论我国粮食生产与贸易保护政策的演变趋势，本文主要内容关键词为：粮食生产论文,贸易保护论文,趋势论文,政策论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前我国正处在由计划经济向市场经济转变过程中，因比较利益偏低而导致的粮食种植业在市场竞争与资源配置中所处的不利地位，已愈加明显地表现出来。况且，随着我国对外开放的不断扩大，特别是加入了世界贸易组织，我国粮食种植业不可避免地面临着前所未有的冲击和挑战。在这种新的形势下，探讨保护和振兴我国粮食生产经营的有效方式，以促进我国粮食生产与贸易的健康发展，便具有十分重要的理论意义和现实意义。
一、粮食生产与贸易保护政策的理论依据
粮食生产是人类赖以生存与发展的最基本的实践活动。满足居民对粮食的消费需要，是一个国家、一个民族自立自强的基础。粮食生产与供给形势如何，对于一个国家经济的发展和社会的稳定关系极大。马克思在《资本论》等著作中，在论述农业是国民经济的基础时指出：在人类赖以生存与发展的基本生活资料中，最迫切、最重要的莫过于植物性食物和动物性食物，即广义的粮食。也就是说，对于人类的生存与发展来说，再也没有比粮食更为重要的生活资料，“民以食为天”。如果农业不是提供人类生存与发展所必需的食物产品（广义粮食）的唯一生产部门，农业就不可能成为国民经济的基础。马克思之所以把食物生产（广义粮食生产）看成是农业生产区别于其他非农业生产的最重要特征，是因为自古以来，人类为了获得自身生存与发展的第一需要的物质资料，必须不断地从有生命的植物和动物有机体中，吸取必不可少的碳水化合物、蛋白质和脂肪等营养要素，而这些植物性食物和动物性食物（广义粮食）生产，只能在农业部门的种植业和饲养业中进行。粮食生产保护政策的起因，在于粮食提供能量的效率方面具有无可替代的优越性，因而往往被看成是一种特殊的战略物资。
市场经济条件下的粮食保护政策的理论依据，集中到一点，就是与其他产业相比，粮食种植业不仅要求承受比其他产业大得多的市场风险，而且还要承受其他产业无可比拟的自然风险。由于自然条件及年景好坏不同，必然引起劳动的自然生产率的显著差别。在这种情况下，尽管人们投入同等数量与质量的劳动，也会形成极不相同的产品量。在粮食生产中，甚至还可能出现这种情况，即尽管人们投入生产过程中的劳动强度和劳动质量提高了，但劳动生产率反而降低，这就是说，社会生产率的增长甚至补偿不了自然生产率的降低。这是造成粮食劳动生产率和粮食土地生产率很不稳定的一个重要因素，使得粮食产量存在着较为严重的波动性，要冒很大的自然风险。
粮食生产和市场风险的存在，是和粮食使用价值的性质联系在一起。按照传统的论证方法，人们在评价粮食价格对粮食生产与供给的作用时，是作了如下的推论的：即一旦粮食价格提高了，必然刺激粮食生产者扩大生产规模，增加粮食生产量与供应量。这种观点的局限性在于没有认识到粮食价格是供求关系综合作用的结果。只考虑供给因素，不考虑需求因素，是不可能科学认识价格运动的规律性的。因为如果需求量没有伴随着供给量的增加而扩张，即使粮食价格一时提上去了，也会再跌下来。这就要求我们必须进一步探索粮食需求的变化规律，为了揭示人们的收入与需求的关系，有必要引入“需求收入弹性”这个概念。居民的收入量与购买量的关系，是通过需求收入弹性系数来衡量的。如果物品的需求收入弹性大于1，意味着由于消费者收入的增加，花费在这种物品上的比例也会相应提高。这类物品一般属于非基本生活必需品。如果物品的需求收入弹性小于1，意味着消费者变得更加富有时，他们的收入花费于购买这种物品的比例将会逐步下降。这种物品一般是属于最基本生活必需品。作为大众化食品的粮食，就是属于这种物品。消费者对大众化食品的需求，之所以弹性很低，是因为消费者为了生存与发展，必须摄取一定量的热能，而当消费者的基本需要量得到满足，对增添这类食品的需求与欲望，就会很快降下来。粮食产品需求弹性低，是导致粮农增产不增收的重要原因。
