新形势下我国农业发展战略的转变--对中国传统粮食安全观的再审视_粮食安全论文

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      中图分类号：F3 文献标识码：A 文章编号：1003-3947(2015)04-0011-09

      农业是国民经济的基础。我国政府一直高度重视“粮食安全”，并把农业发展把作为政府工作的重中之重。改革开放三十多年来，我国农业发展取得了举世瞩目的成就，农业GDP年均增长4.6%，粮食产量实现了“十一连增”。除大豆、棉花及食糖等之外的主要农产品都保持了较高自给率，重要农产品人均占有量显著提高。然而，新时期我国农业发展仍面临着一系列严峻挑战。农业生产成本快速上涨、水土资源和环境约束加剧、农产品供需结构性矛盾突出，部分现行农业政策已经难以为继，都要求对我国农业发展战略和政策进行新的调整。本文首先对当前我国农业发展面临的挑战进行梳理，然后分析我国近期农业发展战略调整的逻辑思路，最后提出促进我国农业发展战略转变的政策建议。

      一、新时期我国农业发展面临的严峻挑战

      (一)农产品供需结构性矛盾突出，全面保障“粮食安全”难以持续

      随着居民收入水平提高和城镇化的快速推进，我国居民食物消费发生了显著变化。畜产品、水产品和蔬菜水果等高附加值农产品占食物消费的比例持续快速增长，而人均大米、小麦等谷物消费呈现稳定下降趋势(韩俊，2010)。同时，随着我国水土资源制约愈加明显，以及劳动力成本快速上涨等因素影响，国内农产品供给，特别是土地密集型农产品难以满足国内日趋多样化的消费需求，农产品供需结构性短缺问题日益凸显。

      同时，近年来，我国农产品的进口压力不断增加，进口数量也持续增加。以稻谷、小麦和玉米等三大主粮为例，20世纪90年代初尤其是1996年我国承诺依靠国内生产保障粮食自给率后，我国谷物维持着高度自给、少量进口的局面，除小麦产品外，稻谷和玉米产品尚有一定的出口。然而新世纪以来，随着需求增长超过生产增长，我国逐渐由粮食净出口国转变为粮食净进口国，且净进口量不断上升，尤其是2010年以来，我国三大主粮均需进口，并不断成为常态；2014年，我国稻谷、小麦和玉米产品的净进口量分别达到341万吨、238万吨和303万吨，三大主粮净进口总量达到882万吨(见图1)。

      

      数据来源：作者根据Wind咨询数据计算得到。

      图1：1993年至2014年我国三大主粮净进口情况

      自2000年以来，我国油料作物中除花生保持出口外，大豆和油菜籽都需进口。我国花生始终保持净出口，平均每年净出口约40万吨；大豆产量呈波动递减，进口量逐年增加，2013年大豆净进口高达6338万吨，占国内大豆消费总量的80%以上；从1994年开始，我国成为油菜籽净进口国，2006年开始进口量逐年增加，2009年我国菜籽净进口量就创下历史最高纪录328万吨，到2013年我国油菜籽净进口量达到293万吨。食糖供需基本维持紧平衡状态，除2002/2003年和2007/2008年榨季外，其余年份食糖市场均呈现明显产不足需的态势，消费增长明显快于生产增长，产需缺口基本在200～300万吨之间。受2011年以来国际糖价持续下跌的影响，2013年我国进口食糖455万吨，占全球食糖总贸易量的近10%以上，成为全球最大的食糖进口国。此外，受需求持续增长、国内外价格倒挂、外棉低价等多种因素影响，自2001年开始，我国棉花呈现净进口格局且贸易逆差逐步增大。2001-2013年，我国棉花进口量从5.6万吨增长至414.9万吨，增长了73倍。

      更为值得关注的是，国内农产品价格持续上涨，多数农产品价格已经远高于国际市场价格。一部分农产品如糖类、棉花的国内价格已经超出国外农产品进口到国内再加上60%～70%配额外关税后的价格(韩俊，2015；陈锡文，2014)。例如，近几年来尤其是2012年以来国内三大主粮的市场价格均高出国际市场的价格，且国内市场与国际市场的“价格差”呈现出继续上涨的态势(见图2，图3)。

