用工“双轨制”存续的潜在危机及并轨路径与策略，本文主要内容关键词为：双轨制论文,路径论文,危机论文,策略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F272.92 文献标识码：A 文章编号：1001-8263(2011)08-0031-07
一、引言
用工“双轨制”是我国事业单位特有的一种劳动关系。所谓双轨制，即根据是否有编制将全体雇佣员工分为编内员工身份与编外员工身份。编内员工依照事业单位沿用的正规用工形式，与单位签订事业单位人事合同，纳入到事业单位的编制内，属于国家财政拨款范围；编外员工作为编内员工的补充，与单位签订人事代理合同或一般劳动合同，不属于国家财政拨款范围。据统计，目前我国的事业单位有120多万个，事业单位工作员工超过3000多万人，几乎所有类别的事业单位中都存在着用工双轨制的现象。①虽然编制内外员工区别的根源来自于是否属于财政拨款，但由此衍生出了经济保障、政治待遇和社会认同等方面的不同，进而导致劳动关系矛盾激化等潜在危机正在日益增强。
伴随着我国经济体制和政治体制改革的不断深入，我国事业单位人事制度改革也在渐进式地推行。特别是在2002年，国务院办公厅转发了人事部《关于在事业单位试行员工聘用制度意见的通知》，试行意见提出推行聘用制度的基本原则，同时对事业单位员工的聘用程序、聘用合同的内容、考核制度、解聘辞聘制度以及未聘员工安置制度等作出了原则规定，使事业单位人事制度改革进入一个新阶段。然而，事业单位人事制度改革还是基于编制的框架，对于编外员工的考量不够。而且，由于事业单位是我国特有的一种组织机构，“双轨制”也是一种特殊的劳动关系安排，其存在有着特殊的制度和文化背景，国外学术界对其很难理解，几乎没有研究。在国内，有一些学者注意到了事业单位存在的编制问题并做了一些探讨，②但是针对用工“双轨制”带来的潜在危机以及并轨路径的相关研究和理论还是缺乏。
基于上述现状，本文将通过总结用工“双轨制”的现状，进而从政治待遇，经济保障以及社会认可三个维度，来分析编内员工与编外员工身份上的差异，并提出该差异所带来的弊端与危机，提出实现两类员工身份“并轨”的路径以及策略，为事业单位人事制度的深化改革提出建议。
二、用工“双轨制”产生背景及其价值的阶段性
用工“双轨制”是我国改革开放后社会经济发展的产物。在事业单位建立初期，作为从事教育、科研、文化、卫生、广播、电视、社会福利等领域的社会服务组织，事业单位属于国家全额财政拨款范围，所有员工都属于编制内，并根据从事工作性质不同分为“干部”身份与“工人”身份。随着社会转型、体制转轨，事业单位本身承担的公共职能也在不断扩大，所需要的雇佣员工数量也逐年迅速增加。然而，国家对于事业编制的总原则是“精减”，员工编制数额核定多年不变，事业单位如果没有大的职能变化，就不可能进行扩编，而且如果沿用编制管理，即所有新进员工都纳入国家财政拨款范围，则会造成国家财政不堪重负。为了缓和财政经费紧张与工作人手不足的状况，事业单位开始逐渐引入并聘用一些编制外员工，于是用工“双轨制”也就于上世纪80年代应运而生。③
当时计划经济已经逐渐向市场经济转变，作为从事为国民经济、人民文化生活、社会福利等项活动服务的主体，事业单位的公共职能也不断扩大，需要引进更多的工作员工以满足当时对于相关技术员工以及行政员工的需求。但是当时在国家事业单位中依然沿用着计划经济中僵化的人事制度，特别是由政府行政部门严格控制的编制极大束缚了事业单位的手脚，造成了行政管理与员工需求之间的矛盾。随着国家人事制度的松动，事业单位渐渐开始吸纳编外工作员工，在不能突破国家严格控制的编制数前提下，通过用工“双轨制”的途径聘用合适的编外员工，为事业单位的业务发展和职能履行提供了充足的员工保障。用这种临时性的“应急”办法来引入新鲜血液，解决人手不足的问题，从而更好地履行其事业职能。此外，根据国家编制管理规定，所有被纳入事业单位编制体系的雇佣员工都享受国家财政拨款，用于发放工资、支付社会保障等费用。而在事业单位体系中，由于多年实行级别工资、年终奖金以及事业单位养老保险等政策，使其工资水平明显高于社会同类员工的工资水平。采用编外聘用后，编外员工的工资按照社会同类员工的工资水平发放，大大降低了人力成本，不仅节省了国家财政拨款，而且对于用人单位而言，也不构成沉重的负担。
