“放管服”改革背景下的跨部门合作网络建构研究
——以南京市若干行政审批局为例
鲍 凤 南京农业大学公共管理学院
摘要： 随着“放管服”改革的深入推进，我们意识到日益复杂的社会事务单凭政府一己之力早已是心有余而力不足，政府与社会组织跨部门合作治理的重要性日渐凸显。行政审批局作为“放管服”改革的重要窗口，正逐步发展成为合作的主要平台，承载着合作网络的枢纽功能，但显然目前该平台在制度建设及设施建设方面还存在一定缺陷，故本文将结合跨部门合作网络的结构、边界、连接三大特征对行政审批局的发展提出改革建议。
关键词： “放管服”改革；行政审批局；跨部门合作网络；合作治理
党的十八大以来，我国政府在行政体制改革和政府职能转变上不断深入探索，并逐步确立了以“放管服”为核心的政府改革理念。就改革实践的发展态势来看，社会治理已经朝向公共部门与社会组织多方合作治理发展。行政审批局作为“放管服”改革的重要窗口，正不断发展力求成为各项合作中的纽带。邢小强等人对跨部门合作网络进行研究时，分析了网络的四大特征。受这一研究框架启发，本文将探讨未来行政审批局在合作治理中应如何发挥应有效用。
通常高职高专学校的检测设备不多，特别是精密测量设备，一般一种类型的测量设备不超过2台。在进行机械产品测量实训时，任课教师根据某一测量项目（如光学计测量轴颈），让学生分组进行实训实验，这样就会导致只有几个学生在进行测量操作，其他大部分同学在旁边无事可做，其结果一是一部分同学没有真正完成测量操作，抄袭测量数据；二是学生实际操作时间有限，很难熟练掌握检测仪器的操作，使得测量数据不准确。
一、跨部门合作：“放管服”改革的行动机制
“放管服”改革以来，政府通过简政放权打开了激发市场活力之门；通过放管结合创新监管方式使得事中事后监管加强；通过优化服务促使政府服务能力显著提升。改革虽然取得了一定成效，但在深入推进过程中依然存在瓶颈问题，主要表现在一是公共权力交接不畅，公共权力交接是否顺利有赖于各级政府间是否存在有效的沟通及配合；二是审批与监管衔接不足，审批权和监管权相互分离，为审批和监管的有效衔接带来了新的挑战；三是政务服务资源整合不到位，各自独立的办公系统以及未能流通的数据资源是合作的技术壁垒，资源的使用率不足也大大降低了政务服务的实效性和便捷性。
对比分析2014年9月—2015年8月中国大陆IMERG和CGDPA日平均降水量,结果表明:两者的空间分布比较一致,东部介于1～10 mm,西部介于0.1～5 mm,南部介于2～10 mm,北部介于0.1～5 mm,说明IMERG日平均降水量能够较好地反映中国大陆降水量西部少、东部多,南部多、北部少的特点;IMERG日平均降水量比CGDPA的空间分布连续性更好,尤其是在西部、北部等地面雨量计观测站点较少的地区(图1)。西藏东南部、新疆天山,以及青海、广西和广东南部和海南等地区,IMERG日平均降水量比CGDPA偏低。
针对我国行政体制方面存在的机构设置过多、职责分工过细、协调配合不力等实际问题，党的十七大报告中提出要探索实行职能有机统一的大部制，健全部门间协调配合机制。但大部制改革后，仍然无法解决部门管辖的边界问题。要想突破传统“一事一协调”的限制，就要实现大部制和跨部门合作的有机统一。大部制重在解决内部协调问题，跨部门合作机制旨在解决组织间的协调难题。要进行跨部门合作，首先要确保各部门管理职能不能有交叉，再者要确保四个要素的实现，一是稳健的合作关系，根据合作目标确定参与部门；二是健全合作中的协调机制，多部门参与合作必定需要一定的协调机制来进行管理配合，协调主体应该是相关事项最核心的部门；三是建立有效的信息共享机制；四是完善合作的激励机制。
针对上述我们提及的行政审批局作为跨部门合作网络窗口仍然存在的衔接不足及功能缺失等问题，以下将结合跨部门合作网络的部分特征，提出具有针对性的建设意见。
二、跨部门合作网络存在的问题
一是各级行政审批局制度建设尚未统一。目前行政审批局模式还未普及到全国范围，仍然处于各地分头试点阶段。就江苏省而言，目前尚未建立省级行政审批局，下辖的13个市中仅有无锡市、苏州市、南通市、淮安市和泰州市5个市建立了市级行政审批局，全省范围内122个县(市、区)中仅有42个行政单位建立了县(市、区)行政审批局，南通市是全省首个实现全市范围内均建立行政审批局的市级行政单位。从审批制度上来说，由于目前行政审批局的设置尚未普及，行政机关上下机构设置、法律法规都未形成统一，导致目前的行政审批改革缺乏系统性、整体性。
到了铲车附近，它却向东疾驶而去。我只得调转身来，跟我走了冤枉路的妻女投来抱怨的眼神。好不容易到了西门，铲车刚刚满载而去。站在齐腰深的水中，等待不是好办法。看到人们沿着路基向前移动，我们只得跟着前行。这时，我突发奇想，如果有人在旁边为我这窘相照一张照片，写下“逃难的你”，或许对于我来说会留下一个很好的怀念、一笔宝贵的财富。前面的一位小伙子不时热情地提醒着注意脚下，我心中升起丝丝暖流。一步艰辛一步感慨。不到一公里的路程，走了整整两个小时。到了黄河路，才又看到失去的世界，熙熙攘攘的人群，歌舞升平，一派繁华。其他地方水少，好像一场暴雨全落在了我们小区。
行政审批局作为“放管服”改革中跨部门合作网络的重要施展平台，目前还处于实践探索发展阶段。虽然行政审批局已经初具雏形，各类审批部门都集聚一堂，但在制度融合和资源融合等深度合作上，还存在一定差距。