      

      数据来源：国际粮食价格由作者计算得到，其中原始美元价格来自于IMF Primary Commodity Prices月度数据，汇率数据来自于中国货币网；国内粮食价格数据来自于中华粮网(下同)。

      图2：稻米国内外价格变化趋势比较(元/吨)

      2011年以来，国际市场上棉花价格持续大幅下跌，为了保护棉农利益，我国实施了棉花临时收储政策，导致国内外价格倒挂、价差巨大。此外，2011年之前的大多数年份，国际食糖到岸完税价都高于我国食糖产区批发价格，2011年以来国际糖价持续下跌，而国内食糖价格持续上涨稳定，导致国内外食糖价差较大。

      

      图3：小麦国内外价格变化趋势比较(元/吨)

      (二)国内农业支持和补贴政策难以持续

      为了保持国内较高水平的“粮食自给率”，我国政府持续增加农业补贴、并通过提高最低收购价和增加临时储备等政策刺激国内农业生产。然而，新时期这些支持政策却面临着很大困境。一方面，国内支持和保护政策导致国内农产品价格高企，继续提高国内农产品价格已经面临国际价格“天花板”效应。以玉米为例，2014年12月美国玉米运抵我国南方港口的到岸税后平均价为1710元/吨，而国内南方港口玉米平均成交价格为2436元/吨，美国玉米比国内整整低了726元/吨。如果剔除13%的增值税，美国玉米到港成本比国产玉米价格低912元/吨，即美国玉米运抵我国后依然比我国的玉米便宜近40%。高企的国内价格不仅使得国内农产品价格上升空间有限，而且对农业产业的安全造成威胁(图4)。

      

      图4：玉米国内外价格变化趋势比较(元/吨)

      另一方面，国内农业生产补贴面临WTO“黄箱政策”限制，进一步提高补贴的空间已经非常有限。从2002年设立良种补贴以来，“四补贴”总量不断增加，从2002年设立初期的1亿元上升至2012年的1653亿元(见表1)。从农业“四补贴”结构上来看，农资综合补贴从设立初期就占据重要份额，且补贴额度增长迅速，2012年达到了1078亿元，占“四补贴”总额的65%；2012年良种补贴和农机具补贴分别为224亿元和200亿元，分别占“四补贴”总额的14%和12%。种粮直接补贴从设立初期至今变化不大，近几年一直稳定在151亿元，2012年补贴额度占“四补贴”总额的9%。2013年我国粮食补贴总额超过1700亿元，超过粮食总产值的10%；对部分农产品的补贴已经接近WTO微量允许承诺上限，补贴的提高空间十分有限(图5)。未来国际农业贸易谈判还将要求各国进一步削减对农业“黄箱补贴”的支持总量，甚至对单个农产品补贴额度设定支持上限。

      

      

      数据来源：历年《中国农业年鉴》。

      图5：我国农业“四补贴”投入发展趋势

      (三)农业水土资源高强度利用，农业可持续发展难以保障

      为了保障国内较高水平的“粮食自给率”，我国农业已经转向“高补贴、高投入”的发展阶段，却忽视了水土资源利用和环境的可持续性。过度刺激农业生产特别是粮食生产的环境负效应日益凸显，化肥、农药和农膜过量使用、畜禽粪便大量排放已经严重威胁我国农业的可持续发展。以化肥为例，我国化肥施用量已经超过经济意义上的最优边际施用量，并给农民带来经济效益上的损失(Huang et al.，2008)。过量施用化肥尤其是氮肥，会通过多种途径对环境造成破坏，进入土壤后，会造成土壤酸化，降低耕地的生产能力(Guo et al.，2010)；溶淋渗入地下后会污染地下水，被地表径流带走后会造成水体富氧化问题；通过化学反应挥发进入空气中，造成温室气体含量上升等。此外，过量氮肥携带的重金属会污染土壤，进而引发食品质量安全问题(王金霞、仇焕广等，2013)。如何在促进农业生产的同时，保护生态环境、促进农业可持续发展已经成为迫切需要解决的问题。

