中国民族区域自治制度对少数民族人权的保护，本文主要内容关键词为：人权论文,少数民族论文,中国论文,制度论文,民族区域自治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国是一个多民族的大国，汉族占全国总人口的绝大多数，其他55个民族的人口总数就很少。在中国，习惯上把汉族以外的民族通称为少数民族。在这样一个汉族人口占绝大多数的单一制大国内，如何既维护国家的统一和有利于国家的发展，又使包括少数民族在内的各族人民受惠于国家的统一和发展，并享受包括政治上自治的各项基本人权，这是摆到中国各民主政治势力，特别是执政的共产党、国家权力机关、全国各族人民面前必须解决的政治课题。所幸的是，经过多年的探索和长期的经验积累，我们终于找到了适合我国国情的解决这一政治课题的政治形式，这就是具有中国特色的民族区域自治制度。
一、在我国建立和实行民族区域自治制度是历史和社会发展的必然，是国情、族情决定的
我国的民族区域自治，就是在中华人民共和国领土内，在最高国家机关的统一领导下，各少数民族按照宪法和民族区域自治法的规定，在其聚居的区域内建立民族自治地方，设立自治机关，并通过自治机关行使宪法和民族区域自治法所规定的各项自治权利，自主地管理本民族内部的地方性事务，行使当家作主的权利的一种政治制度。这种制度既不同于超越居住地域的民族自治，即通常所说的“文化自治”，也有别于不以民族为主体的一般自治，即通常所说的“地方自治”或“群众自治”。民族区域自治是民族自治与区域自治的结合，是在以一个或几个少数民族聚居的区域，通过组建自治机关行使自治权而实现的民族自治。因此，民族区域自治的特点就在于每一个民族自治单位不是像联邦制那样的国中之国，不是以成员国的资格和地位加入到联邦中，而是统一的中华人民共和国不可分割的组成部分。民族自治单位，包括自治区、自治州、自治县，既是享有自主权的民族自治单位，又是我国的一级地方政权机关，享有与一般地方政权机关同等的地位和权力。民族自治单位的话动既要遵守国家的宪法和法律，统一受中央国家机关的领导或指导，又有权制定自治条例和单行条例，享有宪法和法律规定的广泛地管理本民族地方性事务的自治权。总之，民族区域自治是在统一的中华人民共和国领土内以民族为主体实行区域自治的政治制度和地方制度。
那么，为什么在我们这样一个多民族的大国不是以通过民族自决自行立国或以联邦制的政治形式解决民族问题和保护少数民族的人权呢？这决不能认为是政治即兴所致或主观臆想。而是我国的历史和社会发展的必然趋势和结果，是我国特别的国情、族情决定的，是经过领导我国的政治势力和全国各族人民长期地探索和审慎抉择之后确定的。一句话，是势之使然，势所必然。
首先，我国自古以来就是一个统一的多民族国家，没有实行民族分立或实行联邦制的社会和民族基础。中国人自远古传说时代起就认为自己是龙的传人，炎黄子孙，并且确认了“中国”即“中央之国”或“中央大国”的国家观念。自2000多年前的秦始皇统一中国以后，中国在国家建制上就一直被认为是中央集权的统一国家。在2000多年的漫长历史时期中，有分有合，还出现过三次大的分裂时期，所谓天下大势分久必合，合久必分，但统一的态势始终没有改变。自元朝以后，大一统的国家格局维持至今。除此以外，中国以土地为民生之本的超稳定的土地价值模式，以儒家的“亲亲”、“尊尊”为核心的伦理道德思想文化模式，以及与四方隔绝的封闭的地理环境，也都是促成中国为统一大国的重要因素。在这样统一的大国内，各族人民在长期的共同生活中友好往来，不断增进友谊。各民族之间虽有矛盾，有时甚至兵戎相见，但民族间没有形成积怨，更无所谓的民族世仇。相反，各民族都很宽容，彼此通常都能和睦相处。各民族人民在长期共同的生活中，共同开拓和保卫了祖国的疆土，共同缔造了古代灿烂的中华文明。在近代，各族人民还经历了共同反对西方帝国主义列强侵略、奴役和国内反动势力压迫的争取民族解放和民主革命的历程。在这样的社会历史发展的客观环境的锻造下，各民族彼此间形成了强烈的认同感和归一愿望，这就在中国形成了在“国族”意义上的“中华民族”。中华民族具有强大的内聚力和向心力，这是保证国家统一和民族团结的精神源泉和内在驱动力。
