问策保障房投资——北京：多主体筹建保障房，本文主要内容关键词为：北京论文,主体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
身具调控工具属性，并成民生符号性产品的保障房，注定在聚光灯下成长。
自2010年5月19日，住房和城乡建设部(下称住建部)与各地政府签订《2010年住房保障工作目标责任书》以来，新建580万套保障房就被置于公众视线的焦点，而2011年建设计划中，这一数字更被调整为1000万套。
巨大体量保障房建设所必需的1.3万亿资金从何而来，已经成为中央和地方、财政拨款和社会资金博弈的焦点。地方政府融资平台、社会资本代建合作以及银行、基金等金融工具的加入使得这场博弈愈发纷繁复杂。
路径徘徊
廉租房建设资金的剩余和越来越多的城市选择不再建设经适房等因素直接导致今年公租房的建设规模位居首位
2010年12月，住建部将2011年保障性住房建设计划上调至1000万套，超出2010年580万套年度目标的72％。这已是住建部连续第三年大幅上调保障房开工数字——2008年保障性住房确认的建设规模仅为100多万套。
当时，住建部政策研究中心主任陈淮曾在公开场合表示：1000万套保障房是明年的新增建设计划，而并非是“滚动数字”。“这个数字很惊人，中国一年的商品房竣工量也不过600万套”。
而要完成这一“巨量目标”，保障房建设的路径设计与机制保障，就成为各地不得不做出选择的重大问题。
住建部上调2011年保障房开工计划的通知下发后，各地被迫修改此前制定的保障房建设方案。住建部要求各地在调整之前上报方案时，尽力增加公租房建设任务。
住建部政策研究中心副主任秦虹告诉记者，廉租房一般面向城市户籍低收入家庭。地方政府通过建设、货币补偿和公房减租等方式，完成“应保尽保、全覆盖”的保障目标难度并不大，有些地方甚至出现了廉租房建设资金的剩余；而经济适用房当前在绝大多数城市均倾向于“定向分配”，由于在分配及退出环节饱受争议，有些地方甚至提出不再建设经济适用房。
“正因如此，今年公租房的建设规模将最大。它包括两部分：一是园区性质的公租房，主要由企事业单位利用自有土地自建，或是园区政府为企业职工配套建设；二是城市内的公租房，针对收入介于廉租房和经济适用房二者之间的‘夹心层’人群以及在城市工作一定年限的外来务工人员”。秦虹说。
鉴于公租房在保障性住房体系中份额不断扩张的政策推力，原住建部住房保障司司长侯淅珉在接受《中国投资》杂志专访时曾经表示，“廉租房和公租房今后将逐步实现并轨的趋势已经显化”。
在一些较早实践公租房政策的城市，廉租房和公租房在土地使用、资金来源和房源管理层面已出现事实上的融合。财政部此前曾发文称，“允许各地在完成当年廉租住房保障任务的前提下，将土地出让金净收益、公积金增值计提、廉租住房保障专项补助资金用于发展公租房”。国土资源部、住建部也在联合下发的《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》中提出，探索公租房用地“逐步与廉租住房并轨、简化并实施租赁住房分类保障的途径”。
全保障挑战
各国经验表明，适度的公租房支出，不会给政府带来很大负担。然而目前很多地方采取的“全保障”模式势必会对政府财政资金带来挑战
1000万套保障房的计划对市场预期构成强烈冲击，但更多的人对目标的落实心存疑虑。
因为，很明显1000万套保障房计划的出炉，在某种程度上揭过了社会对2010年580万套保障房完成不力的追问。
临近“十二五”开局之年，各地政府积极“备战”保障房的姿态格外高调：上海“十二五”期间计划新建住宅约1.3亿平方米，各类保障性住房将占新建住房总套数的6成；天津“十二五”期间将新建各类保障性住房45万套，3100万平方米，新增享受租房补贴家庭7万户。南京、济南和西宁等省会城市也通过地方媒体发表了内容相似的保障房“宣言”。
但是，从公开资料中记者获悉，兰州市2010年廉租房建设任务是4316套，截至9月初，开工只有254套，开工率尚不足10％。为此，兰州方面曾被省政府点名批评。迫于压力，兰州市提出“百日会战”口号，突击开工保障房建设。同期，有媒体报道称，北京、深圳等多座城市的保障房工地，均存在“抢进度”、“临时抱佛脚，象征性地开工”现象。