不可否认的是，在计划经济向市场经济的过渡中，事业单位通过用工“双轨制”打破了行政管理的编制束缚，提供了大量的就业机会，促进了人力资源的合理流动和有效配置。同时，通过“双轨制”的多元化雇佣政策，节约了大量人力成本，为政府和企业分担了巨大的社会负担。④同时，双轨制实行初期的新进编外员工大多从事的是辅助性工作，而且人数比例较少，因此，他们对于“老人老办法，新人新办法”的双轨用工制度是可以接受的，并不会造成新老员工之间的矛盾。
然而，随着部分编内员工的离退休，接替他们岗位的新进员工学历与社会背景和现有编内员工越来越接近，担任着和编内员工一样的核心职能，并且人数比例逐年增加，在有些类别的事业单位中，编制外员工数量甚至超过编制内员工，承担着主要的业务工作。但是由于受到国家事业编制数的限制，不能正式入编，仍然被给予着编外员工的待遇。这种由于劳动关系改革的滞后，引发的劳动关系的不平等，并不为这些新进编外员工认同和接受，这种存在编内和编外两类不同身份的用工“双轨制”，潜伏着严重的社会矛盾和劳动关系冲突的危机。
随着市场经济的完善，以及事业单位改革的深化，事业单位劳动关系出现新的发展趋势，如编内员工与编外员工的待遇差距拉大，编外员工素质越来越高并逐渐担任核心岗位，人才流动加快等。在此“人口特征”和“工作特征”趋同、而身份差异却不断扩大的情况下，用工“双轨制”开始体现出其不适应性，由于劳动关系改革的滞后引发的劳动关系的不平等成为用工“双轨制”的最大弊端，严重影响事业单位的改革与发展。
三、用工“双轨制”存续的潜在风险
1.“双轨制”员工身份差异的具体表现
尽管从2002年以来，事业单位的人事制度改革不断深化，实行全员聘用制的事业单位占到总量的80％，然而这种依然基于编制管理的人事改革，客观上却造成了“编内”员工与“编外”员工的身份差异意识日益强化。⑤
首先，编内员工与编外员工的待遇逐渐拉大。由于编制管理改革没有与事业单位人事制度改革同步进行，编制问题已经成为制造就业歧视的主要理由。随着绩效工资改革，事业单位编内员工的在职工资明显提高，并且继续享受着体制带来的完整福利待遇，如高水平的养老保险、福利集资分房、医疗待遇等。而这些新的收入增长并不惠及编外员工，因此客观上拉大了两类员工的待遇差距，从而更容易引发编外员工的不公平感，激发事业单位内部管理的矛盾。
其次，高素质的编外员工对于“双轨制”的差别待遇不认同。与用工“双轨制”刚实施初期的引进编外员工不同，现阶段的新进员工无论从学历或者社会背景上看，都和现有编内员工越来越接近，担任着和编内员工一样的核心职能，并且人数比例逐年增加，但是由于受到国家事业编制数的限制，不能正式入编，仍然被给予编外员工的待遇。这种人为造成的“同工不同酬”状况给编外员工带来极大的负面情绪，在一定程度上影响了其工作表现。
第三，编制束缚造成员工流动困难。事业单位面临的一个突出问题，是员工流动困难，想进的进不来，想出的出不去。对于优秀的行政管理或者专业技术员工，如果想入编引进，要经过每一级人事部门繁琐的审批，任何一个环节没有通过，人才就无法引进。而对于在编制内的富余员工，很难做分流安置工作，单位不得不背着沉重的包袱，员工严重冗积。
我们将两类员工之间的各种差异归结为政治待遇、经济保障以及社会认同三个方面，如图1所示。
图1 用工“双轨制”中编内员工与编外员工身份差异三维模型
(1)政治待遇差异。用工“双轨制”中的编内员工与编外员工在政治待遇上的差异，主要表现为行政晋升通道、民主生活权利和岗位聘用时的优先权。
首先，由于编外员工未纳入编制管理，而根据国家事业单位管理规定，事业单位中的行政职位必须由编内员工担任，编外员工没有任职资格，人事编制部门对编外员工提拔任用科级领导职务资格不予审批。因此，这一规定造成编外员工中，特别是担任行政管理工作的特别优秀的编外员工难以被提拔使用。而且很多单位在于部测评、评优等民主活动中，编外人员也没有权利参加，被视为局外人，既没有被选举权，也没有选举权，无形中使得他们的社会地位被降低。
