村民自治运行中面临新的社会焦点问题研究——对全国第一个村民自治示范县的实证分析，本文主要内容关键词为：村民自治论文,第一个论文,实证论文,焦点论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D675.2 文献标志码：A 文章编号：1000-8594(2011)01-0032-04
我国的村民自治已走过20年的历程，对于推进农村的民主化进程，调动农民的政治热情，促进农村的改革与发展，发挥了重大的推动作用。但是，在目前的运行中又面临着一些新的社会焦点问题的困扰，对村民自治的健康发展和社会的稳定构成严峻挑战。为深入了解和掌握目前村民自治运行的真实状况，探索应对策略，笔者于2009年6月至2010年6月历时一年时间，对具有极强典型意义的全国第一个村民自治示范县——山东莱西市(县)进行了抽样调研分析，形成以下研究报告。
一、全国第一个村民自治示范县目前面临社会焦点问题的抽样调研
(一)全国第一个村民自治示范县确立的历史追踪
山东莱西市(县)位于胶东半岛中部，是隶属于山东青岛市的一个县级市，该市是国务院确定的沿海地区对外开放县市，也是中国农村综合实力百强县市之一，总面积1522平方公里，全市辖11个镇、5个街道办事处和1个经济开发区，862个村庄，总人口72.8万人。
1988年6月，我国颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，并要求在全国范围贯彻落实。山东莱西市牛溪埠镇(现改为沽河街道办事处)农村在贯彻《村民委员会组织法》探索实行“民主决策”发挥“民主代表”作用的做法，引起了山东省和国家民政部的重视[1]。1989年，山东省委、省政府在莱西召开了“村级组织建设现场会”，简称“莱西会议”。1990年中央组织部、国家民政部、国家体改委、全国妇联和团中央五部委在莱西市进行贯彻《中华人民共和国村民委员会组织法》的试点，民政部正式发文：民基发[1990]24号《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》中指出，“决定把山东省莱西县定为全国村民自治示范县”。莱西市作为全国第一个村民自治示范县，在实践中探索出一些成功的经验[2]，该市于1995年、1999年、2003年连续三届被评为全国村民自治模范县。
(二)全国第一个村民自治示范县抽样调研的对象、内容和方法
为了搞好本次实证调研，我们通过莱西市民政局等有关部门的协助，选取了4个乡镇，3个街道办事处作为抽样调研的乡镇，又对每个镇或办事处分别选取5个村庄和社区，共计35个村庄和社区作为抽样调研对象，被调研的乡镇和办事处约占莱西市乡镇和办事处总数的42％；被调研村庄和社区约占莱西市村庄和社区总数的27.4％。本次调研设计了10个调研题目：(1)你村新一届村委会选举中是否存在贿选现象？贿选的主要形式有哪些？(2)你村的党支书和村主任的家庭经济状况如何？(3)你对村支书、村主任“一肩挑”是否赞同？(4)你对本村的村务公开、财务公开满意吗？(5)你参加过村里的哪些“民主决策”活动？(6)你对村庄财务实行“村账镇管”了解吗？(7)你赞成“村企合一”体制吗？(8)你家庭的人口、性别、年龄和在家务农人口的年龄、文化程度情况。(9)你村的医疗站(卫生所)是什么性质？(10)你村集体组织对“五包户”有哪些照顾救助？
抽样调研主要采取三种方法：一是问卷调研。共设计了A、B、C三份问卷，分别针对务农村民、农村干部和农村从事工商业经营兼业农民的调查问卷。二是座谈调研。通过召开农村不同社会阶层的座谈会，进行较广泛深入的交谈获真实信息和数据。三是访谈调研。通过入户或深入田间、地头，与农民拉家常、交朋友、聊天来切入调研的主题，从而听到农民的真实话。
二、全国第一个村民自治示范县目前面临新的社会焦点问题
(一)村委会选举中贿选泛滥“富人争权”，破坏直选的科学公正问题
调查发现，目前村委会选举中不同程度地普遍存在贿选问题，并具有以下特点：
一是贿选的形式多样化。目前贿选的形式主要有：实物贿选，即给选民送物、送礼，物品的贵重程度和多少根据当地的经济状况不同，这种贿选方式是用实物换得选票；金钱贿选，即直接给选民送钱，用金钱买选票；感情贿选，通常用宗族关系、家族关系、同学朋友关系等，通过请客、打电话、发短信、“开小会”等联络选民，以感情拉拢的手段拉选票[3]。