在过去很长时间内，人们往往把农业比较利益偏低，简单地归结为存在工农产品价格“剪刀差”，似乎只要把我国农产品的价格形成机制，由国家定价制转变为市场定价制，即由市场决定农产品价格，就可以解决农业比较利益偏低问题。这种观点是值得商榷的。在农业生产过程中，经济的再生产与自然的再生产交织在一起，由于无须人类支出分文的无偿自然力发挥的作用是很大的，从这个意义上说，农业的物质生产率（即使用价值生产率）要比非农产业高得多。但是，价值的生产并不是取决于生产阶段持续的时间，而是取决于这个生产阶段内耗费的劳动时间，只有劳动时间才能形成价值。从这个意义上说，农产品的价值生产率要比非农产品的价值生产率低得多。（参阅《马克思恩格斯全集》第46卷，下册，第181-182页。）
由于农业（特别是粮食种植业）是个社会效益很大、自身经济效益很低的弱质产业，在市场经济条件下，无论是在产品市场竞争中，还是在经济资源配置的竞争中，往往处于软弱和不利的地位，由此决定着农业（特别是粮食种植业）在国家的宏观调控中，是需要加以特殊保护的产业。或者说，通过国家宏观调控加以扶持和保护，是世界上许多国家的共同做法。众所周知，市场经济是以市场机制作为配置资源的基础性手段，并以资源的趋利性流动重组来实现资源的优化配置为特征的。农业（特别是粮食种植业）是一个微观经济效益低、而社会效益高的产业，资源的趋利性流动是由微观经济效益推动的，市场主体在一般情况下是很难兼顾宏观经济效益的。
一般地说，在市场经济条件下，市场这只看不见的手会对农业生产要素起优化配置的调节作用，当某种农业生产要素投入的边际效益递减，市场这只看不见的手就会发挥它的调节作用。例如，土地要素的边际效益递减了，那么，就会有劳动力要素来替代它；劳动力要素的边际效益递减了，就会有资金要素来替代它。但就我国农村的实际情况看，相对于其他生产要素，劳动力要素，近乎无限供给，即劳动力价格低廉，而其他生产要素价格昂贵，这就很难用其他生产要素来替代劳动力要素。这是我国农业劳动生产率低下的深层原因。由于农业生产不可能带来社会平均利润，劳动力以外的其他生产要素，就很难向农业转移。这就要求制定引导资金等生产要素向农业流动，多方筹集农业发展资金的政策，合理调整工农之间、城乡之间的利益关系，健全粮食等主要农产品风险基金和储备调节制度，减少农业市场风险。引导二、三产业加强对农业的支持，逐步形成以工补农，以工建农，以工带农的机制。如果没有政府的特殊保护，商品生产主体出于自身经济效益最大化的动机，会将资源转向比较利益高的非农产业，从而削弱了农业这个基础。只有政府通过增加投资、价格保护等措施来提高农业（特别是粮食种植业）比较利益，才能有效阻止农业（特别是粮食种植业）资源的无序流动，增进全社会的福利总量。
二、面对自由贸易与贸易保护的两难选择
综观全球，从来就没有一个国家愿意将自己国民的生活安全寄托于外国。虽然目前面对美国所极力推行的贸易自由化与国际化的挑战，欧盟与日本等经济强国仍然坚持相当程度的农业保护，以维护粮食供应的安全。从世界各个国家的立场看，只要农业国际分工生产的安全制度尚未有效建立（难度是相当大）之前，适度农业保护就有它的必要性。更何况当今世界政治风云变幻莫测，粮食早已成为国际政治舞台的政治武器，卖与不卖之间往往是要附加政治条件的。因此，粮食的自由贸易并不是永远可以信赖的，这就是“粮食的安全观”。