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从2003年国庆后开始，我国粮、油、肉、蛋价格全面上涨，而这条“生物链”的源头都在粮食，这一下子让习惯了在通货紧缩状态下生活的中国居民感到不适应。在不久前举行的第四届中国粮食市场化论坛上，专家提醒，这是进入新的粮食短缺期前夕的一个信号，我国粮食市场的拐点可能在2005年前后到来。
一、须高度重视我国粮食连续几年当年产不足需的情况
1、粮食减产终现效果
2004年新年到来之前，小麦、玉米、水稻等主要粮食品种的价格都在短期内猛然走高。10月16日—19日，我国主产区小麦价格突然强劲上涨，平均涨幅40—80元/吨，其中小麦大省河南由1020元—1120元每吨涨至1090—1120元/吨，甚至更高。与此同时，玉米价格出现反季节性上调，华北地区同比价位上涨80—120元/吨。而在安徽省，油菜籽和水稻收购价格比上年同期分别上涨了20％和10％左右。粮食的涨价，直接带来了面粉、大米以及食用油、饲料等制成品价格上涨。如此短期内农产品价格的大面积上涨，是我国1997年以来的第一次。
2002—2003年，全球三种谷物（小麦、粗粮、稻谷）总产量约为20.31亿吨，比上年度减产6330万吨，这是1996—1997年后连续第6年递减，同时粮食价格也出现了7年来的最大波动。2003年，欧洲最大粮食生产国法国粮食减产15％，意大利粮食产量亦降至5年来最低，干热的天气状况还使俄罗斯及乌克兰粮食严重欠收。欧洲粮食大规模减产，导致美国主导全球粮食出口市场。由于目前粮食进口大国埃及等国对美国粮食需求量增大，抬高了美国三个主要期货市场的粮食价格。2003年11月芝加哥粮食期货市场价格达3.61美元/蒲式尔（1吨台36.7蒲式尔），创10个月以来最高记录。英国伦敦粮食期货市场价格亦达84英镑/吨的高价，比去年同期上涨1/3。
2、粮价的背后是供求关系的转变
我国粮食产量在1998年达到51229.5万吨的历史最高水平后，出现了阶段性供过于求的局面，粮食价格也步入长期低迷。从1999年开始逐年减产，到2001年，累计减产5965万吨。2003年更是出现了我国三大谷物同时减产的局面。入秋以后水灾严重，导致北方很多地方小麦播种受到较大影响。据有关部门统计，2003年全国粮食总产量已跌破4.5亿吨。2000年以来，我国粮食消费需求大致在4.8亿至4.9亿吨之间，一般当年产需缺口在0.25亿至0.35亿吨。这4年来一直靠挖库存来平衡需求。而库存粮食很有限，去掉陈粮最多还能挖两年。一些粮食主产区的缺口逐渐加大。江苏今年的粮食缺口达到80—100亿斤，而该省境内所有的库存，包括中央储备在内只有120亿斤。山东过去是个产粮大省，今年产量下降到650亿斤，而消费量达到800亿斤。
3、新的短缺期可能很快到来
据有关专家分析，有两大成因导致短缺：一是粮食生产周期。根据过去经验，粮食生产周期为4—5年，大体表现为两欠一平一丰收，这可称为小周期。在1995年后，经过连续几年的粮食丰收，供给相对过剩，库存增加，并不是否定生产周期，只不过是把周期拉长，下一个时期应是进入欠收期。另外，我国粮食生产还存在大周期。建国50多年，粮食主产经历了短缺——紧张——平衡——有余几个阶段，根据市场信号及周期变化规律，我们有理由相信下一个阶段将进入新的短缺期。两个周期在短缺阶段交叉，可能会加剧短缺程度或短缺到来的时间。二是粮食供给能力受抑制。影响的因素包括：种植结构的调整、耕地面积的占用、粮食作物播种面积的递减、农业劳动生产率水平较低，品种品质较差及税费负担较重影响种粮积极性。据了解，我国的粮食产地面积曾经高达15亿亩，目前已经下降到14亿亩，而各地大办开发区、大搞房地产等乱占耕地的事情时有发生，从而加剧了粮食产量下降。与此同时，我国的粮食需求水平却呈刚性增长。这是由于我国总人口的增长、城镇化步伐加快、农村劳动力转移、城镇人口不断增长、以及饲料用粮的不断增加等原因决定的。两年后，如果粮食继续减产，我国的粮食缺口只能靠从国际上进口高价粮来补。如果我国粮食不足，靠进口不仅运输难以解决，国际粮价也必然上涨。
