我国公益类科研院所创新管理：理论框架、实践难题与路径选择
张 昊，彭小宝，宋 伟
（中国科学技术大学，安徽合肥 230026）
摘要： 公益类科研院所是国家创新体系的重要组成部分，新时代探究公益类科研院所创新管理切合时代发展需要。当前我国公益类科研院所创新管理面临管理自主权弱化、学术自治权虚位、科技服务效益不足和管理工具理性不够等实践难题；在新公共管理理论框架下，推进我国公益类科研院所架构重构、权力回归、机制共融和工具借鉴成为破解实践难题的有效路径。
关键词： 公益类科研院所；新公共管理理论；创新管理；新时代
1 问题提出
习近平［1］总书记在党的十九大报告中对我国加快建设创新型国家做了重要论述，特别指出创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。公益类科研院所作为国家创新体系的重要组成部分，承载科技公共服务的职责。随着中国特色社会主义进入新时代，我国经济高质量发展阶段对科技公共服务有了新需求，如何有效满足新需求的研究则显得尤为迫切。对此，探究我国公益类科研院所创新管理切合时代发展需要。
随着我国科研院所改革创新的深入推进，公益类科研院所改革引起了学术界广泛关注。周志田等［2］认为公益类科研机构改革应当实现扩大外部性和打破公益性科研成果垄断为定位，逐步向非营利科研机构转制；郭军灵［3］围绕企业化转制和向非营利科研机构转制两种方式，探讨了公益类科研机构体制改革问题；谭和平等［4］运用哈默和钱皮提出的流程再造思想，建立公益类科研院所以市场需求为出发点的发展战略；王福涛等［5］认为以技术理性为基础而构建起的官僚制易于缺失价值理性，进而制约了公益类科研机构发展；李政刚［6］从公益类机构“去行政化”角度探析由政府主导向院所治理转变的路径；陈勇等［7］在借鉴其他省份科研院所创新措施基础上，重点分析了我国公益类科研院所破解发展困境的政策取向。
众多学者围绕我国公益类科研院所改革创新做了大量研究，特别是在我国经济社会不断向前发展过程中探寻公益类科研院所管理与发展新路径，这对优化我国公益类科研院所管理模式具有重要理论意义。当前，我国公益类科研院所承袭政府管理实践的传统模式已经无法适应新时代发展需要，建构起能够有效解决公益类科研院所传统模式的弊端，并且符合科研院所创新规律的治理模式，已成为学术界和实务界共识。正是基于公益类科研院所创新管理需要，我们认为，倡导以重塑政府管理模式为目标的新公共管理理论可以作为公益类科研院所改革创新的理论依据。所以，本文接下来的研究将要厘清几个关键问题：一是理论层面，新公共管理理论何以能够为我国公益类科研院所创新管理提供理论支撑；二是现实层面，当前我国公益类科研院所在实践中具体面临哪些难题；三是如何在新公共管理理论框架下建构起我国公益类科研院所创新管理的有效路径。
2 新公共管理理论：我国公益类科研院所创新管理的理论框架
伴随着西方世界进入后工业社会，由于石油禁运而引发了政府财政危机、信任危机和官僚制失灵，一场以“改革政府”为主旨的新公共管理运动从英国、美国、澳大利亚等发达国家迅速波及西方世界，并且发展中国家也受到很大影响，于此，新公共管理理论成为了众多国家改革和重塑政府的指导性理论。
2.1 新公共管理理论的核心内涵
“新公共管理”（new public management）或称“管理主义”“企业家政府”“重塑政府”。自20世纪70年代末诞生以来，新公共管理理论已成为政府改革实践的指导性理论。那么，如何理解新公共管理理论？Hood［8］认为新公共管理是职业化管理、明确管理和绩效标准、控制产出、引进竞争机制、借鉴私营部门管理等来提高管理水平。Pollitt［9］认为政府管理可以借助商业管理理论、方法、技术来重塑政府。奥斯本等［10］提出企业家政府具有起催化作用、社区拥有、有竞争性、有使命感、讲究效果、受顾客驱使、有事业心、有预见性、讲求分权、以市场为导向的内涵。陈振明［11］认为新公共管理理论是由传统公共行政学发展而来的新范式，即采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，以提高公共管理水平及公共服务质量。丁煌［12］认为新公共管理是一种现代形态的公共行政理论，是将管理主义或新管理主义运用于公共部门的结晶。从以上国内外学者阐释来看，新公共管理理论具有以下核心内涵：
其一，新公共管理的理论基础是公共选择理论、新制度经济学理论和私营部门管理理论与方法。新公共管理是以经济人假设为前提而建构起以市场为导向的理论基础，不同于传统公共行政理论以威尔逊、古德诺的政治与行政二分理论和韦伯的科层制而建构起的理论基础。