二是贿选档次不断升级。目前贿选的势头有不断升级蔓延之势，前些年参选者给选民送钱、送物、请客的数额、档次比较低，而且贿赂选民的人数有限，近两届村委会直选中的贿选现象不仅较普遍，而且贿选层次不断升级，给选民送钱、送物、请客的数额越来越大，档次越来越高，贿赂人数几乎包括全部选民。
三是贿选表现为“富人争权”。调查发现，近两届参与竞选村主任的候选人，97％是农村先富起来的农村富人，特别是在一些农村经济比较发达的城郊村庄，出现了“贿选大PK”的丑恶现象，他们不惜拿出巨资来进行贿选，这些村庄的村主任直选已经演变成富人经济实力的较量。
四是贿选越来越具有隐蔽性。前些年贿选大都是自己跑，自己送，这种赤裸裸的贿选行为一方面使贿选人异常尴尬，另一方面会引起监督部门的重视和有正义感人的反感。现在的贿选逐渐变得具有隐蔽性，大部分是在暗地里操作，大都是通过亲人、亲戚、朋友等代理人、利益相关者代替跑，甚至搬动社会上有头有脸的人为其疏通。
(二)村“两委”交叉任职“一肩挑”，出现“家长制”和党政职责不清问题
一是“两委”成员实行交叉任职，“一套人马，两块牌子”出现党政职责不清的问题。推行村书记、主任“一肩挑”领导体制的一项制度创新，主要目的是想解决村级“两委”之间的不和谐、不信任、不配合的矛盾摩擦问题。但是实际并非如此，因为党的宗旨是以实现共产主义为目标，而村民自治以本村的利益为出发点，二者的领导之间存在较大差异，“一肩挑”很难做到向上负责和向下负责有机结合，在实际工作中如果强调党的领导往往会损害村民的切身利益，背离了村民自治的初衷；如果强调村民自治又会辜负了党组织的期望。
二是“一肩挑”集党政权力于一身，容易形成“家长制”的官僚作风，滋生权力腐败。按照权力运行理论，权力过于集中难以制约，缺乏制约的权力容易产生腐败和专权，从而破坏民主。“一肩挑”后往往是个人凌驾于组织之上，形成个人说了算的家长习气和独断专行的官僚作风，村民的民主受到不应有的侵害，村民自治流于形式，民主决策、民主监督和民主管理形同虚设[4]。
三是“一肩挑”党政事务由一人担，精力和任务的矛盾突出。应该看到，“一肩挑”实现了减少村里的干部职数，精简人员，减轻农民的负担是有意义的，而且又容易使“两委”班子达成共识减少扯皮推诿。但“一肩挑”实际效果和理论的判断是有差距的，“一肩挑”尽管减少了村干部，工作量还是那么大，一人的精力和原有的任务之间的矛盾突出，必然要出现一个人忙不过来顾此失彼影响工作的问题。
(三)村务公开、财务公开不按法规办理，流于形式的问题
一是村务公开形式化。村务公开不仅是村民自治的重要制度，也是村民最关注的问题之一。目前许多村庄都不同程度地存在形式上村务公开问题，莱西市几乎所有的村庄都设置了公示栏，但公示的内容却有很多猫腻，一些非重要的村务活动，一般能够出现在公示栏上，而一些关键和重要的村务内容，往往是让你看不到、看不清、看不懂，村务公开实际上是走了形式，做了表面的文章。
二是村务公开不按法律规定办理。目前法律已明确规定了村务公开的期限及村务公开的主要内容，各省、市一级的法规又对公开的形式、地点、程序等作了更为详细的规定，但即使这样，一些村庄的村务公开尽管每年都搞，但是离规定的要求有差距；尤其是群众最为关心的财务收支情况没有严格按法律规定公开。
(四)“村账镇管”导致监督主体模糊，监督难度加大的问题
一是“村账镇管”模糊了审计监督对象，导致会计监督乏力。“村账镇管”最初目的在于村庄的财务委托上级政府管理，方便监督管理，但实行“村账镇管”制度后，在具体执行过程中，财务的审计监督对象模糊了，谁是监督的主体不清晰，镇级财务审计等于自己审计自己，审计部门难以真正发挥应有的审计监督作用，一旦出现违反财务纪律事件，就难以准确界定责任，追究责任，需要予以高度重视。
二是“村账镇管”在一定程度上造成会计信息的隐蔽性，增加了财务监督的难度。“村账镇管”初衷是增强农村财务公开的透明度，“给群众一个明白，还干部一个清白”，有利于群众的监督。但实行村账镇管制度后，使信息环节复杂，如果村镇合谋，可能提供更为隐蔽的虚假会计信息，形成事实上的监督虚无化。
(五)“富人掌权”及“老板村官”盛行，农村社会矛盾复杂化的问题