二是行政审批局的合作集中度不足。以×区行政审批局发展来看，2017年建立之初有16个部门106项审批事项划转至行政审批局，截至2018年年末有涉及38个部门共299项主项政务服务事项。但根据×区政务服务网公布的权力清单显示，目前行政审批局拥有67项行政许可权，其他38家区级单位中仍有22家单位保留了114项行政许可权。审批权的集中度不足，会造成政府机构的冗余和资源的浪费，同时使得行政审批局内部的联合审批也存在一定难度。
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三、跨部门合作网络的运行机制
综上所述，跨部门合作是解决当前政府在“放管服”改革中遇到的改革分散化问题的行动手段，合作的宗旨不在于机构间的合并，而在于部门间的有效沟通和勠力配合，将各行动部门都看做网络上的一个节点，面对不同的问题相关节点积极配合形成统一行动体高效处理，这才是跨部门合作网络的工作机制。
三是资源融合度不高。在初步实现了审批平台一体化的同时，逐步推进各部门的资源整合是当前改革的重要任务。“数据孤岛”的存在，一是由于管理系统的不统一，导致数据共享存在一定难度；二是各单位原始数据的结构、语言不统一，短时间内难以进行清洗合并；三是部分数据可能存在涉密问题，无法实现共享，比如公安机关系统内存有的居民基本信息，这属于机密信息。在打通数据孤岛，实现资源整合这个问题上，首先要省一级政府有这样的全局意识，积极推动各单位统筹协调，并且要做好数据维护的基础保障措施。数据资源的进一步融合，能有效降低政府的行政成本，减少行政相对人所需提供的材料，大幅提升行政效率。
集中度衡量的是网络中的行动者集中于一个或几个核心成员的程度，当行动者网络呈现的集中度越高时，合作呈现的结果效果越好。为了让合作网络中各个行动者拥有更高的集中度，一是培养共同体意识，设立共同的合作目标，增强行动主体间的凝聚力；二是构建合作所需的技术网络，要尽快落实全国统一的行政审批系统，实现全国行政审批数据互通，这将极大程度提高合作网络的集中度，促成跨部门合作网络的构建与使用。
网络范围是指网络内各部门所有活动的范围，如果该部门在自己的领域内具有专业性，网络范围就相对狭窄；反之，则需要扩大自己的网络范围来汲取更多资源才能运转。为有效提高各部门的成熟度和专业性，一是继续优化行政审批事项的同时抓好下级政府承接能力建设，让下级政府有权力办事也有能力服务；二是继续优化行政审批流程，依靠新时代互联网技术的发展，打通各部门的数据网络连接；三是需要联合审批的事项，应该明确各部门需要审查的具体材料，防止材料缺失或者重复审查，使得各部门职权更加专业化、清晰化；四是不断提升窗口人员的工作能力和服务意识，同时引入竞争机制，通过业务考核促使窗口人员不断提升自我工作能力。
直接联结程度描述的是合作主体间直接的接触或者私下接触的程度，减少直接联结的可能性，有助于降低因直接联结造成的成本冗余或交易的不确定性。一个成熟的合作网络需要具备以下三个条件，合作主体间的相互信任、有法律条文或者契约规范合作、完善的市场机制和供应链维护合作。在行政审批跨部门合作网络构建中，为了减少各部门间的直接联结程度，要从以下三方面做起：一是培养合作主体间的信任度，要有利益共同体的意识，明确合作的共同目标，确定权责关系。二是用法律法规规范合作的开展，并对合作起到监督管理的作用。《行政许可法》的逐步修缮和健全，是行政审批制度法治化的重要表现，法律的健全能够确保行政审批工作在法治化道路下顺利进行，有效的监督和管理也能让政府工作在阳光下顺利开展，公开透明的环境有利于促进社会公平和正义。三是完善市场机制和相关供应链，行政审批中涉及的中介机构日趋完善和成熟，政府设置“中介超市”使得中介机构管理更加规范化，能够有效降低政府部门与中介机构的直接联结程度，从而杜绝寻租活动的发生，维护行政审批工作顺利开展。
四、结语
行政审批局作为“放管服”改革的重要成果，我们之所以将其定义为跨部门合作网络的枢纽，是因为该机构在其功能特性上已经显现出联合其它部门合作治理的特征，并且，这一功能还将随着改革的不断深入持续扩大影响。因此，研究行政审批局的建构特征，联系跨部门合作网络的相关特性，我们认为行政审批局在结构上要起到集中各部门的功能，这里的集中不是平面上的物理性集中，而是依靠现代化信息联络手段实现部门功能随时随地的集中办公；在合作范围上不再局限于政府内部，更要加强与社会组织、私营企业等部门的联系合作；同时建立多方合作主体间平等互信的合作基础，这有利于促使合作的顺利进行。跨部门合作网络是社会治理的大势所趋，以现有改革成果为基础并树立正确的改革方向，对于加快改革进展，早日实现深层次“放管服”改革有着极为重要的历史意义。
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中图分类号： D602
文献识别码： A
文章编号： 1001-828X(2019)030-0048-02
作者简介： 鲍 凤(1994-)，女，汉族，南京农业大学公共管理学院硕士研究生，主要从事“放管服”改革研究。
标签：“放管服”改革论文; 行政审批局论文; 跨部门合作网络论文; 合作治理论文; 南京农业大学公共管理学院论文;