以美国为代表的主张农产品贸易自由化国际化的理论基础，是建立在全世界为一个整体的考察范围，它认为任何价格支持政策都会导致农业资源配置的扭曲，而关税保护和非关税障碍，更是影响世界性农业资源的有效利用。美国以外的其他国家，虽然也有部分认同美国提出的农产品贸易自由化的理论基础，但是大多数国家却认为，每个国家都有不同的条件和背景，也有不同的要求，农产品贸易自由化对各国而言并不完全适用。尤其是粮食的安全供应问题，世界各国均有不同程度的观点。应当认识到，经济国际化与贸易自由化是不可避免的趋势，但是，维护国家利益与经济安全也是世界各国所坚持的立场，国际化趋势与农业适度保护之间应当如何调整，是值得深入探讨的重要课题。也是各国政府普遍面临的两难选择。
世界贸易组织是以市场经济为基础，它要求国际贸易应遵循国际经济规律形成统一的国际大市场，按照公平、公开、公正的原则，进行无扭曲的竞争，克服贸易保护主义，促进贸易自由化。在过去的几十年，包括粮食在内的农产品贸易一直是国际贸易中出现争端最多的领域。许多国家对农业部门实行强有力地保护性干预。政府干预农产品市场的成本和对农产品市场的扭曲程度，在世界市场需求旺盛时下降，在世界市场需求疲软时则上升。在20世纪70年代农产品价格普遍上涨的情况下，农产品贸易蓬勃发展，不存在对农业保护和支持政策的争论。但是，到了20世纪80年代，农业却成为一个需要迫切解决的经济问题和政治问题。当时受世界经济衰退和宏观经济不稳定的影响，全世界对农产品消费增长趋缓，但同期，在技术进步和发达国家政府支持政府的推动下，农业生产却保持不断地增长，而对农业的保护水平也随之迅速提高。日本和欧共体对农业的保护率特别高，英国的保护率也迅速提高。不断升级的贸易冲突与巨额的农业保护预算费用一起，使得当代国际经济的政策议程不得不考虑农业保护主义问题。始于1986年9月的GATT乌拉圭回合贸易谈判，就把焦点对准那些扭曲农产品贸易的国内农业保护政策。启动谈判的部长级宣言的主要目标有：（1）世界农产品贸易实现自由化；（2）使世界农产品贸易更加有序，透明度更高。谈判者们要求“减少进口壁垒”和“阶段性的减少所有直接与间接的补贴，以及直接或间接地影响农产品贸易的其他措施”，并致力于“将影响进口渠道和出口竞争力的各种措施置于强化的、更加具有操作效率的GATT规则和纪律约束之下”。然而，大量的农产品贸易并没有按照GATT规则和程序的要求进行，而且，连续数个回合的GATT多边贸易谈判，虽然积极采取一系列措施，极大地促进了工业品的贸易自由化，但与此同时却无法减少农产品贸易的壁垒和扭曲。应当这样看，即农产品贸易壁垒与磨擦，不仅来自发展中国家，而且来自发达国家。目前发达国家每年用于农业补贴达3000亿美元。即使是一向鼓吹自由贸易的美国，也在处心积虑设置贸易障碍。根据2002年5月23日美国布什批准通过的2002年新农民法案，美国在今后10年内为农业和畜牧业提供1900亿美元补贴。比旧的农业法规定的补贴增加80％。美国大幅度增加农业补贴，无疑会对全球贸易谈判进程产生严重的负面影响。美国原本就是全球最大的农产品出口国，大幅度增加对农业的补贴，必然使美国农产品价格进一步降低，从而使其他国家的农产品在国际市场失去竞争力，特别是将严重影响发展中国家的农产品出口。