如果把中国的情况与欧洲作一比较，更可以看出中国形成统一国家的历史必然性。中国面积与欧洲大致相等；欧洲共有75个民族，讲5个语系60种语言，没有通行的主导语言；中国有56个民族，虽有多种语言，但汉语是通行全国的主导语言；欧洲在历史上也有过长时间的统一，天主教神权和教会势力也曾长时间控制欧洲，但始终没有与欧洲的地理范围吻合过，更没有形成稳定的统一态势。而在近10个世纪以来，欧洲一直向着分立的民族国家方向发展，最终形成了大大小小的47个主权平等的民族国家，而我国在这期间基本上保持了稳定的统一态势。这表明，历史给定的条件只能使中国成为统一的多民族国家，而不能像欧洲那样成为主权独立的多民族国家。值得注意的是，欧洲目前正在以欧盟这一现代联盟的形式实现政治、司法和经济的高度一体化，这一事实表明，即使在历史上已经形成具有独立主权的多民族国家格局的欧洲，也终于踏上了各民族优势互补、共享资源、资金、技术等联合发展的道路。我国在历史上早已给定了统一的基础和条件，只是在近代，由于内外多方面的原因，我国被挤到落后的民族行列。而中国现代化的历程再次表明，统一的民族国家对于一个国家稳定而又持续的发展，该是一个多么宝贵的资源和条件。其次，中国特殊的国情、族情也决定了只能在统一的国家内解决民族问题，保护少数民族人权，而不能像其他国家那样实行民族分立或通过联邦制解决民族问题，保护少数民族人权。中国56个民族人口相差悬殊，汉族人口有10多亿，而少数民族人口总的说来就很少，最少的只有1千多人；各民族还在长期的共同生活和相互交往过程中，形成了大杂居、小聚居、交错杂居的分布局面，各民族没有明确的居住界限，而是你中有我，我中有你，交错杂居。这种民族人口和分布状况，决定了中国不具有建立各少数民族的主权独立国家或以成员国的资格组成联邦或联盟的条件。在我国，只有在单一制的国家内，以一个或几个少数民族为主体，在其大小不等的相对聚居的地区建立民族自治单位，并通过建立的民族自治机关行使自治权，才是解决我国民族问题，保护少数民族人权的可行的、正确的选择。
二、民族区域自治制度对少数民族人权的保护
在我国，民族区域自治制度对少数民族人权的保护取得了显著的实效。主要体现在以下几个方面：
第一，民族区域自治保证了各种不同聚居情况的少数民族都能行使区域自治的权利。按照宪法和民族区域自治法的规定，在少数民族聚居的地方，根据当地的民族关系、经济发展等条件，并参酌历史的情况，建立一个或几个少数民族聚居区为基础的自治地方。现在，我国共建立了156个民族自治地方，基本上完成了建立少数民族自治地方的任务，使得全国少数民族聚居的地区，凡是够一级自治行政单位的，都基本上建立了民族自治地方，使居住在该地的少数民族都能享有区域自治权，而通过广泛自治权的行使，使得少数民族的公民基本权利及一般人权得到了基本的保障。
第二，少数民族公民担任国家机关和区域自治机关公职的权利得到了保障。截止到1996年，全国少数民族的公职人员已达到240多万人。现在，自治区主席、自治州州长和自治县县长都由实行区域自治的民族的公民担任，民族自治地方人大常委会都有实行区域自治的民族的公民担任主任或副主任。此外，民族自治地方自治机关的其他组成人员以及一般公务员，也尽量配备了实行区域自治的民族和其他少数民族的公民担任；而与此同时，大量的少数民族公职人员还在全国性的和地方性的各类国家机关中担任要职及其他公职。
第三，少数民族的经济权利得到了基本的保障或较好的改善。据统计，1995年全国民族自治地方的工农业总产值达到6785亿元（人民币），是1985年的8倍多。从1986年至1994年，民族自治地方工农业总产值年平均增长率为10.7%。相对于世界上许多地区的经济发展缓慢、低速及哀退，这个年平均增长率是值得赞叹的。现在，少数民族农牧民人均收入已达1000多元，比以前有了较大的增加。为此，少数民族地区的人民物质生活得到了明显的改善，贫困人口也有所减少。