保障房正常的建设周期是2-3年。也就是说，2010年的580万套保障房大规模上市，形成有效供应的时间应该是2012年前后。这也意味着，2011年的1000万套保障房大规模落地至少要等到2013年左右。3年之后，如此大体量的类似房屋集中上市是否符合市场需求及有无此必要等问题，目前仍无定论。
在华远地产公司董事长任志强看来，各国经验表明，适度的公租房支出，不会给政府带来很大负担。然而目前很多地方采取的“全保障”模式势必会对政府财政资金带来挑战。
市场筹资探索
保障房建设骤然提速所催生的巨大建设资金缺口已经获得央行、银监会等部门的表态。各部门纷纷表示正在研究制定支持保障房建设的贷款政策，积极支持经济适用房、限价房、公租房、棚户区改造等。
因此，借助社会资本、银行信贷以及资本市场服务于公租房建设，是当前保障性住房体系制度设计面临的重要课题。但其核心难点在于，如何使作为公共品的公租房满足市场对投资品的要求。
随着保障房建设“主力军”从经济适用房转向廉租房和公租房为主，保障房公共性愈甚，相应吸引社会资金的能力也更加薄弱。
记者采访中切实了解到，全国多地的非政府资金筹集并不顺利，政府“唱独角戏”的不在少数。长期研究保障房建设的住建部政策研究中心副主任王珏林对此深表担忧：企业要考虑成本核算和投资风险，不赚钱就理所当然不进入。而地方政府有中央制定的硬任务，没有钱也只能“千方百计”将这部分资金填上。
中央部署1000万套保障房建设任务举措
2月，国务院专门召开会议，部署有关工作，住房城乡建设部代表保障性安居工程协调小组与各省级人民政府签订了目标责任书。
4月，国务院办公厅组织8个督查组对16个省市落实房地产市场调控政策、保障性安居工程建设进展情况进行督查。
5月，住房城乡建设部向各地派出保障性安居工程专项巡查联络员，主要职责是核查项目建设情况，发现工作中存在的问题，总结典型经验。
6月，部分省份保障性安居工程工作会议在石家庄召开，要求各地要确保任务落实，确保建设质量，确保分配公平，3方面齐头推进，实现今年保障房建设目标，兑现对人民群众的郑重承诺。
据住房城乡建设部介绍，2011年要完成的1 000万套保障性安居工程年度投资在1.3万亿元左右。其中，8000多亿元是通过社会机构投入和保障对象及其所在企业筹集来的。剩余的5000多亿元资金，将由中央政府和省级人民政府以及市县政府通过各种渠道来筹集。(资料来源：《中国投资》根据公开资料整理)
并不是没有成功的案例可供借鉴，上海市浦东新区的公租房项目成功引入泰康保险资产支持，被视为保障房吸引民间资本的一次突破；北京市也已经会同国土资源部，特批“集体用地建设公租房”的试点方案，该方案将为北京市此前提出的“鼓励企业、园区和农村集体利用自有土地建设租赁用房”提供更充分的政策依据。
但在更大范围内，虽然有一些金融机构和投资机构对涉足保障房建设融资表示出“兴趣”，但涉及到操作层面，银行界人士在接受采访时直言不讳告诉记者：保障房建设耗资大，周期长，贷款回收不确定性较大。因此，大多处于初期探索和观望阶段。
而企业作为社会资金的主要载体，其参与的积极性如何，也被认为是社会资金进入保障房建设积极性的“风向标”。
但实际情况却并不乐观。万科在广州的公租房项目“万汇楼”运营3年仍未找到合理的盈利模式。王珏林认为，当前，各方一方面应当担当起保障房建设的社会责任，一方面还需加快探索保障房盈利模式，吸引更多社会资本。
“对于不少中小城市，公租房的融资压力不小”，接近住建部的消息人士向本刊记者表示，“若不能解决长期资金的投资问题，公租房很可能将来被卖掉，以缓解地方政府的财政压力”。
2010年11月初，重庆市市长黄奇帆曾表示，重庆需提供4000万平方米公租房，以满足约200万人的住房需求，总共需约1000亿元的投资。
黄奇帆称，1000亿元中，政府将投入30％的资本金，由土地出让金收入、对高价房的税收、土地储备收入等来负担；此外70％要依靠市场融资，包括商业银行贷款、保险资金、信托、债券等。黄奇帆称：“市场融资形成的利息，可以用公租房的租金来平衡。这是一个信用很好的投融资平台”。