尽管粮食生产保护政策有其客观理论依据，但它毕竟是一种对自由贸易的扭曲和干预，障碍着资源的优化配置，并必然造成效益上的损失。我们这里所说的粮食生产保护政策，指的是政府为了维持国内粮食价格高于国际市场价格水平而采取的诸如关税和数量限制，最终通过使粮食生产有利可图，以提高粮农收入，确保粮食供给，维护粮食安全。政府为保护本国粮食生产，而对进口粮食征收一定的关税，必然会拉动进口粮食成本与价格的上升，直至超过国内粮食成本与价格水平，使原来由于生产成本较高无法与国际市场价格竞争的粮农，不致于被淘汰。中国作为粮食进口大国，在国际市场上有左右粮食价格的能力，通过粮食进口关税的征收，会减少粮食进口数量（相应地提高国内粮食价格），进而降低国际粮食市场价格，其所造成的负担，是由本国消费者和外国出口商共同承受的。所谓配额，就是对进口粮食设置一定的限额，其目的与征收关税一样，都是为了限制进口，保护国内粮农。如果说还有差别的话，进口配额是借助于直接的数量控制，而不是通过提高进口商品价格达到间接减少进口数量的目的。在通常情况下，实行进口配额，对本国粮食的生产、消费和价格的影响，都与征收关税相类似，所不同的是，征收关税是通过提高进口粮食价格，来减少国内对进口粮食的需求以增加国内粮食生产，而进口配额则选择相反的途径，即先减少粮食进口，进而造成国内粮食价格上涨，刺激国内粮食生产。
我们所研究的问题的实质在于，无论是进口关税或进口配额，都会严重扭曲粮食产品和投入要素的价格，从而扭曲资源配置信号，造成农业效益的损失，使农业要素无法配置到效益最高的领域。无论是要素价格或者产品价格，其形成机制都是由供给与需求的竞争决定的。当粮食价格被人为抬高或粮食生产投入品价格被人为压低，对粮食生产者来说，其所作出的反应必然是增加要素的投入以扩大粮食供给，从而导致农业要素价格的提高。以自给自足为目标的粮食生产保护政策，是借助于一定的诱致机理，提高粮食生产者的劳动报酬，保障粮食生产者的收益。然而，这一目标往往是不能顺利地实现。据韩国农林部的推算，至2002年秋收之前，韩国的大米库存量将达到1380万石，比2001年同期增加约400万石。大米库存连年增加既有社会生活变化的原因，也有政府收购政策的责任。社会生活的原因是指韩国人的饮食生活日趋西化，大米消费量逐渐减少。据统计，从1990年到2001年，韩国平均每人每年的大米消费量已从120公斤减少到89公斤，下降26％。这期间，随着农业技术的发展，韩国稻米产量增长2.4％。这种供过于求的结构是造成库存增加的重要原因。虽然韩国历届政府和政党明知大米消费量在下降，但由于政治上的原因，一直推行鼓励稻米增产政策。致使保护价收购（其大米价格比美国和中国都高出5倍以上）政策一直延续至今。政府保护价政策对韩国稻米产业畸形结构的形成负有直接责任。面对这一困境，韩国政府正考虑从2003年开始，平均每年减少100万石的政府保护价收购，到2007年彻底废除政府保护价收购制度。这样既可减少大米库存量，又可默认大米价格的下调。这对引导农民改善种植结构并提高大米价格竞争力有一定作用。问题是减少政府收购量很可能引起农民的强烈反对，这样制度能否正常实施尚难以断言。
我国的基本国情和世界贸易组织规则，决定着我们不应、也不可能对农业实施全面的保护。国际经验告诉我们，发展中的农业大国，如果对农业实行类似发达国家的高保护、高补贴政策，不仅是国家财力所无法承受，而且其结果可能是得不偿失。但是，粮食保护又是目前国际社会的普遍现象，包括美国在内的各国政府均对开放粮食市场、减少粮食补贴持谨慎态度。因此，选择应对世界贸易组织的长期战略，并不意味着可以不给我国粮食生产必要支持，以及可以减少对粮食的必要补贴。相反，任何国家农业结构的战略性调整，竞争力的提升，均离不开政府的有力支持。我们不能把必要的、合理的粮食保护和提高粮食国际竞争力对立起来。从长远看，我国粮食的根本出路，在于选择竞争性发展战略。所谓“竞争性发展战略”，指的是积极参与粮食国际化进程，充分发挥我国粮食比较优势，从根本上提升我国粮食生产的整体素质和国际竞争力。我国加入世贸组织后，国外粮食的进口，必然呈现本土市场国际化、国际市场本土化的激烈竞争的新形势，北粮南运的产销格局将被打破，很可能形成南进北出，甚至出现南进北不出的局面。面对这种新的挑战，要避免南进北不出，就必须提高粮食的品质，降低粮食的成本，以及高起点建立现代粮食物流体系。