第四，少数民族的文化、教育和使用本民族语言文字的权利得到了保障。在贯彻实施民族区域自治制度的过程中，对少数民族的社会、文化等方面的权利给予了特别的保护，截止到1996年，在民族地区已建立小学103139所，中学11563所，高等学校105所，少数民族牧区、山区还因地制宜地举办了6000多所寄宿性的民族中、小学。少数民族在校学生以高于全国平均速度大幅度增加，民族地区人口文盲率有显著下降，少数民族人口的文化素质有了明显提高。少数民族的语言文字得到了有效的保护，其使用和教学也得到重视。目前有蒙古、藏、维吾尔、哈萨克、朝鲜、壮等21个少数民族800多万学生使用30种少数民族语言文字进行学习，每年出版的少数民族文字中、小学教材2900多种，总印数达1.2亿多册。在少数民族地区，许多重要的具有文物保护价值和宗教活动意义的寺庙、古迹和其他文化遗产，得到了有力地保护和修缮，国家每年都为此投入巨额资金。民族区域自治制度对少数民族人权的保护尽管取得了明显的成就，但不是说这一制度就尽善尽美了。事实上，有些问题一直没能很好地解决，如民族自治机关怎样才能真正有效地行使各项自主权，如何处理少数民族传统的保护与现代发展的关系，等等。在改革开放的形势下，面对国家对经济特区、计划单列城市的权力下放和政策放开，是否有必要适当扩大民族自治机关的自治权利或进一步放宽有关少数民族地区的政策？面对沿海地区与中西部少数民族地区逐渐拉大的贫富差距，如何加快少数民族地区的社会经济文化等全面发展？在欠发达的少数民族地区如何吸引人才、资金，加快发展？诸如此类的问题都需要我们认真地研究解决。
三、民族区域自治制度对当代世界性的民族问题的解决和民族人权保护的潜在价值
世人公认，当今世界的和平和发展是两大主旋律。全球经济一体化、区域集团化的发展势头强劲，势不可挡。在这种形势下，各国从本国的发展战略利益出发，争先恐后地汇入这一世界性的发展潮流中去。即使原来长期存在敌对情绪的国家或政治势力，也纷纷抛弃歧见，寻求对话，发展各种不同形式的“伙伴关系”。但是，人们也注意到，在和平、发展的世界环境中也存在不安定因素和不间断的动乱，主要表现为民族的矛盾、纷争、仇杀、恐怖活动以及战乱等等。在全世界人们正以期待的心情跨入21世纪之时，人们突然发现，他们在新的世纪不得不面对还将延续下去的民族纷争，乃至民族战乱。
自从人类萌生“非我族类”的意识起，除少数贤达人士外，我们人类一直处于非理性的民族偏见的控制之下，以牺牲别的民族的生命和财产为代价而获取本民族的生存机会和发展利益，充斥着迄今为止的主要民族关系史。古往今来的世界各族人民，都为此付出过沉痛的代价，有许多民族甚至从地球上永久地消失了。至今仍有许多民族成为过去的或现实的民族纷争或战乱的直接的或间接的受害者。
第二次世界大战以来，觉醒了的国际社会采取了一系列的决定性立法步骤，旨在加强包括少数民族人权在内的普遍人权保护，其中的《世界人权宣言》、《经济、社会、文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》，就是其中最重要的国际人权宪章。国际社会还就民族的自决权利、防止民族、种族歧视制定了一大批国际公约，这些都对国际性的民族人权保护发挥了重要作用，并对各国在这些方面的立法发挥了启发性的影响和示范作用。
国际社会除采取坚定的立法步骤外，还采取直接干预的措施，旨在强行阻止民族间的仇杀或战争。进入本世纪90年代以来，联合国就曾对伊拉克对科威特的武力侵占、索马里的部族内战、前南斯拉夫地区的波黑民族战争，或直接或通过北约进行了干预。以联合国为代表的国际社会，为保护民族人权竟一改长期奉行的不干涉政策，并为自己创造新的“干涉权”。但这一变化的确表明，以联合国为代表的国际社会对无理性的、无休止的民族战乱的鲜明的反对态度和坚定的制止决心，尽管这种干涉权在国际社会和有关国家内不无争议。
国际社会和多民族国家在长期的实践中，为解决国际间和国内民族问题，为保护民族特别是少数民族的人权，在摈弃了令人厌恶的民族不平等、民族歧视、民族灭绝等反动政策之后，创造和发展了一些对各国有效的或可行的政治形式，其中较为典型的有：联邦制，民族同化政策，政治权力按民族比例分享政策，民族文化自治和多元文化政策，民族整合政策，等。由于这些政策适合有关国家的国情，执行也得当，所以取得了不同程度的业绩，更有些还获得了较为显著的成就。但也应当承认，由于各国的民族情况极为复杂，这其中任何一种民族政策都不具有普遍适用的价值。这就是说，每一项民族政策都有其特定的适用性。在此国可能是可行的和有效的，在彼国则可能是不可行的或有负作用的。