其次，目前事业单位实施的岗位设置工作是人事制度改革的一项重要举措，其目的是打破人事管理的“身份管理”，转向“岗位管理”，旨在淡化编制管理，按岗位要求进行聘用，将编内员工与编外员工一致同仁地对待。但是，岗位设置管理实施对象必须是事业单位中“在编在岗”员工，事业单位三类岗位(管理岗位、专业技术岗位、工勤技能岗位)的数量是根据事业单位编制数核定的。如此而言，编外员工的岗位不在事业单位岗位设置范围内，由单位自行安排。政策设置导致产生了两个负面效应：①正常的三类岗位因为岗位数的不足导致岗位设置过程中形成捉襟见肘的局面；②编外员工合理的岗位需求得不到满足和认可。有些单位考虑到编内员工的稳定，往往不遵循能职匹配的原则进行聘用，而是优先聘用编内员工，如果有空余岗位，再依次考虑编外员工。
(2)经济保障差异。用工“双轨制”中的编内员工与编外员工在经济保障上的差异，主要表现为在职薪酬、社会保障以及其他福利三个方面。
首先，在职薪酬方面，双轨制实施初期，编内员工的工资水平往往都会高于编外员工的工资水平。因为编内员工的工资由国家财政统一拨付，而编外员工的工资是由单位自行筹措，往往是通过多余空置编制的拨款来支付，一个空编的财政拨款可能会用于支付两到三个编外员工的工资，“同工不同酬”现象极为严重。随着“双轨制”的发展，越来越多的编外员工开始进入核心技术岗位和管理岗位，为了缓和“同工不同酬”的矛盾，很多有盈利能力的事业单位如医院等，开始在专业技术岗位和行政管理岗位上，将编内员工和编外员工的岗位工资拉平。但是，在近期实施的事业单位绩效工资改革中，政策明确规定：“按国家规定执行事业单位绩效工资制度的事业单位正式工工作员工，实施绩效工资”。由于编外员工未纳入编制管理，严格意义上不能算作正式员工，因此导致了这部分员工执行绩效工资存在政策障碍。
其次，在社会保障方面，根据国家对于事业单位员工养老保险的政策，明确规定参险对象范围为“事业单位在编在岗在册员工”，没有将编外员工纳入范围。编外员工的养老保险将参照企业标准执行，这种区别对待将导致目前编外员工在退休后出现较大的收入差异。此外，在其他社会保障如公积金、失业保险以及医疗保险的缴纳标准上，编外员工的缴纳基数也将参照企业工作员工的缴纳标准，大大低于编内员工的事业单位缴纳标准。
第三，在其他福利方面，事业单位作为国家行政单位的附属机构，往往延续了一些计划经济下的福利政策，如实物补贴，现金发放等，甚至还有住房分配或集资建房等优惠政策。这部分的福利待遇往往构成了事业单位员工薪酬结构中非常重要的一部分。对于这些福利的发放，双轨制中的编内员工与编外员工往往也被区别对待。如一些单位在住房分配或集资建房时，明确规定只有编内员工才能享有待遇，而编外员工则不在考虑范围之列。
(3)社会认同差异。用工“双轨制”中的编内员工与编外员工在社会认同上的差异，主要表现为社会地位以及自我的归属感与公平感两个方面。
首先，由于我国在历史上实行了很长一段时间的等级官僚制，所以有重视身份、地位的传统。⑥长期以来，在事业单位内部并不是依照能力高低来确定岗位，而是通过赋予不同的人以不同的身份来进行管理。因此，在人们的观念上，认为编制内员工的待遇比编制外员工明显优厚，而且即使在市场经济的环境下，编内员工仍然是捧着“铁饭碗”。而编外员工仅仅是低人一等的打工者。
其次，对于编外员工自身而言，其自身的学历背景以及工作能力和编内员工接近，甚至更高，特别是在专业技术岗位以及行政管理岗位上，编外员工和编内员工一样担任着核心的工作职能。但是仅仅由于身份不同，承受了“同工不同酬”的待遇，很容易让编外员工产生强烈的不公平感觉。⑦其次，由于编外员工属于聘用员工，社会保障较低，并且工作稳定性不如编内员工有保障，因此强烈缺乏归属感，对于组织的认同和承诺也很低。
2.身份差异带来的潜在危机以及后果
