完善党政干部选拔任用机制——十年跟踪调查与分析，本文主要内容关键词为：党政论文,跟踪调查论文,干部选拔任用论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.3
文献标识码：A 文章编号：1008-3154(2012)03-0001-07
DOI：10.3969/J.ISSN.1008-3154.2012.03.001
“为政之要，惟在得人”。建设高素质党政人才队伍是我们的事业不断取得成功的重要保障，而完善选拔任用机制则是党政人才队伍建设的关键环节。为此，笔者以问卷调查为主，辅之以座谈、访问，对党政干部选拔任用问题进行调查，在调查基础上通过比较研究、综合分析，提出了相应对策建议。
一、调查情况及对党政干部选拔任用工作基本评价
调查于2009年10月-2010年9月(以下简称2009调查)以青岛为中心进行，以公务员为主体(占全部回收问卷的84.5%)。为扩大调查覆盖面，选取西部的重庆、中部的洛阳、东部的天津、福州部分群体进行调查。共发放问卷400份，回收问卷253份，有效问卷253份。同时，结合笔者1999-2000年、1994年进行的调查(以下分别简称1999、1994调查)进行比较、分析。①
调查对象对改革开放以来党政干部选拔任用工作评价如何？
全部样本满意度均值达到3.763，大致处于比较满意程度，略高于同期国家统计局调查结果得分；②从总体看笔者调查对象对干部选拔任用工作评价是相当积极的。考虑到有1.2%、4%调查对象选择不满意或较不满意，不同地区的满意度存在差异，且公职人员对敏感问题往往倾向于从积极方面进行思考与回答，问卷结果可能存在评价偏高问题。因此，选拔任用工作实际存在问题是不容忽视的。
二、选拔任用工作存在的主要问题
党政干部选拔任用工作实际存在的主要问题是什么？笔者列出各方最关注的七个问题供调查对象选择，所得结果见表2。
比较1999、2004调查，十年间进行的三次调查结果有何变化？(见表3)
第一，2009调查与1999、2004调查结果比较，从各选项第一选择看，除2004调查不反映民意超过卖官鬻爵排序由第七变为第六外，其余排序完全一致；从第一选择与第二选择所占百分比看，前三位排序完全一致，只是后四位排序略有变化。用人唯亲、论资排辈、跑官要官分列前三位且选择率明显高于其他选项，说明这是选人用人存在的三个突出问题，而且十年间未有变化：曾经存在的问题五年后、十年后依然存在，且各个问题严重程度排序也无重大变化。实际情况也反映选人用人方面违规违法现象呈上升趋势，仅2008年至今全国共查处违规违纪选人用人案件10716起，对1665名有关责任人进行了处理。[1]
第二，用人唯亲被公认为选人用人最突出问题。用人唯亲与我党提倡的五湖四海、用人唯贤原则截然对立，是用人腐败的典型表现，其实质是公权私有，其根源则是“非我族类，其心必异”与“家天下”的封建思想、宗法意识。改革开放以来，我们一直把打破论资排辈传统观念，促使优秀中青年干部脱颖而出作为干部人事制度改革的重要内容，但从目前进展看，这一问题尚未根除。
第三，跑官要官已成为选人用人日益突出的问题。从选择率看，三次调查第二选择均位列第一；如按照加权分排序，2009调查跑官要官加权分高达873分，接近并仅次于用人唯亲的896分，远高于论资排辈的797分。这反映出当前部分官员职业取向甚至理想信念出现偏差，对职位渴望越来越强烈、对晋升欲求越来越迫切，甚至于铤而走险采用跑官要官手段。
第四，决策不民主选择率上升。2009调查第一选择比十年前高出7.5个百分点，比五年前虽低0.5个百分点，但第二选择高出6.9个百分点，而且796加权分仅比论资排辈少1分。这既说明决策不民主问题是存在的，也反映人们越来越重视选拔任用运行特别是决策过程存在的问题。
第五，考察失实、不反映民意、卖官鬻爵也是人们关注的问题。特别是考察失实加权分达到625分，明显高于后两者，而从第一选择看，2004、2009调查比1999调查选择率呈上升趋势。考察失实集中表现为干部评价、干部考察工作不够全面、客观、准确、深入，这其中有责任心问题、道德问题，但制度、技术问题也相当重要。
三、影响干部职务升迁的主要因素
哪些因素实际影响着党政干部升迁？笔者列出8个因素供调查对象选择。