其二，新公共管理的理论方法是借鉴私营部门的管理理念、原则与技术。公私部门由于组织性质不同而在管理实践中存在许多差异，比如公共部门追求公共利益最大化，私人部门追求利润最大化等，但二者管理理论并不存在无法逾越之处，相反私营部门管理理论侧重追求效率、回应性、专业化管理、绩效管理等管理特征而可以为公共部门管理提供有益借鉴。虽然有担忧公共部门因借鉴私人部门管理理论会导致其丧失公共性的价值追求，但笔者认为，管理方法只是实现管理目标的一种选择，而并不会因为选择管理方法不同导致管理目标异化。
其三，新公共管理的理论任务是理顺政府与市场、社会管理边界。在工业社会步入后工业社会中，政府权力处于急剧扩张状态，导致政府陷入管得多而管不好的管理困境，其根本在于政府权力越界，过多干预市场和社会事务。新公共管理理论主张引入市场竞争机制，采取私有化手段是将市场和社会可以管好的事情从政府权力中剥离，而政府要从管理者进入监督者角色。
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2.2 新公共管理理论对我国公益类科研院所创新管理的适用性
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公益类科研院所作为科技创新与社会服务的公益性组织，其内部的权力设置不同于一般组织，核心是行政权和学术自治权两条权力主线，其权力关系逻辑是建构起二者之间相互独立与制约关系，特别是要保障落实学术自治权的实体地位。但公益类科研院所内部的实际权力结构是行政权独大而学术自治权处于虚位局面，这导致了其内部管理存在严重行政化倾向。从其表现来看：首先，学术自治权过于分散，权力效应不足。相比于行政权集中特性而言，公益类科研院所的学术自治权过于分散在科研人员手中而导致学术组织行使权力缺乏凝聚效应和执行效应，减弱了学术自治权的权威。其次，行政权急剧扩张甚至取代学术自治权，学术事务行政化现象严重。公益类科研院所多项原本应由学术自治权管理的事项却被行政权力干预甚至是包办，比如关于科研项目申报、学术职称评定、科研人员任用、科研经费使用等，学术事务行政化管理模式导致了学术自治权的治理空间缩小、权力敬畏感减弱。最后，内部“机关化”色彩浓厚，学术自治权存在生态脆弱。公益类科研院所行政主导的运行模式、行政控制的管理理念与学术事务民主性和协商性管理需求相悖，这也导致了学术自治权存在生态脆弱。
3 我国公益类科研院所创新管理面临的实践难题
针对我国公益类科研院所改革创新已经推开，但由于公益类科研院所建制时的特殊背景及其在国家创新体系中的独特地位，当下大部分公益类科研院所仍采用科研事业单位管理模式，但随着经济发展迈入高质量发展阶段，这种管理模式虽有存在的历史合理性，但其面临的实践难题是无法满足新时代经济社会发展对科技公益性价值的充分需要。
3.1 管理自主权弱化
法人治理结构的本质是基于委托-代理理论而形成所有人和代理人之间的关系［17］，这已在现代企业制度中有深刻认识和具体运行实践。其理论逻辑是委托人为了实现自身效用最大化，将其所拥有（控制）资源的某些决策权授予代理人，并要求代理人提供有利于委托人利益的服务或行为［18］；其管理逻辑是以契约形式建构委托人与代理人之间清晰的权责关系，进而以权责关系分工负责。公益类科研院所作为官僚体系的重要组成部分［19］，但其内在管理逻辑区别于行政机构和经济组织，故以委托-代理理论为基础重构公益类科研院所组织架构时，必须建构起适应其创新活动规律的治理架构。公益类科研院所的法人治理结构是按照“管办分离”原则建立起理事会制度下的院所长负责制，其中，理事会是决策和监督机构，院所长则是管理层。公益类科研院所法人治理结构的核心是建构起政府部门与院所之间的权力制度性机制，即明确政府与理事会之间的权责关系，从而有效保证公益类科研院所充分行使管理自主权。
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3.2 学术自治权虚位
首先，从适用环境来看，新公共管理理论建立在西方国家较为成熟的市场经济和公民社会基础上，政府与市场、社会之间具有良性互动。当下，我国在市场经济培育和公民社会建设方面已经取得重要成就，经济和社会发展能够有效反映科技公共服务需求，这为新公共管理理论指导公益类科研院所创新管理提供了适合的环境。其次，从适用性质来看，新公共管理作为对政府改革实践经验的总结和提炼，能够有效指导具有公共性质的社会组织的改革创新。公益类科研院所作为向全社会提科技公共物品的政府协调战略性组织［14］，其管理创新能够以新公共管理理论作为理论依托。再次，从适用问题来看，新公共管理理论作为政府改革良药，其解决的核心问题是政府面临的管理危机，包括官僚主义失灵、运作低效、专业化程度低等。我国公益类科研院所运行载体是官僚制，其所面临管理困境与政府面临管理危机具有共性，同样可以借助新公共管理理论来有效化解。最后，从适用目标来看，新公共管理的理论目标是借助私人部门管理方法建构高效运作的政府官僚体系，提升政府公共服务效率和质量。我国公益类科研院所作为科技公共服务组织，需要通过管理创新提升服务效率和质量，满足经济社会发展对科技创新的需求，所以新公共管理理论符合公益类科研院所创新管理目的。由此分析，新公共管理理论对我国公益类科研院所创新管理具有适用性。