用工“双轨制”中编制身份差异带来的政治待遇、经济保障以及社会认可方面的差异对于编外员工而言，产生了很大的负面影响，客观上给他们造成了职业发展危机、生存养老危机以及组织承诺危机。
(1)职业发展危机。首先，对于从事行政管理的编外员工而言，由于缺乏职业通道，很多人即使工作能力出色，也只能一直处于普通科级职员的级别，不可能向上晋升到科长甚至处长等更高的职位。而对于从事专业技术岗位的编外员工而言，职称的晋升往往受到编制身份的限制，即使业务能力出色，也经常在职称申报时受到重重阻碍。其次，由于事业单位在实行岗位聘用时，往往优先考虑编内员工，在岗位有限的情况下，有能力的编外员工也经常会落聘。由于编外员工没有编制铁饭碗的保障，一旦落聘，就将面临失业的危机，从而造成职业生涯的中断。
(2)生存养老危机。对于编外员工，就短期而言，低水平的在职薪酬造成其生存条件较差，而由于公积金和医疗以及失业保险的缴纳基数较低，也为其在置房看病时造成较重的负担。就长期而言，目前编外员工的养老保险并未纳入事业单位员工养老保险体系，而是按照企业员工的养老保险标准进行缴纳，退休之后也将参照企业员工的退休工资水平领取，与事业单位编内员工的退休工资水平差异较大，从目前的水平来看，相差接近一倍。
(3)组织承诺危机。由于缺乏归属感与公平感，编外员工对组织的认可度很低。因此编外员工的雇佣稳定性得不到保障。⑧特别是在一些教育以及卫生等类别的事业单位中，相当一部分取得了中级以上职称，走上关键岗位的专业技术骨干，由于受到政治经济和社会认可上的不公平待遇，选择离开，造成技术员工的后继无人。而对于继续留任的编外员工而言，由于上述待遇差异，也存在不同程度的工作积极性较低，缺乏上进心等问题。
四、用工“双轨制”潜在风险化解的路径与策略
从长远来看，化解用工“双轨制”潜在风险的唯一途径，就是进一步深化事业单位人事制度改革，按照“减员消编、全员聘用”的总体思路改革现行编制管理制度。按照“老人老办法、新人新制度”，断然不能延续“新人老制度”。对编内员工采取自然减员方式，让编制逐步退出历史舞台。然而，改革不可能一蹴而就，化解“双轨制”的潜在风险需要通过一定的路径来按时按序逐步实现。
从上文提到的身份差异的三个维度来分析，编内员工与编外员工的差异维度之一：社会认可度的差异，主要是由于两类员工的政治待遇差异以及经济保障差异造成的。正是因为编内员工有着畅通的职业发展通道，以及优厚的在职薪酬和养老保险等社会保障待遇，社会观念才会对编制身份十分认可，而编内员工也对组织有着归属感和公平感。由此可见，政治待遇以及经济保障的改善是化解用工双轨制潜在风险的关键。因此，用工“双轨制”潜在风险的化解路径可以理解为：如果能够实现编内员工与编外员工政治待遇与经济保障的平行，那么，社会观念对于编制的偏好便会减弱甚至消失，从而真正实现编内员工以及编外员工在社会地位以及自我认可上的统一。它们三者之间的相互关系如图2所示。
图2 用工“双轨制”潜在风险化解路径
1.实现政治待遇平等
首先，逐步向编外人员开放行政管理岗位的级别晋升通道。初期可以实行单位内部对于编外人员的行政级别聘用，虽然不能给予编外人员正式的行政任命，但是可以内部给予其头衔，并且补齐和相同级别正式任命干部的待遇差别。从长远改革方向而言，应该对于行政职位实行公开公平招考，可以面向单位内所有身份员工，也可以面向社会符合条件员工。按照候选员工与职位要求能职匹配的原则进行选拔，淡化身份的阻碍，打破编外员工在行政管理岗位上的发展瓶颈。针对专业技术岗位，全面实行公平的职称晋升制度。不论员工的编制身份，只要符合职称晋升的员工，一律给予职称晋升的资格。
其次，继续推行事业单位的全员聘用制，彻底打破传统的职级观念，在科学设岗的基础上，按照“公开、平等、竞争、择优”的原则，根据员工履行职责能力对照岗位要求和任职条件，通过考试或考核，实行公开竞争上岗，按岗聘任，可低职高聘、高职低聘，也可试聘、缓聘、待聘，为实现人尽其才、才尽其用提供制度保障。⑨