4、粮食安全形势不容乐观
我国是人口大国，耕地相对少。考虑我国的粮食安全问题，应当从三个基本观念出发，即：首先，中国的粮食安全是世界粮食安全的极重要组成部分；第二，粮食安全是我国食品安全的基础；第三，中国要建立和捍卫自己的粮食安全体系，对国外进口粮食的依存度要适当。要实现和确保我国的粮食安全，必须保有足够数量和质量的耕地。
据最新资料表明，到20世纪末，我国耕地总量已不足19.5亿亩，人均耕地已经少于1.56亩。“九五”期间，我国农业科研部门费尽心机，运用了各种增产技术，也只有两年粮食总产量达到了5亿吨。即使年年都达到5亿吨粮食，按1998年末全国12.48亿人计算，人均拥有粮食也仅在400.6公斤的水平上，远远低于世界平均水平。现在，我国人均耕地只为世界平均数量的1/3。有关权威部门预测，到2030年，我国人均耕地与水资源拥有量如再减少1/4，粮食安全问题将面临更加严峻的形势。据农业研究部门分析，中国要保障粮食安全，必须保持耕地数量的最低底线为19.2亿亩。即使将我国耕地总量控制在19.2亿亩，预计今后10—15年内，我国粮食总量要增至6亿吨，全国粮食亩产量均要达到320公斤以上，才能确保那时14-15亿人口粮食人均拥有量保持在400公斤的水平，这是一项极其艰巨的任务。
据统计，2000年全国粮食种植面积比上年减少9000万亩，是新中国成立以来粮食播种面积最少的一年。各地2001年安排的调减粮食面积又比上年减少4000万亩左右。农业部有关负责人说，从多年实践经验看，根据对现阶段我国粮食综合生产能力的分析，要实现产需总量的大体平衡，近期内全国粮食面积需要稳定在16.5亿亩左右。尽管由于全国粮食储备和商业库存充足，在粮食大幅度减产的情况下，仍能在一段时间保持总量供求平衡。但是，如果继续调减粮食面积，连续出现年度产需较大缺口，就可能影响粮食安全。近几年，我国各产粮大省的粮食播种面积均有所减少。以江苏省为例，据统计，近年来该省的粮食播种面积是一年少于一年，2002年全省仅种植粮食7956.5万亩，较历史上最低的1944年还少666.7万亩。1984年江苏省的粮食种植面积是9850万亩，为历史最高，此后，开始逐步减少到9000亩、8600万亩、8000万亩，直到去年的8000万亩以下，造成比历史最高的1984年播种面积减少1893.5万亩，而去年在棉花价格大幅上扬的影响下，许多农户缩粮扩棉或其它经济作物，使该省粮食播种面积继续减少，据调查，2003年该省调减面积为650万亩，其中夏粮播种面积减少500万亩以上。粮价往往滞后于供求关系的变化，如果等到出现粮食价格飞涨以后再来恢复粮食面积，为时已晚。
5、世界粮食安全形势十分严峻
联合国粮食及农业组织公布的统计数据表明，在1996年第一次世界粮食首脑会议举行7年后的今天，世界粮食安全形势依然十分严峻，发展中国家在粮农及相关领域更是面临诸多挑战。有100多个国家元首和政府首脑参加的1996年那次会议，曾通过《世界粮食安全罗马宣言》和《世界粮食首脑会议行动计划》，并确立了到2015年将世界饥饿人口减少一半的目标。为实现此项目标，饥饿人口每年必须减少2200万，而过去的几年里每年只平均减少600万，还不到规定目标的28％。迄今，全世界仍有8.15亿人正在挨饿。在亚洲，包括1.6亿儿童在内的5亿多人仍然缺乏粮食。目前全世界平均每天有两万多人死于饥饿。从世界谷物（包括小麦、大米和各类粗粮）的供求情况来看，未来的粮食安全形势亦不容乐观。过去几年里，世界谷物产量呈逐年略降态势，2001—2002年度的产量比1996—1997年度的19.3亿吨减少2300万吨，而2001—2002年度的库存总量则比上一年度减少8.7％。看来，要实现《罗马宣言》的“人人享有获得安全而富有营养的粮食的权利”，仍然任重道远，需要全人类携手奋力。
