规制改革、市场准入与国际市场竞争，本文主要内容关键词为：市场竞争论文,市场准入论文,规制论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
规制一般都有特定的政策目标（注：规制有诸多目标。在规制的经济目标中，对自然垄断的控制是传统上被广泛认可的；此外，还有社会目标，如保护健康、安全和环境等。）。为适应环境变化，这些规制在设立后还需要作适当的调整和演化。始于20世纪70年代的规制改革正是基于这一观点。已有大量的经验数据可以表明以往规制改革的整体收益。（注：ECO/CPE/WPI(95)6）
规制改革还应涉及其他一些政策目标，如通过提高效率或更新技术实现经济收益。随着国与国之间的经济联系日益增强，这类收益变得愈加具有吸引力。
基于这一背景，本文试图讨论贸易与规制改革的关系。我将特别涉及由国内规制(domestic regulation)引发的市场准入(market access)问题，并为进一步的研究提供一个分析框架。
一、市场准入取向的规制改革的重要性（注：规制改革通过不同途径影响不同的政策。考虑它对贸易政策的影响，这里使用“市场准入取向的规制改革”一词。这一概念指影响外国公司进入市场的规制改革，这些改革常常带有改善市场准入的意图）。
可以设想一个全球化企业有三种方式进入市场。第一，仅通过现有的一国国内分配网络或疏离的(arms-length)商业建制出口货物或服务。第二，派自己的市场代表到市场中经营。第三，通过利用全球化的优势，参与由一国国内公司构成的整个市场运作。这些运作包括调研、发民与设计；购买原材料或半成品；制造部件；最后组装；发送及售后服务；从地方资本市场征集资金；人力资源经营等等。
传统上，贸易自由化只影响第一种方式，投资自由化影响第二种方式。随着世界经济日益全球化，外国公司在国内市场的运作将越来越考虑第三种形式。对自由化的需求使外国公司考虑能否真正在别国国内市场进行商业运作。规制改革理所当然应在这一自由化阶段起重要作用，因为公司在经营中遇到的规制问题在今天看来是对它们最严重的障碍。（注：一些私人活动，如：交叉持股，银行与企业的长期关系，垂直商业实践，商业联合体的活动，及多种雇佣实践，可能是市场准入的障碍。）
如果多边贸易体系要在整体上对商业需求作出反应，特别是为了满足不同国家的那些全球化公司的商业需求，多边贸易体系应有效地影响各国的国内规制。（注：一些国内规制基于国际条约，如关于国际航空运输的条约，当涉及这些规制时，可能需要其它考虑。）这是目前贸易委员会正在讨论的新的市场准入环境的一部分。在后乌拉圭(post-Uruguay Round)多边贸易体系中，国内规制的区域也应强调“市场的国际竞争能力”这一概念，在这样的市场中，外国公司拥有国内公司享有的同样条件，因而有机会参与竞争。（注：见TD/TC/WP/(95)55）
一般而言，规制改革的经济收益是多方面的。第一，取消准入壁垒或减少对企业活动的限制将刺激生产并降低价格水平（即产生分配效益），因而增加消费者福利。竞争加大将刺激企业改变组织涣散的境况（即实现内部效益）。第二，有动态意义上的经济收益。竞争加剧会鼓励技术更新和新商业技能的发展，这将增强公司的竞争能力。外国公司经常作为这些新技术与新技能的载体。第三，在一个国际性框架内的规制改革能更有效地得到收益。国家之间规制的差异决定公司需要有不同的生产线和设备，增加了额外的费用负担。如果那些规制能彼此一致或相互认同，生产费用会因此而降低。由于选择增多、价格降低，消费者利益也得到更好的实现。而且，规制改革能加快公司吸收先进的经营实践，以此在市场上保持竞争力。
除了经济原因，还有一些实际原因促使在一个国际框架中进行规制改革。尽管规制改革一般会改善一国的整体经济实力，但它对收入的内部分配有多种不同的影响，常常导致国内对规制改革的抵制。而一个国际性框架内的规制改革，将为政策制定者提供一个明晰的国内政策方案，限制国内惯性的影响并引进国际监督。
二、可能的国际原则：核心要素
规制是公众委托给政府的一项职能，以期政府通过实施这一职能来保证公民共同目标的实现。因此规制改革的主要目的不是彻底取消规制，而是在国与国之间实施最优质的规制。
规制反应了国家间及国内不同地区间收入水平、资源占有、文化品味等社会经济各方面的差异。这些差异决定了国家采取的规制的水平和模式。即使不同的国家在同样的问题上采取了相似的规制倾向，规制仍带有一个国家特定的历史特征。而且，即使一个国家试图采取更好的规制方式，从现有体系进行转型的社会代价也可能太高，常常使规制无法进行。