      二、新时期我国农业发展转变的逻辑思路

      (一)对传统粮食安全观的重新审视

      我国农业发展面临的上述严峻挑战有我国社会经济发展阶段的必然性，也与我国传统的“粮食安全”指导观念有关。传统的“粮食安全”观以保障粮食等重要食物基本自给为核心，强调将粮食自给率稳定在95%以上。为此，政府出台了一系列保障“粮食安全”的政策措施。我国强调高“粮食自给率”从国家战略层面上主要有两个方面的考量：一是在特殊的、非和平时期，防止其他国家对我国发起贸易禁运，进而威胁国家安全；二是在和平时期，避免粮食价格出现大的波动，进而影响社会经济稳定。这一观念在国际政治和贸易环境较为恶劣的条件下对于保障国家社会经济稳定发挥了积极作用。然而，随着国际政治、经济环境的缓和以及全球贸易自由化的不断加深，固守传统粮食安全观念下的“粮食自给率”，不仅使社会经济成本大幅上升，而且难以解决当前农业发展过程中出现的“难以持续”的深层次难题。

      与我国传统粮食安全观念强调“粮食自给率”相比，国际上关于“食物安全”的定义和做法更注重保障“食物安全”和粮食生产能力。联合国粮农组织对“食物安全”的定义为：“所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的食物，来满足其积极和健康生活的膳食需要和食物偏好”。对不同国家而言，“粮食安全”概念因农业生产资源禀赋和经济发展水平的差异呈现出不同的侧重点。农业生产资源较为丰富的国家，一般是国际粮食市场上的出口国，往往不存在国家层面上的粮食安全问题。农业生产资源相对稀缺的国家，除了通过发展本国农业生产来维持较高的食物自给率外，也通过国际贸易来调节国内农产品的供需平衡，但主要关注几种核心产品的国内生产能力和农民收入，如日韩的大米。随着国内食物需求的增长和贸易自由化的发展，我国对食物安全的保护重点也逐步缩小到对大米和小麦等关键粮食产品的自给率上(姜长云等，2014)。

      (二)新时期我国农业发展战略的转变

      鉴于当前我国农业发展面临着严峻挑战，我国政府在综合考虑国内粮食生产和需求变化、国内支持政策空间以及资源环境承载力后，对传统“粮食安全观”已经做出了适当调整，要求实施“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全新战略，提出了确保“谷物基本自给、口粮绝对安全”的国家粮食安全新目标。

      1.从传统“粮食安全观”转向“食物安全观”

      国家粮食安全新战略缩减了保障的范围，即集中力量保障口粮的绝对安全和谷物的基本自给，不再强调以前较为宽泛的既包含谷物、又包含豆类、薯类等在内的粮食统计口径；同时，强调食品生产的质量与数量并重，更加关注食品质量安全，以及强调兼顾当前与长远发展。随着我国城乡居民消费水平不断提高和食物需求多样化的发展，粮食在食物消费中的比例持续下降。如果从国家战略的角度上继续强调“粮食安全”，而不从更大的范围保障居民的“食物安全”，不利于我国农业产业结构的优化调整，长期内将导致食物生产和需求脱节。从国际经验来看，欧洲、日本等国主要是确保本国关键农产品的稳定供给，日本等国只是确保本国稻米保持较高的自给率，将其他农产品基本放开。

      2.从强调“粮食自给率”转向保障“食物自给能力”

      粮食安全新战略拓宽了保障国家粮食安全的途径，将“粮食基本自给”调整为“谷物基本自给、口粮绝对安全”，首次提出通过“适度进口”作为粮食安全战略的重要组成部分，能够有效的保障“食物自给能力”。部分学者担心国际环境动荡会影响我国的“食物安全”，然而在目前的国际环境下，发生大规模战争和贸易禁运的可能性较小，而且战争和贸易禁运发生之前会有至少几个月甚至几年的准备期间。因此，如果我国保持一定的耕地数量且确保这些耕地能够在较短的时间转变为口粮生产，则可以有效保障非和平时期的国家“食物安全”。