粮食安全所面临的另一挑战是，城市化程度的迅速提高。2005年世界上将有半数以上人口生活在城市，到2030年，发展中国家的城市总人口将由目前的19亿增加到近39亿。这将给调解供求平衡以及运输、冷藏和市场规划造成巨大压力。如何保证迅速膨胀的城市人口获得足够的卫生的食品，不仅是粮食安全问题，也关乎社会稳定，需要农业、交通、运输、卫生及商业管理等各部门统筹协调。除宏观方面的粮食供给之外，粮食安全还涉及食品质量、生物技术的潜在风险、世界市场规则等诸多方面。比如，发达国家实施的农业补贴导致了不少发展中国家对廉价进口粮食的依赖，从而在根本上危害了这些发展中国家的农业生产和粮食安全。
因此，粮食安全问题任何时候都不能掉以轻心，尤其在农业发展新阶段，必须高度重视我国粮食连续几年当年产不足需的情况。在稳定农民思想、大力宣传种粮重要性的同时，要认真保护粮食综合生产能力，充分调动农民种粮的积极性，确保粮食丰产农民增收，继续把国家粮食安全系数稳定在较高水平上。
二、进一步加大对农业和种粮农民的保护和支持力度
“民以食为天”，“为政之要，首在足食”。粮食是一种具有战略意义的特殊商品，是国家安全战略的重要组成部分，也是国家经济发展的基础。我国是发展中大国，耕地面积仅占世界的不足10％，而人口却占世界的22％。解决十几亿人口的吃饭问题，始终是党和政府的头等大事。能否做到粮食供求基本平衡，关系到国民经济持续健康发展，也关系到社会、政治稳定。世界上没有一个国家能“养”得起中国人。解决中国的粮食问题，不能依赖国际市场，必须立足于国内生产。同时，由于农业基础设施落后，农业靠天吃饭的局面短期内难以根本改变。因此，高度重视保护和提高粮食生产能力，不断促进粮食产量的稳定增长，是我国的一项重大战略任务。任何时候都不能放松粮食生产。
2003年10月以来，国内粮食及大宗农产品价格出现6年来首次明显波动。曾长期饱受粮食短缺之苦的人们对粮食价格的风吹草动依然保持了足够的敏感。各方人士更加关注保护和提高粮食综合生产能力。人们注意到，此后，国务院召开的多次会议都突出强调要采取更直接、更有力、更明确的综合性措施，增力农民收入，保护和调动农民种粮积极性，保护和提高粮食生产能力。具体措施包括敞开收购农民余粮并适当提高保护价，进一步深化粮食流通体制改革，把通过流通环节的间接补贴改为对农民的直接补贴，降低农业税税率，取消农业特产税等。围绕保护和提高粮食综合生产能力，国家有关部门采取了一系列措施，加大了对滥占耕地等侵犯农民利益行为的整治力度。党中央、国务院多次强调要实行最严格的耕地保护制度，目前全国已查处16.8万例非法挪用土地案件，有134人被依法追究刑事责任。
1、保护和提高粮食生产能力首先要保护耕地。
近几年，一些地方不顾客观实际，盲目设立各种开发区，大搞房地产，大量圈占土地。不少土地圈而不用，造成宝贵的土地资源严重浪费。一些企业和个人未经审批，擅自与农村集体经济组织签订征地和占地协议，划定用地范围，非法圈占集体土地。这种现象已经给我国的粮食安全埋下了隐患。因此，党的十六届三中全会提出：“要实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全。按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。”各地一定要坚决贯彻落实这一政策，严格执行土地管理法，采取法治的、经济的和必要的行政手段，强化对土地的保护，查处违法行为，坚决刹住乱占滥用耕地的歪风。同时，要在全社会深入持久地开展爱护耕地的宣传教育活动，切实加强全民保护耕地意识。
2、要纠正对农业结构调整认识上的偏差
推进农业结构调整，是繁荣农村经济、促进农民增收的重大战略措施，也是一项长期的艰巨任务。但是，一些地方片面理解这项工作，把农业结构调整简单化为压缩粮食种植面积，把不少高产稳产的良田转产为养殖业或经济作物，出现了“家家户户都抓‘多’（多种经营），粮食生产走下坡”的现象。农业结构调整是一项系统工程，必须综合考虑，统筹协调。既要大力推进优势农产品向优势区域集中，又要大力发展优质农产品；既要推进农业产业化，又要大力发展非农产业、乡镇企业。当前要把农业结构调整的重点转到改善品种结构、提高质量上来，不能单纯在面积上做文章，更不能简单化为削减粮食生产。在农业结构调整中，粮食生产只能加强，不能放松；只能发展，不能萎缩。要正确引导，加强宣传，使农民懂得，只要精耕细作、增加科技含量、搞好加工转化，种粮同样能致富。