其四，新公共管理的理论目标是建构运作高效政府。建立在传统公共行政理论基础上的政府部门进入后工业社会后出现低效、僵化、官僚主义、权力寻租等弊端，导致政府公信力受到损害，新公共管理理论倡导的价值和方法正是要扭转政府负面形象，建构起掌舵、授权、分权等政府角色，从而实现高效运转。
3.3 科技服务效益不足
公益类科研院所作为政府公共服务职能的延伸组织，公益价值属性决定了其具有向国家和社会提供公共技术、公共科研产品和公益科技服务的重要责任［15］，但公益类科研院所一直面临科技服务效益不足的现实难题。从其表现来看：一是科研管理缺乏有效回应经济社会发展需求。公益类科研院所的科研创新模式为“政府—研发—经济社会”，而这种模式是以服务政府需求为导向，缺乏对经济社会发展中科技创新需求的了解与回应，其创新产出不切合经济社会发展的需要。二是反应机制灵敏性不够。经济社会发展对科技创新的需求变化速度较快，而公益类科研院所的反应机制灵敏性不足，缺乏对市场信息的有效捕捉与反馈。三是科研成果转化困难。其中原因除了公益类科研院所创新产出无法有效对接经济社会发展需要之外，还包括自身尚未形成有效的科技成果转化支撑体系，比如对科技成果转化重视不足、科技成果转化运营缺乏专业型人才以及科研成果转化收益分配机制尚未建立等。
3.4 管理工具理性不够
我国公益类科研院所陷入创新产出低效、公共服务能力弱化困境的重要原因是由于传统管理模式面临管理工具理性不够的实践难题。管理工具理性是关于实现管理目标与选择和使用管理方法、技术的合理性和效率性问题［16］。之所以认定公益类科研院所管理工具理性不足，主要表现为：一是工具理性的思维不足。工具理性思维是以提高效率为优先逻辑，突出制度性、程序性、实用性和可操作性原则融入到管理实践中。而当前公益类科研院所的管理过度强调公益性价值而效率逻辑不够，比如激发科研人员创新热情不够、行政权过度干预学术事务、人治色彩浓厚而法治思维不足等，这也造成了公益类科研院所创新效率低下。二是工具理性的技术不够。工具理性以形式合理为基本要求，强化以经济性、可计算性和可重复性技术手段运用到管理实践中。而当前公益类科研院所的管理更多偏向政府的管理技术，比如行政命令、雇佣终身制等，这些方法缺乏效率刺激和量化运用，导致了管理结果应用性不强。
4 我国公益类科研院所创新管理的路径选择
基于我国公益类科研院所创新管理面临的实践难题以及新时代经济社会发展对科技公益性价值的充分需要，我们认为，探讨推进公益类科研院所创新管理的有效路径具有重要的现实价值和深远意义。接下来，我们将以新公共管理理论作为理论指导，构建新时代公益类科研院所创新管理路径。
4.1 架构重构：基于委托-代理理论建构公益类科研院所法人治理结构，保证院所充分行使管理自主权
管理自主权是指公益类科研院所享有科研与行政等院所内部事务自由裁量权。这是由政府和公益类科研院所之间形成的监督权与管理权之间的平衡关系决定的。但从公益类科研院所面临的管理现状来看，由于政府作为公益类科研院所的出资人，加之二者之间缺乏清晰的权责条款，政府监督权扩张为全方位管理权，导致了公益类科研院所管理自主权严重弱化。从其表现来看：首先，政府对公益类科研院所日常事务过度干预。政府将公益类科研院所作为下属部门，以满足自身发展需求为导向，并按照政府管理标准对院所科研规划、选人用人、科技成果处置、合作交流和机构设置等事务加以干预，往往不顾及科研活动管理的内在规律。其次，公益类科研院所对政府依附性增强。公益类科研院所为了从政府获取更多财政、行政等资源，完全以贯彻政府主管部门意图作为存在目的，缺乏对经济社会发展的创新需求有效回应，这也导致了公益类科研院所成为政府的附庸机构。最后，政府行政性干预手段抑制了公益类科研院所行使管理自主权。政府干预公益类科研院所日常事务多以行政性手段，比如行政命令，强制性效应抑制了院所行使管理自主权的意志与空间。