三、选择“开放销区、保护产区”的双轨价格政策
伴随我国体制改革的深入，对外开放的扩大，人们越来越深刻地认识到，以往那种根深蒂固的传统观念，即自给自足最能保证粮食安全，无论在理论上或者实践上，都是缺乏依据的。以我国许多省区为例，本来就有发展粮食以外的其他作物和产业的有利条件，如果非要达到粮食完全自给目标不可，就势必要把有限的投入资源，从经济效益高、比较优势明显的作物和产业，转移到经济效益低、比较劣势明显的粮食生产上。这样不仅会造成产品结构单一，产业结构升级艰难，财政负担不断加重，而且还会减少贸易收益，限制就业扩大，影响长期收入的增加。其结果必然是粮食生产成本急剧上升，粮食产量增长缓慢，消费者无力购买粮食，粮食安全概率大为下降。这种效率和安全之间的恶性循环惟有通过自由贸易这一制度创新才能得以扭转。自由贸易是粮食经济中形成安全和效率良性互动的重要途径。与传统粮食安全观不同，新的粮食安全观把粮食安全概念表述为：“确保所有的人在任何时候能买得到又有买得起所需要的基本食品”。
当前摆在我国政府面前的主要问题是：如果我们拒绝利用比较优势和省际、国际资源转换来解决中国农民收入增长缓慢和农业生产停滞问题，那么，政府对农业经济的干预行为就只能是非市场性质的，并迫使政府在提高粮食价格和强化数量控制之间，作出自己的选择。由于持续提高粮食价格是要受一系列条件的严格限制，目前我国远远不具备这些条件，因而政府所能做的，主要是采取数量控制。但是，数量控制所带来的产量最大化目标，并不能给农民带来收入最大化。况且，我国农村改革演变到今天，粮食生产的微观主体已经发生根本性的变化，农民已经成了独立的商品生产者和经营者，他们只承认与市场竞争机制相联系的平等交换原则，而不承认强加给他们的不等价交换。
我国农民收入增长缓慢的一个重要原因，就在于不能充分发挥我国经济的比较优势。而比较优势的发挥又必须依赖于有效的市场机制。因为如果产品和要素的相对价格不能反映其相对稀缺性，则生产者就无法作出正确的选择，将其可分配的要素投向效益高的产业或作物，从而也就不可能在提高要素报酬率的基础上，实现收入的持续增长。一个没有粮食比较优势的国家，就没有理由强迫各个地区去追求粮食的自给自足。粮食自给自足的目标，不管是通过农业保护（使国内粮食价格高于国际粮食价格）还是数量控制（往往采用强制性收购）的手段来实现，都是逆市场机制的。追求这种非经济目标的结果，必然导致农民与收益最大化无缘，丧失提升产业结构的机会。
由于粮食产品的特殊性和粮食流通体制改革的复杂性，相对于其他农产品，粮食流通体制改革难度更大，制约因素更多，市场机制的作用还没有得到充分发挥，粮食价格形成机制、企业经营机制和市场发育程度等方面，都还不适应发挥社会主义市场经济的要求。我国加入世贸组织后，对农业和粮食来说，将会面临很大的挑战。我们要在符合世贸组织规则和国际惯例的前提下，完善适合我国国情的粮食生产与流通体制。这就要求我们必须确立更为开放的粮食安全战略，坚定不移地走市场化改革之路，面向国际国内两个市场，利用国际国内两种资源，在确保粮食基本自给、适度进口（2004年后，国外进口的粮食很可能达到3500万吨至4000万吨）的前提下，实现安全与效率的有机结合。由于市场交换理论是以比较利益为基础的，客观上要求必须充分发挥各地区的比较优势，从根本上突破区域性粮食自给的传统格局，因势利导地缩小东南沿海地区的粮食种植面积，并把置换出来的那部分农业资源用于发展具有比较优势的名、优、特农产品，以提高其农业经济效益，使之继续成为农村经济增长的支柱系统。与此相联系，通过价格和贸易传导的方式，扩大内地粮食主产区粮食销售市场，提高其粮食生产的比较利益，充分发挥其粮食生产比较优势（相对东南沿海地区而言），在互利、互补的基础上实现东南沿海地区与内陆地区的合理经济分工和必要的资源转换，力争以较少的代价求得充足而又稳定的粮食供给来源，以降低粮食安全的机会成本。
