》明文规定，农村土地属于集体所有，但集体所有的范围又包括村集体、集体经济组织和乡（镇）集体等，其中村民委员会和乡镇都是农村基层工作机构，产权主体不明确，土地所有权实际上归行政负责人掌管，作为集体成员的农民处于无权状态。按理在土地集体所有的前提下，农民对承包地只有使用权和经营权，承包地流动只能是土地使用权的转让，而且必须得到土地所有者（集体）的批准和同意。而目前农民承包地转让多数是由承包户私下进行的。原因就在于农民认为自己对承包地不仅具有使用权，而且拥有所有权，可以自由作主处置。从深层次上考察，土改以后确立的农民土地私有权，在合作化时转为集体所有是无偿的，作为土地所有者的农民并没有从中得到任何补偿，所以把承包地看作是“土地回老家”，自由处置也就理所当然。从历史的、实际的情况出发，应当承认农民对承包地不仅具有完全的使用权，而且具有部分所有权，这是保护农民权益的极为重要的一条。由此，农民承包地的流动也是土地使用权和部分所有权的转让。只有在土地确权的基础上，才能使农民承包地流转有序运作。
二是农民承包土地的属性明确难。一般来说，土地具有双重属性，即土地资源属性和土地资产属性。而在目前我国农村中，普遍地把土地只看作是从事农业生产的资源，而很少，甚至不认识、不承认土地的资产属性。其根本原因是在我国长期的计划经济体制下，只重视土地的使用价值，土地的资产价值得不到应有的显现，土地被排除在商品之外，不能进入流通交易。作为土地所有者的集体组织所考虑的只是多提供农产品，作为使用者所想的也仅是从土地上增加收益。集体化以后土地资产的观念逐步弱化，是农民承包地流转的最大障碍。因此，只有不断强化土地的资产属性，显化土地价值，确认土地是一种特殊商品，深化土地商品化、市场化改革，才能为农民承包地的合理流转、不断提高土地资产经营效益创造必要的前提条件。
三是农民承包地功能转换难。农民的承包地承担了就业、收益和基本生活保障的多种功能，在农村社会保障制度尚未建立健全的情况下，土地流转难于全面展开。目前，在一些大城市郊区和东部沿海地区承包地流转发展较快，主要是由于乡镇企业和二、三产业较发达，就业面宽，农民来自非农产业的收入稳定增长，超过了从事农业的收入，就业和基本生活的保障已得到了较好解决的缘故。因此，全面建立农村社会保障体系，是促进农民承包土地合理流转的必要条件。只有在失业保险、医疗保险、养老保险全面建立的前提下，农民才能放心地把承包地转让出去，届时土地的生活保障功能也才会真正转化为资本经营功能。
四是农民承包地流转市场化运作难。由于目前的农民承包地还没有完全商品化，因而运用市场机制进行土地使用权转让的操作难度很大。首先是承包地的估价问题。如何估算土地使用权价格缺乏应有的标准，因为原先并没有地租（包括绝对地租和级差地租）的概念和与之相关的实践，所以把地租还原为土地价格就缺乏客观依据。加上土地的所有权和使用权“两权分离”，土地所有权价格和土地使用权价格如何区分也十分困难。其次是土地使用权流转的运作机制问题。土地既然是商品，当然应确立市场化运作机制，而目前农村土地市场的供求机制、价格机制、竞争机制都未形成，市场化操作就很难。笔者认为，在我国农村应确立土地租赁制，恢复地租的概念，由此地租引申出地价，培育土地市场体系，把农民承包地流转逐步纳入健全的土地市场轨道。
五是提高农业用地效益、激发土地流转的动力难。相比城市土地，农村土地的效益要低得多。一亩承包地上只能生产上千斤粮食，年收入不足千元，扣除生产成本，所剩无几，遇到灾害还得亏本。难怪农村中常出现“撂荒地”了。人所共知，市场经济是利益经济，只有当土地能给受让者带来较大利益时，才会买进土地使用权。在现实生活中，土地承包者因找到了更赚钱的工作，宁愿把承包地贴钱给转包者去经营，道理正在于此。而要使购买土地使用权者有足够的买进意愿，必须着力提高农业效益和土地生产率，这就要增加投资，注入先进科技，发展高效农业。如何使农村土地增值是促进农民承包地流转必不可少的条件。
六是农民承包地流转收益分配难。农民承包土地流转的收益涉及土地所有者（集体）、土地使用者、土地经营者、中介商等诸方面的利益。目前农民承包地流转中的收益多数归土地承包者，土地所有者收益不多。一方面是因为土地转让收益本身就很少，甚至无收益；另一方面，由于土地权属关系不明确，各方应获多少也无标准可言。从长期看，农民承包土地流转的收益必须由地租来体现，收益要大幅度提高，在土地所有者、使用者之间合理分配。
七是农民承包地流转的中介服务组织构建难，交易成本高。现代地产市场的中介服务机构，在地产的供给主体和需求主体之间起媒介和桥梁作用，便捷买卖双方，降低交易成本。而目前的农民承包地流转基本处于自流状态，局限于一个狭小的村域内，没有中介服务组织，信息不灵，往往出现转让者找不到合适的受让者，而需要土地的人则又找不到应有的承包地出让者。要解决农民承包地使用权买难和卖难的问题，必须尽快构建农村土地市场的中介服务机构，为农民承包地使用权流转提供完善的服务。