一是农村“富人掌权”导致社会阶层结构快速分化，加剧农村社会矛盾。在村民自治条件下，许多村办企业发达的农村大都通行着“村企合一”的管理模式，村干部和村企老板“一人兼”，形成“老板书记”和“老板村长”局面[5]。在“村企合一”体制下，农村的阶层结构可以区分农村干部、农民、村企业打工者、个体和工商经营者等，各阶层都有各自独立的经济、政治利益。由于各阶层的权益不同，必然导致农村社会群体的分化，农村有钱、有权的人有社会地位，左右农村的政治，控制农村经济，而普通农民被边缘化。“村企合一”在一定程度上加剧农村矛盾复杂化和干群关系的紧张。
二是“老板村官”造成集体资产和个人财产界分不清及管理的混乱。不可否认“老板村官”在农村社会的影响力大，号召力强，容易形成较强的村庄凝聚力，“老板村官”市场经验丰富，社会关系通达，有利于带动农村经济的发展，任用老板当村官，带领农民群众创业，能够产生“头羊效应”，形成较强的村庄凝聚力。但“老板村官”容易产生心理和认识的误区，认为个人的贡献与集体资产密切相关，再加上村庄和企业的决策实际是“老板村官”“一人说了算”，缺乏制约和监督，在经济上必然造成集体资产和个人财产界分不清的问题，导致集体资产产权模糊和管理混乱。
三是“村企合一”管理模式难以界分政事和经济活动的界限，容易造成决策的偏差，导致矛盾摩擦升级。从管理视角看，“村企合一”在一定意义上能够实现经济和政治的有机结合，减少管理成本，提高管理的效率。但从经济视角看，“老板村官”容易混淆两个主体的关系，导致个人意志凌驾于组织之上，形成独断专行的官僚作风，如在土地承包、宅基地的分配、土地出让、土地流转及农村公益事业和集体福利事业的建设与享用方面，“老板村官”的立场会不自觉地倾向有利于自己一面，导致矛盾摩擦升级更加复杂化。
(六)人口流动导致农村劳动力素质整体下降，农村发展后继乏人的问题
村民自治客观推动了农村劳动力的全方位流动，从总体来看，人口流动会沿着比较利益的价值取向变动，农村年轻的、聪明灵活的、有文化有能力的，大都外出经商、求学、进城打工，在家务农的“留守人口”基本上是“六一”“三八”和“九九”人员，即孩子、妇女和老人。农村劳动力的流动不仅使农村孩子、老人缺乏情感交流非常寂寞，使他们的生活质量不高，更为严重的是年轻有文化的劳动力大量的流出农村，势必造成了农村劳动力素质整体下降，农村发展后继乏人，使新农村建设变得更加任重道远。据本次对莱西水集街道办事处的抽样调研显示，该街道办事处共计57个村(社区)，总人口是12 230人，在家务农人口占总人口的20.7％，妇女占在家务农人口的61％，务农人口的平均年龄是49.7岁(不包括农村学生和学龄前孩子)；务农人口的文化程度是，高中文化程度的占17.％，初中文化程度的占45.7％，小学和以下文化程度37.3％。
(七)农村集体经济实力薄弱，对鳏、寡、孤、独的救助艰难的问题
村民自治促进了农村市场经济的发展，农民的个人家庭收入和农民的生活水平都得到明显的提高。但是，许多农村的集体经济遭到不同程度的削弱也是不容忽视的事实。自实行家庭联产承包制以后，村里原有的固定资产大都拍卖给个人，村企业或者拍卖给个人，或转体公司化，许多村庄集体经济瓦解成了空壳，甚至债台高筑，必然减弱对鳏寡孤独、伤、老、病、残救助的能力。另外，村民自治的推行农村社会保障发展滞后，农村原有的公费医疗已不存在，新的农村合作医疗机构还没有发挥多大作用，农村的社会救助力量非常薄弱。还有，村民自治助推市场经济的发展，人们崇尚等价交换，更多的关注自身家庭的利益，在一定程度上冲淡了助人的社会风尚，弱化了农村社会对鳏寡孤独的关注。
三、应对新的社会焦点问题的思路与建议
(一)统一全党的思想认识，切实加强党对农村工作的领导
解决运行中出现的问题必须依靠和加强党的领导。一是要从共产党执政基础、中国社会稳定基础和国民经济发展基础的战略高度加强党的领导的认识，对村民自治要全程组织领导，创造性地开展工作，对出现的问题要脚踏实地的逐一、具体研究分析，拿出应对各种社会焦点问题的政策措施。二是坚持农村党支部的领导核心地位不动摇。坚持农村党支部的领导核心地位就能保证党的路线、方针、政策在农村贯彻、执行，特别是村委会选举、村务公开、民主决策及农村集体福利事业的建设等问题，必须在党支部的正确领导下进行，并真正体现民意，才能赢得群众的信赖和支持。三是坚持县、乡党委、政府对村级组织的领导和指导。乡镇党委担负村级组织建设的直接责任，强化对村委会选举的领导和对村委会工作的指导。要配强配好乡镇党委书记，全力提高乡镇领导干部的素质，真正发挥好乡镇党委对村级组织建设强有力的领导作用。