不过，很多业内人士认为这过于乐观了。有专家分析，从目前重庆的土地出让净收益、公积金和中央财政补贴等指标看，至少有数百亿元资金缺口，现在成熟融资模式并未成型。
引人注目的是，重庆允许公租房使用满5年后，可按市场成本价出售，只是转让时仍由公租房管理局回购。
这一可售条款，有助于政府回笼资金滚动开发，但可能的威胁是，使得公租房失去其公共品属性。因此，不乏反对者。一位不愿透露姓名的专家便认为，公租房产权必须掌握在政府手中，只能租，不能售。否则，就会变成政府补贴部分人进行房产投资。这既会制造腐败，也会扰乱市场，此前经济适用房的方向，就是错的。
“保障房项目保持合理的盈利空间，是吸引社会资金进入的重要前提。没有合理的盈利模式，一切介入都是盲目，倒不如由国家一力解决”，国家发改委宏观经济研究院投资研究所刘琳博士对记者说。
政策预期不明朗同时增加了房企参建保障房的顾虑。眼下公租房的优惠政策、土地出让条款等都还没有全国性的统一标准，加上保障房项目退出机制还不完善，这使收益率有很大不确定性。
7部门制订的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》2010年6月便正式公布，但截至目前各地在土地供应、标准制定、资金筹措等各方面细化政策出台进度不一。
上海易居房地产研究院杨红旭表示：“必须建立完善保障房建设的法规和市场机制，确保公租房等尽管租金较低，但是社会资金一旦投入就能获得长期稳定的收益”。
此前采访中，复旦大学住房政策研究中心执行主任陈杰也告诉记者，为鼓励社会资金进入保障房建设领域，财税方面应给予保障房参建企业税收优惠或减免；金融方面给予企业政策性长期贷款和一定的财政贴息。土地供给方面，政府可给予参建保障房的企业一定幅度的土地出让价格优惠，同时允许适当提高容积率等。
王珏林同时认为，目前我国社会资金介入保障房建设的运营模式仍处于探索和起步阶段。政府应当承担起主导作用，合理引导央企、国企承担必要的社会责任，带头参与，率先探索可持续的开发建设模式。
“两个60％”，即新开工和收购保障房20万套，占新开工住宅套数60％以上；公开配租配售保障房10万套，公租房占60％以上，是2011年北京市保障房建设的目标，也正是对年初中央提出的全国年内开工1000万套保障房的呼应。
而在整个“十二五”期间，北京市保障房规划更是高达100万套，记者根据“十一五”时期建设资金测算，接下来5年北京市的保障房建设需要投资高达3000亿元以上。
依靠现有的融资渠道显然已经不能解决北京市如此大体量的资金需求。
按照土地出让金中不低于10％的收益用于保障房建设这一规定估算，2011年北京土地出让金收益中能够用于保障房的资金预计将为130亿元左右。与600亿元的资金需求相比，单凭土地出让金的增长来弥补保障房资金的缺口并不现实。为此，在易居房地产研究院综合研究部部长杨红旭看来，北京唯有创新融资渠道，才能吸引多方解决保障房资金缺口。
在国家发改委宏观经济研究院投资研究所刘琳博士看来，北京市目前以多种建设主体为特点开展大规模保障房建设，包括经济技术开发区、产业园区管委会及城中村村集体在内的多方建设主体为解决保障房资金缺口提供了更多可能性。
在鼓励社会资本以多种形式参建保障房的大背景下，北京市于5月组建市级保障房投融资公司，并首开国内各城市先河，发布REITS(房地产信托投资基金)计划。接下来，允许保险资金参与保障房建设举措也在北京市陆续展开。
创新主体，公租房突破建设运营制约
在北京，经济技术开发区、产业园区管委会经批准可以作为公共租赁房主体，利用自有土地建设公租房项目
北京的多种保障房建设形式中，唯以占年内保障房建设目标60％以上的公共租赁房建设成为各方关注的焦点。刘琳告诉记者，不同于完全依靠市场供应的商品房运作模式，也不同于以往保障性住房的建设开发模式，北京市在推进公共租赁房过程中，根据自身特点创造性地采用了政府主导、市场运作、多方参与的建设新模式和新机制。