      3.从强调农产品的“政府保护”转向“依靠市场、政府调控”

      在传统“粮食安全观”的指导下，我国政府对农产品采取了“高保护”的政策措施：在国内，不断提升对农产品的价格支持；在国际贸易中，限制主要农产品的大规模进口。政府对农产品市场的过度干预不仅限制了市场发挥基础性的调节作用，也给财政带来了较大压力。粮食安全新战略强调市场在资源配置中的决定性作用，政府应当减少对农产品市场的过度干预，而增强政府对农产品市场的调控能力。

      三、农业发展战略转变对国际市场价格和农民收入的可能影响

      (一)对国际市场价格的可能影响

      一些学者担心，放开玉米、大豆、棉花和糖类等部分农产品进口可能会引起国际市场价格的大幅上涨。针对该问题，我们利用“中国农业可持续发展决策支持系统(CHINAGRO)”和“全球贸易分析模型(GTAP)”，对未来10年(2013-2023年)我国农产品供给与需求进行了预测分析。预测结果表明，未来我国水稻、小麦等口粮作物将基本保持自给，饲料粮(大豆和玉米)短缺将更加明显，到2023年，大豆和玉米年进口量预计将分别达到7500万和1800万吨左右。棉花和糖等产品的结构短缺将进一步扩大，自给率不断降低。棉花进口量将从近几年平均300万吨左右增长到2023年的510万吨，食糖进口量将从2012年的350万吨增长到2023年的520万吨。

      模型分析也表明，从中长期看，我国适量增加玉米、大豆、棉花和糖类的进口是必要的，经济上也是合理的。总体来看，未来10年按照市场供需平衡状况适量进口上述产品不会对国际市场价格产生显著影响，例如玉米进口增加1800万吨会导致国际玉米价格上涨4.5%，食糖进口增加到520万吨只会拉动国际价格上涨2.2%。相反，如果我国限制上述产品的进口，不仅会导致国内玉米和其他农产品价格的明显提高，而且会阻碍我国农业向具有比较优势的产业结构调整。例如，如果控制玉米的进口数量不超过目前配额水平720万吨，将导致国内玉米价格上涨10.5%，同时导致小麦价格上涨5.8%。由于我国玉米、食糖等进口在国际市场上的份额很低，因此从国际市场上购买上述产品的风险不大。

      (二)对国内农民收入的影响

      一些学者担心，放开玉米、大豆、棉花和糖类等部分农产品进口会对国内农民收入产生较大的负面影响。本文认为，尽管适度放开农产品进口对农民收入产生一定的影响，但由于种植业收入在农民家庭总收入中的占比不大，因此对农民收入的总体影响不会太大。当前我国农村居民的收入结构已经发生了很大的变化，工资性收入占家庭总收入的比重不断上升，且逐渐上升为农村居民家庭收入的最主要来源，而经营性收入尤其是种植业收入占比不断下降。2013年，我国农村居民人均纯收入约为8896元/人，其中来自农业收入占比约为26.6%，因此，即使适度放开部分农产品进口导致国内农产品价格下降10%，对农民收入的负面影响也仅为2.6%左右。此外，适度放开玉米、大豆、棉花和糖类等农产品进口，农户也会通过调整农业生产结构，发挥比较优势，提高农业生产的收入，从而减少开放进口带来的收入损失。当然这一影响可能存在地区差异，中央政府可以重点增加对粮食主产区的转移支付支持力度，以减少农产品进口对部分地区农民收入的冲击。