3、实现和维护粮食生产的良性循环
健全农业社会化服务、农产品市场和对农业的支持保护体系，深化农村税费改革，切实减轻农民负担，推进农业科技推广体制改革，发展多种形式的专业合作组织，把用于流通环节的间接补贴改为对农民的直接补贴，切实保护种粮农民的利益，进一步调动农民生产粮食的积极性，提高粮食生产能力。
保护和提高粮食生产能力是确保国家粮食安全的基础。粮食生产的基本资源耕地、水资源等一旦减少，粮食生产的能力遭到破坏，必然危及粮食安全。国家商品粮基地建设要调整结构，向优质化方向发展。调减粮食种植面积要稳步进行，要实现产需总量的大体平衡，近中期内全国粮食面积需要稳定在16亿亩左右。必须严格控制各类建设用地对耕地尤其是基本农田的侵占行为。要通过复垦增加耕地资源，减缓总耕地资源的下降速度。要在保证灌溉设施得到保护和有效利用的同时，积极研究和推广先进的农业节水技术，并加大对水利设施的投资力度，提高我国水资源的利用率。要充分利用WTO框架下的“绿箱政策”，强化粮食增产的科技支撑体系。把提高粮食品质作为科技攻关和推广的重点。
5、保护农民的种粮积极性
由于近年粮食供过于求，粮价持续走低，各种生产要素费用不断上升，相当一部分农民种粮处于无利可图状态，农民种粮积极性受到严重影响。解决这个问题，一是在粮食放开经营后，必须探索对生产者进行直接收入补贴的方式。二是应当在降低粮食生产成本上想办法。要依靠科学技术的进步，降低要素投入成本。逐步降低农业税税率，减轻粮食生产的税收负担，是保证粮食生产收益、增加农民种粮收入的有效的途径。对粮食生产效益的调查表明，农村税费改革后虚轻实重的农业税，几乎提取了粮食生产的全部剩余。今年中央已确定逐年减征农业税，在5年内实现取消农业税的政策目标。这种“以税惠农”的办法最能保证农民直接受益，管理成本低，可操作性强。应认真落实，避免农民负担明降暗增。
三、充分利用两个市场、两种资源，确保我国粮食安全
从中长期看，由于人口增加，耕地减少，城市化加快，人民生活水平提高，我国粮食需求将呈刚性增长，粮食供求关系将是偏紧的。我国粮食问题从总体上主要依靠自己解决，完全自给自足或依赖他人都是不可取的。但粮食问题不是孤立的，要充分利用国内外两个市场、两种资源，把确保国家粮食安全与推进农业结构战略性调整，提高农业综合效益和竞争力，实施可持续发展战略等长期目标结合起来。
1、优化粮食生产区域布局，加强国家对粮食主产区的扶持
确保粮食安全，并不意味着所有地区都实现粮食自给，更不能否定个别地区通过与产区交换或国际贸易而获取粮食的可能性。要积极引导和强化市场对粮食供需的调节作用，从各地区追求区域内的产需平衡向全国供需平衡转变。在东南沿海经济发达地区和大中城市郊区，要积极发展经济价值高的其他作物，不必追求过高的粮食自给率；西部要着眼于加强生态建设，继续因地制宜地退耕还林，适度扩大林地和草地面积；南方要退耕还湖，扩大潮地面积；东北应适度压缩既耗土地又耗水资源的稻谷生产，归还和扩大湿地面积。使我国粮食生产愈来愈向粮食主产区集中，即集中到东北三省、黄淮海平原、长江中下游平原等地区，以便进一步增加国家对粮食主产区的财政和信贷投入。
2、完善国家粮食储备制度
粮食储备是政府调控粮食市场、确保粮食安全的重要手段。但粮食储备体系只是解决粮食安全的应急措施。确保国家粮食安全的基础是在“地里”，而不是在“库里”。我国粮食储备制度目前仍存在很大缺陷，主要是国家储备粮功能定位不明确，储备规模过大，成本过高；国家粮食储备暴露出了明显的效率低、时效性差、透明度低等弊端。要对国家粮食储备体系从制度上重新进行设计。一是要对国家储备粮明确定位，合理确定国家粮食储备规模。目前国家粮食储备的政策目标主要有粮食安全目标、稳定收入目标、稳定价格目标和储备本身的经济效益目标。从近几年粮食储备运行看，价格支持和稳定生产者收入日益成为专项储备粮的主要目标。事实证明，国家粮食储备不可能担负这么多的政策目标。