北京市住建委主任隋振江曾表示，北京公租房筹集管理主体以市区政府为主，主要采取了两种形式：一是由市、区住房保障机构作为公共租赁住房管理主体，负责融资、建设、收购、持有、管理公共租赁住房，这些机构均为政府所属机构，履行政府职责管理公共租赁房，工作以服务为导向而不是以盈利为目的。
其次则是在一些经济技术开发区、产业园区管委会经批准可以作为公共租赁房主体，利用自有土地建设一些公租房，解决本园区符合条件家庭的住房困难。目前最大的公租房收购项目——亦庄经济开发区管委会在辖区内收购了13.4万平方米房屋作为公租房，可以满足1500户园区员工的住房需求。
在建设模式上，北京市则通过政府主导、市场运作，吸引那些有资金、设计、施工等集合优势的大型企业积极参与。“在这方面，我们主要采取委托代建的形式，”采访中，北京市住保办相关人士告诉记者，这一形式主要由政府管理机构作为项目产权主体，取得土地使用权或通过土地招拍挂的方式，通过招标选定实施主体，按照“交钥匙工程”标准，由中标单位负责项目的开发、设计和施工，建成后交给管理机构。如北京市通州区梨园镇公共租赁房项目就是由北京市住房保障中心作为产权主体、北京住总集团实施建设的。海淀区政府也成立了相应的管理机构，负责公租房建设、配租和管理工作，以代建方式进行公租房项目建设。
另外就是对在商品房、限价房等房地产开发项目中配套建设的公租房，在土地招拍挂条件中就约定由土地获得者负责建设，并根据合同回购公共租赁房。如海淀区西二旗项目就是由开发企业以土地摘牌方式进行建设的，建成后由市区管理主体回购。
此外，作为鼓励社会力量参与的方式，积极引导有条件的农村集体经济组织，利用农村集体土地建设外来务工人员公寓，用于解决外来务工人员住房困难，解决失地农民保障问题。北京市海淀区北坞村最近就将利用集体建设用地，面向附近的科技园区和务工人员，集中建设2万平方米的外来务工人员公寓。
村集体自建自营，补充保障房缺口
农民利用集体建设用地建设用于出租的商品房，解决了政府投资建设的资金和土地难题，无需纳入保障房体系进行管理
同样是城中村土地建设出租房，海鶄落村的情况又与上述北坞村有所不同。
临近地铁5号线天通苑南站的海鶄落村所隶属的昌平区北七家镇是规划中京北中轴线上城乡结合部的重点地区，聚集了大量外地流动人口，其辖区内村民近70％的收入来自于自建房屋出租收益。
2009年，因人口密集，秩序混乱，海鶄落村纳入北京市旧村改造，拆迁随之到来。北京市政府提出规划，以公租房建设来满足上述中低收入外来人口的住房需求。
但在寸土寸金的北京，土地和资金都是摆在眼前的困难，最早纳入北京城乡结合部改造的北坞村和唐家岭，终因投资问题方案一改再改。
因此，在集体土地上由村集体自行投资建设面向外来人口的租赁房，增加了筹集渠道，解决了政府的难题。海鶄落村的方案，受到昌平区政府和中关村科技园企业的欢迎。但具体操作模式仍有争议。
其中，土地性质一直是争论的焦点。一种观点认为，应该赋予集体土地和国有土地相同的权利，在严控土地用途的前提下，允许集体土地建房出租，可以让农民更好分享城市化成果；反对者则认为，此举与现有法律冲突，土地性质可以空转为国有后交给村集体产业建设。最终，北京市政府选择了折中的方案，两种土地性质分别试点。
2010年10月27日，北京市住房保障工作领导小组办公室联席会议上要求，海鶄落村集体租赁房由村集体组织自建、自管，土地为集体性质不变，建成后不分割办理产权，“只租不卖”。最初方案设计中的“公租房”字样也被“集体土地租赁房”取而代之。业内人士表示，名称的变化，表明政府角色的调整，将集体土地租赁房的财产权完全还给村集体，相比公租房，集体土地租赁房的提法更加灵活，规避了原本与公租房规定很多冲突之处。
尽管理论界给予集体土地租赁房试点高度评价，北京市各级政府部门仍谨慎、低调，而其未来前景则在很大程度上取决于政府的姿态。北京市国土局相关人士表示，“北京市政府希望促成此事，但目前国土部门也只能允许试点，观望进展”。
记者在采访中了解到，北京市核心区周边村镇实际上存在许多未经土地部门批准便自行建设出租的小产权房项目。例如在北京市大兴区西红门镇镇政府附近，就有几栋4层小楼与周边的农房相比更为干净敞亮，20-50平方米的小户型装修现代，24小时保安保洁，距离刚刚落成的地铁大兴线仅10分钟路程。房客一次性支付20年房租，平均每月不过400—500元的租金。