      四、促进新时期我国农业发展战略转变的政策建议

      在转变新时期我国农业发展战略的同时，建议从顶层设计我国的农业政策体系，以最小的市场、政策和环境成本来实现保障我国食物安全的总体目标。

      一是划定基本农田，增加对农业基础设施建设和科技的支持力度，提高农业综合生产能力。通过划定基本农田保护区并建立基本农田保护制度，进一步增加对农业基础设施建设和农业科技研发与推广的支持力度，保障和提升我国食物综合自给能力。根据国家中长期农业科技发展规划，在加大对农业科技投入的同时，切实推进农业科研和技术的创新与改革，使农业科技进步成为粮食等农产品生产增长的主要驱动力。加大对农田水利、农田改良等农业基础设施投入，提高农业生产和抵抗自然灾害能力，保障食物安全和农产品市场的稳定性。

      二是全面减少对口粮之外的农产品的政策干预。完善国家对农业的支持保护体系，农业补贴的重点应逐步转向保护口粮生产。逐步扩大“绿箱”支持政策实施规模和范围，调整改进“黄箱”支持政策，提高农业补贴政策的效能。及时总结我国新疆棉花、东北和内蒙古目标价格改革试点经验，完善补贴方式，降低操作成本，适时推出对糖类、油料、玉米等产品的差价补贴政策。上述几种作物的国内价格已经高于国际市场价格的30%～50%，继续通过临时储备收购等政策实施价格保护的空间已经非常有限。对这些产品的价格保护不仅极大扭曲了市场对农业生产和资源的配置，也严重伤害了下游产业的发展和国际竞争力。

      三是适度开放国内农产品市场，从全球范围配置产品和资源。在确保口粮安全的条件下，对其他农产品适度开放国内市场，充分利用全球资源和市场，降低国内生产压力。在国内，由市场价格调节农产品的供给和需求，政府的主要作用定位于监管农产品的质量和减少农业生产对环境的破坏；在国际贸易方面，由市场决定农产品的进出口数量和结构，政府在综合考虑产品进出口的环境成本和对农民收入影响的基础上，通过关税等贸易措施进行适度调节。同时，鼓励我国农业走出去，参与全球竞争。转变农业“走出去”的战略目标和思路，把农业走出去的战略定位从“保障国家粮食安全”转变为“提高企业国际竞争力”。引导农业企业“走出去”的重心由租地种粮转向参与从农业生产到加工到销售的全产业链的经营，增加我国企业控制全球农产品市场的能力。

      四是优化和增加对农业和农民收入的政策支持。由于减少对非关键农产品的价格支持和适度放开农产品的市场可能导致部分农民收入水平出现下降，因此，应适度增加对农民收入的转移支付支持力度。将部分属于“黄箱政策”的农业补贴转变为“按历史面积补贴”的“绿箱”补贴；提高农业保险的补贴力度，增加农业保险覆盖的品种范围，逐步探索建立巨灾风险保障机制；提高对职业农民培训力度；通过税收减免和政策支持等措施提高整个农业产业链的竞争力。

      五是增加对环境保护的支持力度，提高农业可持续发展能力。目前，我们农业支持政策主要用于保障粮食安全和提高农民收入，对农业生态和环境保护的关注力度不够。资源瓶颈和农业环境污染将成为制约我国未来农业可持续发展的重要因素。我国不仅应提高用于农业环境与生态的农业支持力度，而且应探索将农户获得农业生产补贴与其在生产中的环境保护措施直接挂钩的补贴机制；对生态较为脆弱的地区，减少耕地和农业用水资源的利用强度。

      六是加大宣传力度、政策引导，减少国内食物浪费。我国食物浪费现象严重。据已有研究估计，我国仅省级以上城市的餐桌上每年倒掉的食物可达600万吨以上，全国餐饮消费中，每年至少倒掉了约2亿人一年的口粮。我国官方统计的农产品生产数据和消费数据之间的巨大缺口，也在一定程度上反映出我国食物浪费的现状。因此，建议加强针对节约食物的社会宣传和教育；通过在一些食品连锁店、餐厅等强制要求标注食品的蛋白和能量含量，减少过度消费；此外，考虑征收和提高消费环节的消费税来减少食物浪费。

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