八是法律法规滞后，农民承包地依法流转难。我国至今只有一部《中华人民共和国土地管理法》，且该法仅限于土地的行政管理法规，没有规范农民承包地流转和交易方面的内容。现有的农民承包地流转是在无法可依的情况下进行的，难免引起许多纠纷。为了使农民承包土地流转纳入法制化轨道，必须尽快制订农民承包土地使用权转让方面的法律法规，依法规范农民承包地有序流转。
上述八个方面的难点和问题，既是理论问题，又是实际问题，且又有较高的难度，需要在广泛开展实地调查的基础上，深入研究，逐步解决，以利积极推进农民承包土地使用权合理流转，促进农业和农村经济的持续发展。
三、积极推进和规范农民承包地高效流转
农民承包地的高效流转，是土地家庭承包责任制推行以来，深化农村土地制度改革的又一件大事，不仅关系到农民的切身利益，而且对农村经济和整个国民经济发展都会产生深远的影响。因此，必须从全局上把握，加强领导，积极推进，规范运作，加快发展。
1、解放思想，提高认识
重点是要正确认识和处理好稳定与发展的关系。农村土地家庭承包责任制需要长期稳定，这是属于“集体所有、两权分离”的农村土地产权关系和经营体制问题；而农民承包地流转，向种田能手和现代农业经营者集中，则是土地市场化，提高土地资源的配置效益和规模效益问题。农民承包土地流转不是对农业家庭承包责任制的否定，而是在长期稳定的基础上，搞活承包地，充分发挥承包地的使用效益和资产效益。它是新形势下农业家庭承包责任制的进一步发展。在农民承包地流转时，原定的几十年土地家庭承包权维持不变，土地使用权和经营权在转让期满之后，可以续订、也可以收回耕作，维护了农民的土地承包权。实践证明，农民承包土地使用权流动有利于农业增收和农村经济发展，符合广大农民的长远利益和根本利益。只有明确了这一点，才能进一步解放思想，加快推进农民承包地的高效流转。
2、制定方针，明确原则
要主动顺应农民承包地使用权流转扩展之势，政府有关部门要因势利导，规范管理。首先要制定工作方针。上海郊区土地使用权流转方针的基本思路已基本形成，这就是按照“土地确权、两权（所有权和使用权）分离、价值显化、利益共享”的方针，指导农民承包土地使用权的流转，应切实贯彻执行。其次，根据这一方针，还应制定相关的操作原则。从先行地区的经验看，主要原则拟有：（1）有偿、有期限使用原则。农民承包土地使用权是有价值的，要根据土地收益进行土地使用权价格评估，然后进入市场流通，制止那种无偿甚至倒贴的不合理行为。同时，农民承包地流转必须有一定的期限，最长不得超过承包期。（2）自愿原则。农民承包地的使用权原本属于农户。为维护农民的切身利益，应在农民自愿的前提下进行流转，要制止那种政府部门或相关组织强迫农民出让承包地的非法行为。（3）效率原则。农民承包地使用权的流转必须有利于农业规模化经营、先进科技的应用和农业效益的提高，不为流转而流转，徒具形式。（4）合法原则。农民承包地流转必须符合相关法律法规。一是要遵循国家现有的土地管理法律法规；二是要与时俱进，抓紧制定一批与农村土地市场化发展相适应的新的法律法规，使农民承包地流转纳入法制化轨道。
3、方式多样，推广租赁
从有关的调查看，农民承包地私下自由流转在土地流转中占有较大比例，这种流转方式的好处是体现了完全自愿的原则，但也存在不够规范的重大缺陷，容易引起种种纠纷。农民承包地流转的方式可以多元化。主要拟有：土地使用权互换、股份合作、反租倒包、土地租赁等，总之，农民承包地流转方式要因地制宜，多种多样。笔者认为，根据规范性要求，土地租赁制更宜推广。其一，土地租赁制是我国历史上曾经广泛运用的土地使用权流转方式，且世界各国都很流行，农民也比较熟悉，容易为公众接受。其二，在理论上，地租是一个规范性概念，其价值量也比较容易确定，对土地所有者、使用者、经营者的利益分配较为合理。其三，简便易行，只要交易双方谈妥租赁价格、期限，签好租赁合同，便可成交。其四，城市土地使用权转让与农村土地使用权转让接轨，便于统一，有利于尽早形成城乡一体化的土地市场。
4、因地制宜，分类指导
我国地域辽阔，各地农村的经济发展水平和自然条件差别很大，因此，在农民承包地流转的各种问题处理上不能搞一刀切。实际情况表明农村经济发达地区农民承包地流转发展较快，内地相对较慢。要根据各地实际情况，有计划有步骤地推进，切实防止“一哄而起”、“土地归大堆”的简单化做法。要根据我国农村人多地少、剩余劳动力多、就业问题严峻等特点，随着农业经济结构的战略性调整，农村非农产业的发展，农村城市化的推进，适时适度地推进农民承包地使用权的高效流转，推进农业规模经营的发展，推进农业经济效益的不断提高。