尽管政府有权在国内建立和实施规制，在世界经济全球化趋势下仍须承认，规制在市场准入和市场出现(market presence)方面对外国公司所具有的意义。正如上文所描述的，将市场准入考虑在规制进程内，并因此通过从外部引入竞争而加剧竞争，将使国家在经济和政治上获益。因此，需要一些国际原则为各国的规制改革提供指导，如(1)透明度(transparency)；(2)最惠国(most-favoured-nation)的义务；(3)国家待遇(national treatment)。
具体而言，一个国际框架内的规制改革应包括以下内容：
1.最小规制（规制水平的判断尺度）
众所周知，严厉规制会不必要地扭曲贸易，即使同等地对待国内与国外企业。因此从市场准入的角度看，有必要超越“国家待遇”的概念来认定一些可用于国内规制的原则。
为了减轻对国外公司市场准入的限制，规制应保持在能达到规制目标所必须的最低水平上。面对因技术更新或新产品和服务的出现而带来的环境变化，规制的目的与检测常常会过时。因此，监测检查国内规制十分必要，以保证规制运作有效并提供最大的市场准入。（注：最小规制的概念已经体现在目前多边协定的文本中。例如：技术规制不应超过实现合法“目标所必需的贸易限制”（TBT,2.2条款）。非常重要的是应看到这个概念的实际运用并考虑它在提供市场准入取向的国内规制方面的效力。）
2.规制的彼此认可与一致（规制模式的判断尺度）
规制标准的一致(harmonization)表面上看起来能最有效地解决问题，但基于几个原因，它并不是一个最佳政策目标。正如上面提及的，面对基于收入水平和其它因素的不同国家偏好，强制实行一致的规制标准将导致低效。这意味着如果变化所用的成本极端巨大，使政府单纯为了与国际水平趋同而改变规制体系将非常困难。而且，很难判断不同的规制体系中哪一个是最好的。即使规制水平的一致创造了明显的经济收益，各国变革所用的整体成本也可能超过规制一致所获得的收益。然而当这些因素并不重要时，规制水平的一致是可以达到的。例如，当规制用以干预新的高科技领域时，规制改革的转型费用将为零或很小。国际标准形成的可能性使规制水平一致成为一个实际而可达到的政策目标。但这里，具体案例具体分析很重要，因为不成熟的规制水平一致将阻碍技术进步。
这里“一致”(harmonization)一词最强的意思，即追求完全一致(uniform)的规制标准。然而，在严格的一致不可能达到时，可以实施等值规制的彼此认可。（注：这点在TBT协约的2.7条款提及。彼此认可广义上有两个层次。一个是规制标准本身的彼此认可。另一个是这些标准的一致性评价的彼此认可（数据、评价等的认可）。也可见注⑩。）这两个过程并不彼此排斥，而是互补的，因为彼此认可可以通过规制的部分一致而实现。
与严格一致相比，彼此认可常常最实用也最可行，既允许合理的国家偏好得以实现，又同时达到了市场准入的最大收益。这将允许两个不同取向的规制得到协调，并允许政府在规制水平和模式上有权保持差异，因此也使转型的社会消耗最小。同时，一旦一个公司被本国规制机关授权，它也将自动有权在外国市场经营，这将因此而创造巨大经济收益。
根据实际情况，彼此认可一般发生在双边互惠的协定中。因此要求进一步考虑，如何保障这些协约不会导致变相的歧视，或由于多种双边安排的衍生而在商业共同体中导致混乱。从双边或多边视角监督这些协约的发展非常必要。
进一步，在尊重一个开放的多边贸易体系的同时，还有以下条件需要考虑：(1)各国能就共同的规制目标和达到这些目标的办法达成共识吗？(2)为了达成共识，是否某种跨国的规制的部分一致是必须的？(3)国家能否设计可行的方案保障规制的实施？
3.在国内目标和市场准入目标间保持均衡
从市场准入角度评价一个具体的规制措施，国际原则应衡量和评价：(1)规制的因由；(2)对市场准入的影响。应保持二者的均衡实施。在这种“平衡测验”中，应警惕规制因由被滥用，特别是被当作变相的保护主义的载体。
三、现有多边规则在市场准入规制改革中的应用
为了分析的需要，下面列举了贸易体系目前对规制的处理条款。在对国内规制有影响的多项条款中，关于国家待遇、关于废除及损害的GATT条款，对贸易的技术壁垒协定(TBT)，及服务性贸易一般条款(GATS)，是最主要和最有代表性的。
1.在一般GATT原则下保护竞争机会
多边贸易体系已发展出一些从国际视角评价国内规制的贸易概念。成员国承诺的对竞争机会的保护是这个体系核心目标之一。
“国家待遇”是一个表达非歧视的核心贸易原则，致力于确保经由最惠国待遇和关税壁垒的逐步取消而获得的公平竞争条件不会通过内部措施被废除。关于国家待遇的GATT实践已经强调了在国内市场中，国内和进口产品中竞争条件平等的重要性。
关于一般公约建立竞争条件的解释，需要考虑竞争条件的不利变化会废除和损害条约保护下增加的收益，无论它们是否源于对GATT义务的违反。基于废除和损害问题而讨论的GATT因此强调，成员国不仅要禁止采取与一般公约相悖的手段，而且要禁止使用违反外部承诺的内部手段，包括规制性手段，以确保它们的市场保持所承诺的开放程度。