我国东南沿海地区经济比较发达，农业和农村经济结构调整的潜力较大，粮食市场发育较好，粮食购销形势已经发生很大的变化，可以放开粮食收购，实行粮食价格由市场调节。国务院因此作出决定，地处东南沿海的粮食主销区，主要是浙江、上海、福建、广东、海南、江苏等地区加快推进这项改革，这是当前深化粮食流通体制改革的一项重大举措。在推进主销区粮食购销市场化改革中，为了把风险降到最低限度，必须采取有效的措施，切实保护好基本农田，决不允许擅自将耕地改为非农用地。这是一条不可逾越的“红线”。只要耕地和农田水利设施得到有效保护，一旦需要就可以很快恢复粮食生产。粮食主销区农民在这条“红线”范围内可以放手调整种植结构。粮食主产区是我国商品粮生产的主要基地，是主销区的主要粮源，在稳定全国粮食供求关系中具有决定性的作用。我们必须采取各种切实有效措施，使粮食生产区能够充分发挥粮食生产优势，确保国家粮食安全。而增加农民收入是充分发挥粮食主产区粮食生产比较优势的重要前提。发挥主产区粮食生产比较优势，必须增加农民收入，提高农民种粮积极性。放开主销区，有利于扩大主产区的粮食市场空间，为主产区农民增收创造条件。粮食主产区要抓住这个机遇，适应市场需求，优化粮食品种结构，提高粮食产品质量，发展产业化经营，实现农业增效、农民增收的目标。同时，国家也要采取倾斜性的政策措施，支持和保护主产区的粮食生产。
20世纪90年代后期以来，随着农产品供大于求的变化，出现了农产品卖难问题。根据这种情况，中央在粮食政策方面及时提出了“三项政策、一项改革”（即敞开收购、顺价销售、收购资金封闭运行三项政策和加快国有粮食企业自身改革），核心是按保护价敝开收购农民的余粮。这项政策执行的结果，是将主产区70％以上的商品粮都收上来。在当前我国粮食供给仍然大于需求、农民增收难度大的情况下，如果主产区放弃按保护价收购农民余粮的政策，无异于雪上加霜，对稳定农民收入和保护农民种粮积极性以及主销区调整农业种植结构等都将产生非常不利的影响。一般地说，粮食保护价政策是孕育于粮食供求严重失衡、粮食价格持续低迷、粮农利益受到较大损害的买方市场背景中。政府通过指令性手段，强制上移需求曲线，把偏低的市场粮价拉回至均衡点附近的保护价位。为此，政府必须打破既有的粮食供求走势，人为放大市场需求量，将供大于求的粮食增量吸收至粮食保护价，始能很快地找到相对称新的均衡价位。由此可见，按保护价敞开收购农民的余粮，仍然通行着计划经济体制的运行机制，使得主产区和主销区的价格形式机制，呈现明显的非对称，并由此而产生价格利益的摩擦。从而潜伏着进一步深化改革的问题。