新公共管理理论作为对传统公共行政理论的扬弃，是基于后工业社会政府无法有效满足公众对公共服务有效需求而产生的理论。由于新公共管理理论是同西方国家政治生态相适应的一种管理理论［13］，对于我国公共组织改革借鉴而言，将有本土化的过程，特别是要具备新公共管理理论改革实践的条件。当下，由于我国公益类科研院所面临的实践难题而无法有效满足新时代经济社会发展对科技公共服务需求，新公共管理倡导的改革创新理念和技术有利于破除公益类科研院所的管理困境，促进公益类科研院所可持续发展。其中，关键是新公共管理诞生于政府改革创新的实践，对指导我国公益类科研院所创新管理具有适用性。
具体来看，政府的职责定位包括：一是宏观指导职责，即涉及到公益类科研院所总体发展及战略定位等内容，政府应该给予宏观指导，并且作为理事会主体之一参与重大事项决策；二是动态监督职责，即政府应逐渐从管理角色向监督角色转变，进而通过完善监督机制等实现对公益类科研院所监督；三是支持和保障职责，即政府积极支持公益类科研院所管理创新，并从财政、税收等政策措施上给予其发展支持。理事会的职责定位包括：一是制定发展规划职责，即理事会需要结合国家和经济社会发展需求制定公益类科研院所科研规划；二是建章立制职责，即理事会具有制定公益类科研院所章程的权责，并根据章程规定及其发展需要制定各项管理制度；三是决策和监督职责；即理事会是公益类科研院所重大事项决策机构，比如财务的预决算、人事任免等，监督其管理层的日常管理活动；四是选人用人职责，即理事会需要面向社会招聘公益类科研院所负责人组成管理层，聘请相关专家、学者组成智囊团，为其发展提供咨询和建议。
4.2 权力回归：基于分权理论建构公益类科研院所行政权与学术自治权二分结构，落实学术自治权实体地位
新公共管理理论倡导政府从等级制的集权模式走向协作性的分权模式，核心在于让公民等主体参与政府管理，这对解决公益类科研院所内部管理面临的行政权与学术自治权结构失衡的实践难题具有重要启示。公益类科研院所创新管理路径之一在于实现学术自治权回归其权力治理结构。结合分权机理的内涵，公益类科研院所内部建构行政权与学术自治权二分的权力结构，真正落实学术自治权的实体地位。一是从制度层面明确公益类科研院所学术自治权的实体地位。无论是国家法律层面还是公益类科研院所内部章程制度层面，都应当明确学术自治权的实体地位与管理权威，并且需将学术自治权管理事项从行政权里剥离、归入学术范畴，逐步实现学术事项由学术组织决策、行政机构服务的长远目标。二是建立和完善学术自治权的运行和保障机制。除了在制度上实现学术自治权的实体化之外，更重要是建立和完善学术自治权实体的运行和保障机制，比如建立和完善学术自治权决策机制、决策执行机制、学术自治权奖惩机制、行政权干预学术事务审查机制等，从而以建章立制方式真正落实学术自治权的实体地位。三是优化行政权存在的权力空间。将行政权归入自有的权力疆域，去掉行政权代表的各种特权，破解“官本位”思想衍生基础和载体，从而实现学术自治权和行政权之间的平等。
在摊铺之前应将摊铺机清理干净，防止原有沥青的污染。常温彩色铺面的下承面应清洁平整，摊铺常温彩色沥青混合料前洒布浅色胶结料配制的稀释油作为黏层油。
4.3 机制共融：基于市场机制建构公益类科研院所运行机制，提升科技服务效益
从新公共管理运动产生的管理实效来看，市场机制确实起到了降低政府管理成本以及改善公共物品供给效率和质量的作用。究其本质，由于市场机制内含竞争、反应迅速以及灵活等特征，使得市场机制和官僚体制之间形成了相互需要的结果。这也充分证明了将市场机制引入政府管理实践具有理论契合和现实共需的客观使然。我国公益类科研院所的运行机制以行政机制为主，辅之自治机制，市场机制并未参与到其内部管理。新公共管理理论将市场机制引入政府管理的实践，给予了公益类科研院所引入市场机制的可借鉴性，基于此，公益类科研院所将市场机制融入到其具体管理实践之中，以市场机制的优势提升科技服务效益。一是发挥市场机制回应性优势。市场机制回应性要求公益类科研院所的科研管理回应经济社会发展的需要，产出切合经济社会发展需要的科研成果。二是发挥市场机制迅速反应优势。市场机制对外界迅速反应优势有利于科研管理及时捕捉经济社会发展对创新的需求，从而通过创新产出有效满足需求。三是发挥市场机制调节优势。市场机制调节作用可以帮助合理配置科研资源，切时针对经济社会发展需求进行资源投入，从而既有利于实现科研成果市场化，也满足了经济社会发展需求。
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4.4 工具借鉴：基于私人部门管理技术建构公益类科研院所的工具理性，提升科技供给能力