(二)严格选举操作规程，完善村民自治的法律规定
当前选举操作规程不严密和法律的不完善是贿选问题重要原因之一[6]。目前选举操作要经过选民登记、推选候选人、召开选举大会、当场公开唱票和计票、当场公布选举结果的程序，这从大环节看似乎比较严密，但在每一个具体环节却不同程度存在纰漏。如回避制度、监督制度落实得如何，谁具有解释权，具体工作人员如何产生，对工作人员有哪些要求等，不仅都应有明确具体的规定，而且要严格遵守，才能有效地防治选举中的内部人控制、造成的信息不对称和选举结果的违背民意。从相关法律视角看，《村民委员会组织法》虽然有关于警惕贿选发生的要求，但怎样就算是贿选，如何区别情感贿选和正常的感情沟通，实物贿选怎样认定，金钱贿选数额的界限等，缺乏具体、明确的贿选界定，因此，必须完善有关法律。建议在《村民委员会组织法》中对参选人员的年龄、学历、政治素质、健康状况等方面作出具体规定，并规定乡镇政府可以成立资格审核委员会，对村委会成员候选人进行审查把关。
(三)明确“两委”权责的界分与定位，理顺二者之间的工作关系
“一肩挑”出现的党政职责不清，根本原因在于权力集中条件下的“两委”权责的界分定位模糊，搞好“两委”权责的界分定位是关键[7]。第一，要合理分权，“一肩挑”是“两委”“一把手”一人兼，一个人处于两个组织之中，承担两个角色、两种职责。要从根本上对村党支部的政治领导和村委会的管理职能进行科学的划分，从而确立我国农村民主政治的基本框架，实现分工与分权的统一。第二，实行责权定位，党的领导主要是政治、思想和组织领导，而把事务性、职能性、技术性的经济、社会、民间的事务管理，交给农村群众自治组织。第三，要理顺“两委”之间的决策机制，建立“两委”联席会议制度是一种比较有效的决策形式。第四，要理顺工作机制。“两委”要建立健全议事规则和工作制度，包括集体领导、分工负责制度，例会制度等。第五，要理顺管理机制。村级管理工作，要走制度化、民主化、法制化的路子，努力做到村里各项事务的管理都有章可循。特别是对村民普遍关注的村级财务，要通过建立村民理财小组实行会审联签制度等，使财务收支置于村“两委”共同管理和广大村民的有效监督之下。
(四)构建体系完善、科学高效、良性运转的长效监督机制
构建科学高效的长效监督机制是应对村务公开流于形式的重要举措[8]。目前对村民自治行使全程监督职能主要是乡镇机关，这种监督体系存在着监督主体单一、监督链条过短的弊端，不可能发挥良好的监督效能。村民自治换届选举尽管有选举委员会，选举结果需要由委员会盖章确认，但实际上不少村庄并没有这么做，这个问题是与村党支部及乡镇党委政府的监督指导失职有关。必须在构建科学高效的长效监督机制上狠下工夫：一是要拉长监督的链条，形成全方位的监督体系，要有多个监督主体的广泛参与，县党委政府、村党支部、广大村民，都应该是村民自治监督体系中的重要组成部分，并发挥积极的监督作用。二是要优化监督方法，要由过去习惯的行政监督方法更多转变为利用法律、制度的监督方法。三是要实行监督责任制、失误追究制和目标管理制。四是要把民主监督、民主管理等各项制度落实好，充分发挥群众监督的威力，形成科学高效良性运转的长效监督机制。
(五)因地制宜，突出特色，努力发展壮大集体经济
发展壮大集体经济是做好农村公共事业和农村救助的物质基础。发展壮大农村经济要有新的思路，一是要引导农民因地制宜，挖掘自身潜力，走各具特色的经济发展的路子。二是强弱联合，以地域、产业等为纽带，由强村、强企与弱村联合，以强带弱，解决弱村调整结构无思路、开展工作无办法、启动经济无资金等方面的问题，带动和促进弱村调整结构、发展经济的步伐。三是扶贫攻坚，各级政府每年要选择部分经济欠发达乡镇和贫困村庄，采取财政拨、部门捐、银行贷等办法，从资金方面帮扶经济落后乡村启动经济，采取培训干部、提供信息、讲授技术、创新思路等措施，帮助村庄理清思路，走上迅速发展的轨道。四是典型引路，选择不同层次、不同类型的典型村庄，进行大力培育，发挥他们的示范作用，带动区域内农村经济的发展。