2.制造业规制与TBT条约
在制造业领域，比其它规制更可能限制市场准入的审批许可规制，在发达国家相对很少，而在一些发展中国家仍发挥重要作用。更广义而言，制造业规制的主要形式是基于生产的规模经济、公路安全、工人安全、消费者权益保护等方面的目的而设置技术产品标准。
在这一领域，多边贸易体系在相当一段时期已经积累了经验并成功地打破了贸易壁垒，促进了规制的自由化。在东京会议期间通过协商所谓的针对贸易的技术壁垒，达成了“标准法规”(Standards Code)。在乌拉圭会议期间又协商改善了这一法规。
在新的TBT条约下，严格的规则和参与程度的增大将保证国内规制更多倾向于市场准入。保持透明度的措施在提前通知体系(prior-notification system)中得到加强，最惠国义务和国家待遇再次得到肯定。通过进一步补充详细规则，新条约能更有效地处理国内规制的水平和模式问题，也就是在规制与贸易自由之间设立一个“协调机制”(balancing test)。就规制水平而言，最小贸易限制的协调机制已被明确执行，因为“技术规制不应超出达到合法目的所必须的程度”。（注：TBT,2.2条款）就规制模式而言，明确规定了尽可能遵照国际原则。更重要的是，彼此认可得到鼓励，尽管没有法律效力。（注：“成员国应对其它成员的对等规制给予正面考虑，即使那些规制与它们自己的不同，只要它们认为这些规制能充分地实现它们自己规制所追求的目标。”（TBT2.7条款））
由于缺少TBT条约的直接经验，条约在多大程度上对国内规制发生影响仍然是个疑问。特别是，条约成功运行的关键之一是成员国对最小贸易限制协调机制的履行。但完全可以说，在这一领域已经建立起了一个市场准入规制改革的框架，并且通过实践，从这一起点能拓展出特定原则，以期既能促进规制改革又允许国家间正当合理的差异。
3.服务行业规制与GATS
服务业的许多活动被认为是自然垄断，特别如电讯等行业，这些领域内技术的飞速进步已经改变了经济条件，提出了对规制改革的需求。
GATS明确重申了透明度、最惠国义务和国家待遇等原则。然而，为改善服务业市场准入，履行如上原则仍然不够，因为即使在发达国家这些行业规制对商业行为的影响也很大，因此国际贸易遇到的规制障碍比制造业等行业多。（注：多边协商的传统焦点是每个国家的关税水平。为使其它各方让步以充分实现贸易自由化，对最惠国和国家待遇的承诺并不够，还必须减少壁垒水平。）对国内规制水平及模式进行检验非常关键，以便在这些行业内部引入全球竞争压力。
实际上，GATS已涉及到这些问题。在这个意义上，多边贸易自由化将进入规制改革的核心领域，从而开辟了新天地。
(1)GATS关于国内规制的规定（Ⅵ条款）
在GATS中，成员国国内规制应遵循的标准是：基于客观和透明的尺度；不能超过确保服务质量的必需；审批程序不应是对服务供应的限制。尽管已采取措施在专业服务中使用更具体的原则，但这些具体原则在整体上对国内规制影响不大，至少现在是如此。因此，尚不清楚Ⅵ条款对确保市场准入的有效程度。一般而言，与TBT条约相比，Ⅵ条款并没有一个提前通知的组织体系，对认可其它国家规制的承诺也更弱。（注：有必要指出GATS的原则构架与TBT协约非常相近。因为TBT与GATS都试图在各国“规制”规制体系。唯一的区别是规制手段运行方式，在制造业，是设立产品的特定条件；在服务业，传统上是通过不同的手段控制商业活动。
注意到这种“相似”，还应指出GATS缺乏TBT协约所有的一种特定的通告程序。GATS仅要求成员国尽可能提前通过秘书处通知其它成员国，以便成员国能评论并可以修改这些手段（2.9条款）。而且GATS（Ⅶ条款）鼓励成员国给其它国家充分机会加入已经达成的认可安排，而TBT特别鼓励去接受其它国家的规制和一致评价程序（2.7、6.1及6.3条款）。
此外，GATSVI条款似乎覆盖了主要的准入规则，如审批要求。然而，影响公司行为的服务规制，如价格规制，一样可以对市场准入产生很大影响。）
(2)GATS关于市场准入的规定（ⅩⅥ条款）
ⅩⅥ条款对国内规制提供了更特殊的原则，超越了国家待遇等传统原则。这一条款规定，国内规制模式必须遵循相当严格的条件，特别是关于商业设立的规制（如禁止对服务提供商数量、财产及交易总价值的限制）。除非特定情况，成员不得限制新企业进入规制产业。
另一方面，这一条款只适用于每一成员国指定的特定行业(thepositive listapproach)，在特定承诺中可以提出保留，这意味着确保市场准入还需要进一步的努力。
值得注意的是，有一个多边框架致力于规制改革，改善广大的服务领域的市场准入，然而，仍需要能更加有效地实现这一目标的规定，例如引入对最小的贸易限制规制和认可措施的更独特的承诺。