今后，价格支持和稳定生产者收入不宜设定为国家粮食储备的目标。要通过建立对粮食主产区农民的收入支持制度，替代国家粮食储备承担的价格支持和稳定生产者收入的功能。确保国家粮食安全应是国家粮食储备制度的最重要的目标。从这一原则出发，要合理确定国家储备粮的规模。根据世界各国的经验，粮食的安全储备规模大约是粮食消费总量的17％，其中专项储备5％，周转储备12％，即使不考虑农民手中的储备，按全国总消费量的5％计，500亿斤的国家专项储备规模即可达到国际公认的安全水准。这部分储备只负责平抑趋势产量与实际产量之间的差额，保障粮食安全。目前中央储备粮的规模已达到1200亿斤，规模过大，要逐步降低。二是要由以前主要通过行政分配销售储备粮指标的做法，向中央储备粮通过市场吞吐的宏观调控模式转变。从我国以往经验看，粮食储备的吞吐如果由粮食行政部门层层分解计划指标，不通过市场进行，不能主动地、预防性地影响市场和引导价格，调控效果将很差。三是应该打破国有粮食企业垄断经营储备粮的局面，鼓励各类企业经营资格审定后从事储备粮经营业务，进行平等竞争。四是农户粮食储备对国家粮食安全起着重要作用，要采取相应的政策，主动引导农户的粮食储备行为。可以采取类似于粮食银行的做法，鼓励农民集中存粮。
3、依靠国际市场来调剂余缺
我国解决粮食问题必须立足于提高国内粮食综合生产能力，但也要充分利用国际市场调剂余缺和品种。适当多进口一点粮食对于保护和改善我国生态环境是有利的。从中长期看，我国的粮食自给率可平均保持在不低于90％的水平上。从以往经验看，出现过国内粮食供给相对平衡的时候却大量进口，国内粮食减产供应紧张的时候又大量出口的怪现象。要统一协调粮食内外贸政策，要提高粮食进出口的运作效率，防止粮食的进出口方向与国内的供需实际严重脱节，减少“逆向调节”。今后应把粮食安全的重点放在基本口粮方面，对饲料用粮等采取更加灵活的策略。应推行南进北出的进出口策略。南方销区可利用WTO配额从国际市场进口玉米、小麦及其制品和饲料等产品，北方可利用市场区位优势出口大米、玉米、小麦和大豆等农产品。
4、保障特殊群体的粮食安全
粮食安全的基本内涵是指“确保所有的人在任何时候都能买得到、又能买得起他们需要的基本食品”。在我国，确保粮食安全应包括三项具体目标：一是保护和稳定提高粮食生产能力，确保粮食基本自给水平；二是通过进出口调剂、库存吞吐，最大限度地保证粮食市场供求平衡；三是保障特殊群体的食品安全。目前我国农村还有2800多万贫困人口，城市还有不少收入低的居民，包括下岗职工，而且几乎每年我国都有一些地区遭受严重的自然灾害。除此之外，还有人身体残疾缺乏劳动能力，还有人严重疾病丧失工作能力等等。必须把保障这些特殊人群的粮食安全问题作为确保国家粮食安全的重要内容。要借鉴国外的一些做法，为需要救济的低收入人口提供粮食援助，使其维持正常的生活。
5、尽快建立和完善粮食信息预警系统
目前，我国粮食生产、流通、库存、消费等方面的一些基本情况，并不很清楚。如对粮食库存量的看法就不尽一致。要开展粮食产、供、销、存环节的跟踪调查。加强对粮食播种面积的调查与核实。要对农户存粮的情况进行动态监控。要逐步建立权威的粮食生产、消费、库存信息发布制度。
要达到我国粮食安全的基本目标，当前还特别要注意采取以下一些可行的措拖：第一，严格控制农用地转为建设用地，必须千方百计保护目前已有的高产稳产、有水利灌溉条件的耕地绝不能再减少；第二，要加大资金和科技投入，全力改造中低产农田，使其产量和质量逐步提高；第三，大力发展节水农业，目前，我国农业用水不足且浪费严重，必须坚持农业用水的“引（水）、蓄、保、节”的综合措施，想尽一切办法节约农业用水；第四，可利用国外的耕地资源进行粮食生产和进口部分粮食，但进口粮食的“依存度”宜控制在5％左右；第五，要加大对节约粮食的宣传，据权威部门估计，粮食从地头到餐桌这一过程，每年全国将损失3500万-4000万吨，浪费巨大，堵塞浪费就等于增加粮食，必须引起全民的重视。
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