国际社会和多民族国家应当审慎地对待民族自决原则，更不可轻率地运用民族自决原则解决当代多民族国家内的民族问题和保护民族人权。在殖民统治时代，民族自决原则对于促进被压迫民族的觉醒和解放，作出了不可磨灭的历史性贡献。民族自决原则用于解决国内民族问题和保护民族人权，则鲜有成功，更多的是失败。在当代，通过公民表决实行民族分离和国家独立，则更是留下了沉痛的教训，前南斯拉夫地区的波黑就是显著一例，1992年3月4日经公民表决独立后，塞尔维亚、穆斯林、克罗地亚三族纷争、战乱不已，以至引来国际社会通过北约进行了大规模的武装干预。加拿大就法裔主要居住地魁北克省是否独立问题，先后在1980年和1992年进行了两次公民投票，引发了一场严重的宪法危机。值得注意的是，不仅在加拿大国内多数人不赞成魁北克独立，就是国际社会对此也采取冷漠和静观的态度。现在加拿大国内正在对通过公民投票使国家分裂的做法进行反思，资深的政治领导人已宣布今后不再举行此类的公民投票，认为让少数分离主义者决定联邦的统一或分裂，既不民主，也不公正。值得注意的是，中国革命的先行者孙中山和中国共产党自本世纪初直到抗日战争结束，一直主张用民族自决的原则解决国内民族问题和立国问题。但经过长时期的探索之后，特别是在1947年5月1日内蒙古自治区成立以后，中国共产党认识到通过民族自决，建立联邦国家不适合我国国情，只有在统一的国家内建立和实行民族区域自治制度，才是唯一正确的选择。在当代，仍有一些人热心地鼓吹在国家范围内毫无选择地实行公民公决。这些人如果不是别有用心的话，至少也是对变化了的国际社会和各国国情毫无所知，死抱着过时的或不适用的民族自决原则不放。确实，由于历史和现实各方面的原因，在多民族国家包括我国，总还存在一些民族矛盾、纷争乃至分离的情绪和活动。重要的是，应当通过理性的政策和制度的选择，消除分歧，化干戈为玉帛，努力促进各民族间的平等、团结、共同发展和繁荣。如果不顾后果地运用公民公决的方式任由民族分立和国家分裂，这对于具有众多民族的国家和世界来说，该是多么可怕的情景？照此做去，必致国将不国、世界大乱。因此，在现在鼓吹民族自决，是一种极不负责的主张和做法，对于我国来说，这简直就是犯罪。一个民族对于自己命运的把握是一个历史的过程，简单地实现独立并不一定能实现自己的民族社会理想。在当代，任何民族都不可能再在孤立的状态中自行发展，相反，对于绝大多数民族，特别是弱小和欠发达的民族来说，要实现自身的发展与人权保护，主体民族、友邻民族的平等相待、支持和帮助是至关重要的外部条件。刚刚从原苏联解体后独立出来的一些民族国家，现在又表现出与俄罗斯联邦一体化或结盟的强烈倾向，就是最新生动的一例。
中国民族区域自治制度的建立和实行，使我们这个在世界上唯一的单一制大国内的各民族，从至大到最小，从发达到贫穷，都能做到和睦共处，团结互助，共同发展和共同繁荣。这与一些多民族国家民族矛盾突出，频频引发流血冲突和民族战乱，形成了鲜明的对照。当前我国社会稳定、经济持续发展，各族人民安居乐业，也在很大程度上得益于民族的团结和国家的统一，这与一些国家变乱不断，经济萧条或凋敝，许多民族沦为难民，流离失所，嗷嗷待救，也形成了鲜明的对照。这一无可辩驳的事实证明，民族区域自治是适合我国国情的正确的民族政策和制度。其潜在的价值就在于：它为多民族的国家，特别是与中国的族情相类似的国家，找到了一条可供选择的、事实证明是正确的民族政策和制度。或许对那些没有明确边界划分的，局部聚居但又相互杂居的多民族国家，找到了一个证明是失败了的民族分离和国家独立思路和做法的替代思路和做法。须知，在当今的世界各国，不仅在亚洲、欧洲、美洲等许多历史上形成的国家都存在多民族杂居共处和局部聚居的情况，就是在非洲通过取直划线实现独立的国家，也存在许多跨国而居的民族或部族和许多相对聚居和杂居的民族或部族。这是一个不争的事实。民族区域自治政策和制度，对于这种世界性的民族分布状况来说，无疑具有潜在的理论和实践价值功能，值得国际社会和多民族国家深入研究和考量。