按保护价敞开收购粮食的价格形成机制，其价格水平并不反映现实市场供求变量走势，在相当程度上是反映市场供求以外的变量走势，使得价格所固有的引导市场供求、优化资源配置的自动调节功能严重弱化。长期以来，人们总是强调农业是弱质产业，农民是弱势群体，政府应当给予更多的保护。这本来是没有什么可非议的。但如果因此把政府的保护政策取向，强调到无以复加的地步，把市场竞争限制、甚至排斥在农业之外，企图用政府保护取代市场竞争，人为高估价格保护对扩张农民收入空间的政策效应，必然带来严重的消极后果。由于政府的保护价往往不是反映市场供求的变化，而是反映财政补贴的水平，这就必然陷入保护力度越大、粮食产量越多，财政补贴压力越大的怪圈。到头来，必然使粮农收入增加失去坚实的基础。农民过多地依赖政府保护而不是市场供求法则来提高种粮收入水平的做法，终究摆脱不了边际收益递减规律的困扰。由于近两年粮食收购保护价已经高于市场价格，种粮农民因此增收。2001年下半年，国务院又审时度势，加快粮食主销区粮食购销市场化改革步伐，作出“放开销区、保护产区、省长负责、加强调控”的改革决定。其目的是引导主销区按照市场需求，调整农业结构，发展效益农业，并为主产区腾出粮食市场空间。粮食流通实行“放开销区、保护产区”的双轨价格政策，所带来的一个负面效应，就是主产区和主销区之间的利益摩擦。在粮食市场供大于求的情况下，主销区有可能压级压价，甚至从国外进口质优价廉的粮食，加剧粮食价格跌势，增大粮食保护价成本。而主产区相对偏高的粮食保护价政策，还有可能吸引和倒流一部分主销区的低价粮食。其结果是主产区的粮食销售渠道无法有效拓宽，储粮压力难以释放，主产区种粮优势不优的问题乃没有根本解决。所以说，如果主产区和主销区之间不能成为一种“平等合作、风险共担、利益均沾”的利益共同体，而是相互转嫁风险（包括粮食供不应求，主产区为了控制粮源和待价而沽，往往采用行政手段切断粮食外流渠道），使区域性价格保护政策难以达到预期的效果。
四、实现“双轨制”向“单轨制”转变的必然性
粮食主产区和主销区的两种不同价格形成机制能否顺利实施，在很大程度上取决于国家能否妥善调节主产区和主销区双方的利益。同时这种协调能力的大小在很大程度上又是和国家财政实力紧密地联系在一起。为了防止粮食购销体制改革风险过分地倾斜在粮食主产区一方，国家不得不以财政补贴的形式，用保护价收购农民的余粮，也就是把主产区粮农收入的增长建立在国家“二次财政分配”的基础上。由于存在着粮食主产区的计划价和主销区的市场价的两套参照系，各相关利益主体所接受的刺激更为强烈，一方面会刺激粮价总水平不断上升，另一方面相关利益主体的行为更为复杂化，尤其是调节实施系统会产生“行为黑箱”，对信息和决策指令的扭曲更为严重，调节资源的非正常漏损比例加大。在这种“双轨”制下，中央政府所面临的调节难度更大。更为严重的是，当中央政府无力运用价格、财政手段进行调节时，已经从“双轨”制中获益的各利益主体就不会服从行政手段，导致政府调控缺位。
在我国已经加入世贸组织的情况下，粮食进口将会逐步增加，如果继续人为地抬高粮食主产区的价格，主销区腾出来的市场空间就很有可能被进口粮轻易占领。这就要求按照市场经济的原则，进一步加大主产区粮食购销市场化的力度，放开价格，放开市场，放开经营，真正建立起由市场供求形成价格的新机制。问题的实质在于，主销区粮食购销价格放开后，由市场供求关系决定粮食价格，市场短缺时价格上扬，市场过剩时价格下跌，粮食价格的不确定性和波动性十分明显，但由于粮食主产区在粮食收购中仍然执行按保护价收购，收购价格由省政府制定，销售价格由市场决定，这种产区收购价格的稳定性与销区销售价格的不确定性之间的矛盾，无疑加大了产区粮食企业经营决策的风险性，使国有粮食企业在市场运作过程中处于被动地位。由于国有粮食企业代表政府行使保护粮农利益的职能，但由于国有粮食企业的收购资金，是来自国家政策性银行即农业发展银行，农业发展银行为了保证贷款资金的安全性，要求国有粮食企业必须按照顺价销售，作为市场主体的粮食购销企业既没有定价权，也缺乏市场销售自主权。当市场价格低于保护价（这是经常的现象）时，国有粮食企业难以实现顺价销售，这就必然导致国有企业粮食销售受阻，在市场竞争中处于劣势。这突出表现在库存迅猛增加，陈化粮比重很大，到头来，其所释放的低价销售行为，使得国家掌握的粮食资源大量流失、贬值。这既会加重国家财政负担，又会使本来处于低迷状态的市场粮价雪上加霜。因此，从演变的趋势来看，不仅粮食主销区要放开粮食收购、市场价格，粮食主产区也应放开粮食收购、市场价格，这是市场经济发展的客观要求。