不论员工的编制身份，真正按照岗位要求以及员工自身素质进行匹配，核准条件后聘用符合要求的员工，即使是编内员工，如果不符合聘任要求，也应该坚决落聘。此外，由于目前的岗位设置是基于编制基础的，应该淡化这种编制束缚，真正按照事业单位承担的职能设置相应数目的岗位数量。
2.实现经济保障平等
首先，在人事、财政部门核定的工资总额内，事业单位可以根据各自情况，对于在职薪酬报偿上，针对全体员工，可以选择岗位工资制。按照工作岗位计发报酬，岗位工资标准按各岗位的责任大小、难易程度、劳动强度和技术含量等因素来确定，实行以岗定薪、岗变薪变的工资分配办法。⑩在绩效工资的部分，可以参照事业单位绩效工资改革的办法，将编外员工也纳入单位内部的绩效工资的体系之中，最终实现两类员工的在职薪酬与其工作表现相关，而与其身份无关。
其次，在社会保障方面，应该配合事业单位员工养老保险的改革，逐步将编外员工的养老保险纳入事业单位员工养老保险体系，采用“老人老办法，中人逐步过渡，新人新制度”的方法进行社会统筹。比如，可以将老人定义为1997年以前退休的员工，中人定义为在2006年进入单位且目前尚未退休的员工，而新人则是指在2007年之后进入单位工作的员工。在其他社会保障如公积金与医疗保险方面由于差距较小，可以视单位情况逐步解决。
第三，对于事业单位发放的其他类别的福利，也应该一视同仁，或者按照考核结果进行发放，应该取消身份的限制。
3.实现社会认可平等
一旦实现了政治待遇平等和经济保障平等之后，编制身份的优越感将没有存在的基础，社会观念长久以来对于编制的高度认可也会随之消失。编内员工与编外员工的由职业产生的社会地位也将平等。其次，在政治待遇和经济保障实现平等之后，编外员工将对自身的工作付出产生公平感，并对于组织和集体产生归属感，从而带来组织承诺。组织承诺的实现将大大提升员工的工作绩效以及向外延伸的组织公民行为。
不同类型员工的并轨是一个渐进的过程，通过编外员工的经济待遇、政治待遇的逐步提高和并轨，最终实现社会地位的并轨，其中，编外员工在“政治待遇”、“经济保障”和“社会认同”三个维度上提升的路径如图3所示。
图3 用工“双轨制”潜在危机的化解路径
五、结束语
事业单位的用工“双轨制”表面上看是编制造成两类员工身份的差异，事实上它是计划经济行政管理的历史遗留问题。在这种职业歧视中，编内员工由于长期以来受到特殊待遇而产生优越感，而编制外员工则由于在政治、经济和社会地位等方面遭受到不公平待遇，而产生了负面情绪，影响了事业单位的稳定，削弱其职能作用，并成为未来劳动关系紧张的源泉。
随着我国社会经济制度的转型，事业单位的公共服务职能也必然向市场化运作转向，从过去传统的政府选择方式，转到促使公共利益最大化的社会化管理。其中事业单位的人事制度必然是改革的核心之一。不可否认，事业单位改革肯定是个缓慢的过程，应当逐步建立一个事业单位专有的员工管理体系，消淡化编制概念，从身份管理向岗位管理过渡，推行事业单位自主决策的合同聘任制，真正实行事业单位合同化管理。最终让所有员工在政治待遇、经济保障以及社会认可等方面都能享受到平等对待。
注释：
①《事业单位双轨制不只是编制之痛》，《中国经济网》2010年5月9日。
②⑥朱坚强：《职员制度与事业单位的综合改革》，《南京大学学报》(社会科学版)2010年第5期。
③宋大涵：《事业单位改革与发展》，中国法制出版社2003年版，第330-334页。
④李霞：《事业单位多元化用人模式研究》，《现代经济》2009年第5期。
⑤《事业单位改革：关于公平的话题》，《中国日报网》2011年4月15号。
⑦阳毅、吕红、吴先华：《雇佣身份对事业单位科技人员工作待遇及工作满意度的影响》，《中国科技论坛》2010年第10期。
⑧苏文胜、王增强、刘玉：《基于组织支持感知的事业单位人力资源管理研究》，《世界科技研究与发展》2010年第2期。
⑨刘霞：《事业单位人事制度改革的又一重要步骤》，《中国人才》2006年第11期。
⑩杨祖葆：《事业单位人事制度改革若干问题的对策研究》，中国科技大学MPA学位论文。
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