新公共管理的目标逻辑在于实现政府“三E”（economy，efficiency，effectiveness，即经济、效率和效益）管理目标［20］，而寻求的工具逻辑是借鉴私人部门管理技术建构政府的工具理性。管理主义者认为私人部门的管理方法以经济学理论为基础而更具有效率，其中战略管理、专业化管理、绩效管理、合同制度等方法更是得到管理主义推崇。对于公益类科研院所建构工具理性而言，借鉴私人部门工具逻辑有利于提升院所的科技供给能力。具体来看，从工具理性思维建构角度，公益类科研院所需要加强效率逻辑在管理实践中的应用，应当将效率价值作为其实现公益价值的有效支撑，在日常管理中注入效率价值，逐步步入效率逻辑的运行范畴。从工具理性技术建构来看，公益类科研院所需要加强私人部门管理技术应用：一是专业化管理，重点在于打造一支综合素养高、深谙科研管理规律的专业化管理人才队伍；二是绩效管理，重点加强对结果的考核并将评估结果与薪酬制度有效结合，充分调动人员工作积极性；三是合同制度，重点在于建构起保证人员稳定性和流动性相统一的人力资源管理制度。
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Innovation Management of Public Welfare Research Institutes in China:Theoretical Framework, Practice Problems and Path Selection
Zhang Hao, Peng Xiaobao, Song Wei
(University of Science and Technology of China, Hefei 230026, China)
Abstract: Public welfare scientific research institutes are an important part of the national innovation system, in the new era, the innovation management of public welfare scientific research institutes meets the needs of the development of the times. At present, innovation management of China's public scientific research institutes faces practical difficulties such as weakening of management autonomy, deficiency of academic autonomy, insufficient efficiency of science and technology services, and inadequate management tools, etc. Under the framework of the new public management theory, it has become an effective way to solve the practical problems to promote the reconstruction of the structure of public welfare scientific research institutes, the return of power, the integration of mechanisms and the reference of tools.
Key words: public scientific research institutes; new public management theory; innovation management; new era
中图分类号： G311；G301
文献标志码： A
文章编号： 1000-7695（2019）13-0110-05
doi: 10.3969/j.issn.1000-7695.2019.13.015
收稿日期： 2018-08-28，修回日期：2018-11-06
作者简介 ：张昊（1992—），男，重庆人，硕士研究生，主要研究方向为科技政策、创新管理；彭小宝（1981—），男，湖北黄石人，副教授，硕士研究生导师，主要研究方向为科技政策、知识产权、创新管理；宋伟（1962—），男，安徽定远人，教授，博士研究生导师，院长，主要研究方向为科技政策、知识产权、创新管理。
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