与这一改革措施相联系，还必须相应改变粮食补贴的方向，即农民不再从粮食收购价格中得到好处，而是将原来用在粮食流通环节的粮食风险基金拿出一块，用于直接补给农民。如果这部分基金不够补贴，财政部门还应适当追加。这种补贴标准，可以按农业税计税农田面积计算。如果是按第三种标准计算，可按照当年主产区农民种粮平均纳税成本和市场粮价的差距来确定，市场价高于成本价时不再给补贴。粮价补贴由暗补改为明补以后，有利于充分发挥主产区的种粮比较优势，保护粮农的生产积极性。
主产区放开粮食购销价格和市场之后，仍然存在如何推进区域生产、贸易分工和优势互补，使主产区和主销区都能分享产业梯度转移和优化所释放的规模效益。而建立和健全粮食定单制度，是妥善调整主产区和主销区利益关系的重要保障。在运用订单机制重建粮食主产区和主销区的供求关系的架构下，产销双方应当本着“平等协商、互惠互利、风险共担、诚信合作”的原则，以消费需求为导向，以合同契约为纽带，确定粮食产销的结构、规模和价格。为了稳定产销关系，粮食订单价格也应相对稳定。对主销区来说，不能因为市场上粮食出现供过于求，就单方面压低订单价格，拒收和限收订单粮食；对主产区来说，也不能因为市场上粮食出现供不应求，而单方面上调粮食价格，惜售或转售订单粮食。为了提高订单合同履约率，维护供求双方的合法利益，必须着力组建全国性的仲裁机构，及时审理和裁决跨省区的粮食订单信用纠纷案件。
当然，与传统低效的粮食定购制度不同，推进小生产供给方式和大市场需求方向直接对接，还需要启动和完善“公司+农户”的产销经营模式，作为构建订单粮食制度的有效组织载体，使主产区粮农能有效规避市场风险，实现增产增收。要提倡龙头企业和农民联合经营，形成生产、加工、销售一体化的利益共同体。这不仅有利于增强农民进入市场的组织性、有序性，增强农民的市场竞争力，在谈判中处于较为有利的地位，而且可以使农民也能分享粮食加工、销售所增值了的一部分价值，有效地改变粮食比较利益偏低的状况。与此同时，作为粮食主产区，还必须在拓展市场空间上狠下功夫，把与农民签订的“小订单”发展为与省外销区签订的“大订单”。例如，黑龙江省和浙江省的合作，从一开始就建立在互相信任、互惠互利的基础上，两省政府首次签订的《关于促进两省粮食购销及经营合作的协议》，就确定了相互信守“丰歉互相保证，同等条件优先”的原则。两省政府致力于促进企业间建立长期稳定的粮食购销及经营合作关系，并共同为此创造有利条件和宽松环境。根据两省政府签订的《关于进一步加强两省粮食购销合作的协议》精神，浙江省对黑龙江省有关企业在杭州、宁波、温州建立粮食储加销基地，将给予无偿提供仓库和厂房等等优惠待遇，以支持黑龙江省降低粮食销售成本，增强市场竞争力。据统计，2001年浙江省粮食企业与省外签订粮食购销协议达230万吨。这种省际间的产销协作也在趋于深化，即向纵深发展，从原来以粮食购销为主的松散型合作，开始向建立基地、共同出资组建股份公司、共同创办市场等紧密型合作转变。目前，浙江省企业已在主产省区建立粮源基地近50万亩，黑龙江省在杭州开办“黑龙江粮油精品专卖店”和“龙江粮油商品一条街”，并准备在浙江省投资兴建大米加工生产线。
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