北京市目前的试点，为这些“山寨”带来了“转正”的可能性，不少村镇态度十分积极。有学者称，允许在集体土地上建租赁房，既满足低收入者住房需求，又能增加村民的财产收入，还可弥补政府建设保障性住房所需资金和土地的短缺，可谓“一石三鸟”：“‘小产权房’有不同类型。对于那些建设在耕地上，且未经过审批的项目，应严格禁止。但农民利用集体建设用地建设用于出租的商品房，解决了政府投资建设的资金和土地难题。如果纳入保障房体系进行管理，需要先进行征地程序，还不如让农民自己出租”。
政府融资平台公司多渠道筹资
与其他省市相比，北京市这一平台公司还很有可能抢占发行信托基金筹集社会基金的先机，即拥有其他各地平台公司暂时不会拥有的融资渠道
5月3日，北京市政府召开专题会议，研究讨论《北京市保障性住房投融资公司组建方案》(下称《组建方案》)。会议指出，要抓紧组建北京市保障房投融资公司，为顺利实现公共租赁住房、定向安置房建设目标任务提供保障。
截至目前，北京市相关部门尚未就《组建方案》出台政策，但记者从知情人士处获悉，“北京市市级保障房融资平台筹建方案准备已久，最早在去年年底就有此打算，此次方案已获初步通过”。
据了解，各级政府积极组建平台公司的原因在于，银监会要求吸引社会资金建设保障性住房必须要有合格的融资主体，而政府不能作为融资主体。“公司成立后，可通过发放基金、债券等金融产品，吸收社会资金，并用于保障性住房建设”，上述知情人士表示。
据知情人士告诉记者，去年开始筹备的保障房北京方案希望吸引资金，并重点围绕公租房建设。首先的考虑是通过设立平台公司吸引银行贷款，这其中，中国建设银行(下称“建行”)以及国家开发银行(下称“国开行”)都在北京市政府首要考虑之列。
“每次开公司组建讨论会，建行、国开行的代表都会列席”，上述知情人士介绍，“但国开行曾提出要求年化回报率6％左右，要是投向保障房中的公租房，达到这个水平并不容易，这就要看城市政府如何通过平台公司设计担保等相应机制了”。
同时，国务院早在2009年6月，已批准北京为REITs(房地产投资信托基金)试点城市，当时推进的是“收益权质押加专项账户监管”保障房中的经济房开发贷款模式。但在2010年末因各种原因，REITs被一度叫停。由于北京拥有REITs的国家试点资格，与其他省市相比，这一平台公司还很有可能抢占发行信托基金筹集社会基金的先机，即拥有其他各地平台公司暂时不会拥有的融资渠道。
“在房地产信贷趋紧之下，市场反而给了REITs创造发展的先决条件”，在从事与房地产信托基金的全国工商联房地产商会副会长李晓东看来，现在REITs进公租房，相对来说市场比较好。
去年年底，北京市住建委主任隋振江就曾公开表示，北京市正在研究发行房地产债。也就是说，北京版REITs方案在几经修改后，正在由原来的商业地产版REITs向着保障房REITs版本迈进。
6月22日，北京住总集团董事长张贵林对媒体表示：“北京市政府正在计划为保障房建设大户发行500亿元的企业债，其中相当大比例用于保障房建设；另外还有一部分用于重大工程建设，目前住总、首开和金隅都在申请发保障性住房专项企业债，现在正在走程序”。
在张贵林看来，从融资成本来说，信托在10％-15％，银行贷款在7％-8％，而企业债的融资成本相对较低，是银行贷款利息的90％左右，而且不受银行贷款规模限制，这种中长期贷款周转起来方便，有利于大国有企业参与保障房建设。发企业债是个比较好的融资方式。
就公积金贷款来说，作为全国28个公积金参建保障房试点城市之一，北京市除直接发放建设贷款外，公积金贷款还开始被用于回购保障房，2010年北京涉及34个项目，贷款额度209.02亿元。北京预计安排150亿元公积金贷款投入保障房建设。
此外，北京的保险资金有望“投身”保障房建设领域。“不仅协调银行、北京住房公积金管理中心给予公租房资金支持，也在积极探索保险资金。”北京住保办相关人士透露，目前北京可投资于保障房的保险资金在300亿元至500亿元。
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