调查显示：一是总体排序虽历经十年未发生根本性变化，关系、政绩和机遇三次调查均列前三位，且选择比例均明显高于其他五个因素，这恰恰暗合“先营造关系，再做些政绩，然后等机遇”的晋升“潜规则”、“潜模式”。专业、经济实力三次调查均居后两位。以2009调查加权分计，大致机遇、政绩、关系处于一档，分别为1330、1181、1032分，处事方式、年龄、学历相近，分别为765、765、705分，专业与经济实力则以519、387居后。二是各因素作用在十年间发生一些变化，如第一个五年变化是关系越来越为调查对象看重，成为影响干部职务升迁首选因素，政绩、机遇相应降为第二、第三选择；第二个五年变化则是机遇与关系对调成了第一选择，关系则成了第三选择。
如何理解上述调查结果及发生的变化？
第一，关系位次的下降是否意味着关系重要性下降？座谈、访谈中没人否认关系的重要性，许多人甚至把营造关系、把“作局”与“作势”作为晋升“第一要务”。由于都去“作局”与“作势”，关系作用重要性相对下降，而能否干出些“政绩”、有无“机遇”则成为脱颖而出的关键；同时，由于选拔任用工作强化工作实绩作用，只会“拉关系”的无能之辈难以立足。机遇实际就是命运，随着人事制度改革不断深入，各地不断推出新举措，如党委会票决制、扩大公选范围、实名推荐等，习以为常的晋升方式、晋升套路不断变化，导致部分人对晋升前景的可预期性下降；同时，金字塔式机关职位结构越向上晋升越难，故不少人将能否升迁视做非人力可以控制的机遇安排。
第二，政绩是干部德、能、勤等方面的综合体现。把政绩作为干部评价与使用的重要条件，有助于引导干部将精力投入到工作中，干事创业，更好地履行公仆责任；政绩比德、能等因素更容易衡量比较，突出政绩有利于提高干部评价与选拔的准确性、明晰性、可操作性；此外，突出政绩也符合当代公共管理结果导向、绩效本位的发展趋势。因此，以政绩为导向的选人用人方针是正确的。由于正确政绩观及其实现形式尚在探索之中，政绩的衡量问题在技术等方面没解决好，致使相当多的干部不扎扎实实工作，追求短期效应、搞“政绩工程”、做虚功，这既败坏了政绩的名声，更使能力本位、业绩本位正确用人导向在实践中出现较大偏差。因此，部分调查对象对当前部分干部存在的虚报“实绩”、热衷于“政绩”工程、急功近利等现象表示了担忧、不满，因而政绩选择率下降是正常的：从1999调查排序第一降为2004、2009调查的第二位。
第三，关系在干部升迁中的重要性不容忽视。协调关系能力是领导干部必备能力，也是评价、选拔干部的一个重要标准。但如果干部将主要精力用于营造关系，甚至搞“庸俗关系学”则是非常有害的。在1999、2009年调查选择率位列第三，2004调查甚至成为影响干部升迁首选因素。另外，很多调查对象承认关系在职务升迁中的实际作用比问卷统计显示的作用要大得多。
第四，机遇因素成为首选需引起警惕。机遇是一种客观存在，每个人在职业发展中不可能均等地获得机遇(命运)垂青。多数调查对象认为机遇在干部升迁中产生的影响弊大于利，特别是机遇因素上升为首选因素消极影响显而易见：一是对选拔工作缺乏合理预期乃至信任，导致干部进取心下降；二是机遇安排不仅无法预期而且不平等，机遇不可能均等落在每个人身上，升迁取决于机遇本身就是一种不公；三是许多机遇因素常常是人为造成的，如“伯乐”机遇、门槛机遇、时势机遇等，特别是“机遇”与用人唯亲、决策不民主等问题存在较高相关性：用人唯亲、决策不民主核心问题是领导以主观偏好、个人好恶择人，对此个人难以控制，因而只好将其归之于所谓“伯乐”等机遇。也有部分调查对象认为，将升迁问题归之于机遇虽显消极，却可缓解因晋升失意带来的心理压力，特别是在“跑官要官”问题越来越突出，不跑不要无以升迁，或跑不到官要不到官情形等日益增多情况下，将仕途不顺委之于命运，有助于排遣因晋升失意带来的失落感、挫折感与沮丧感。
四、对各种选拔任用方式的评价
除以单一委任制为特征的传统方式外，其他三种方式是近三十年来在干部人事制度改革过程中逐步形成并广泛推行的，也是在《党政领导干部选拔任用工作条例》、《公务员法》等政策法规中明确肯定的选拔任用方式。
调查结果跨越了时间、空间、职业、级别等差别表现出相当高的一致性：其一，十年间的三次调查，调查对象对四种选拔任用方式的满意程度凡进必考皆是第一，传统方式皆是最后，公开选拔、竞争上岗满意度接近，1999、2004调查公开选拔第二，2009调查则是竞争上岗第二。其二，虽然评价最高的凡进必考与评价最低的传统方式满意度差距有不断缩小趋势(三次调查分别为2.527：4.5、2.766：4.171、3.339：4.186)，但三种新方式得分均明显高于传统方式得分，由此可断定调查对象对改革中形成的新方式乃至于改革本身是持肯定态度的。第三，三种新方式的评价亦有差别，凡进必考明显高于公开选拔、竞争上岗，三次调查只有7人选择较不满意，2人选择不满意。第四，多数调查对象对传统方式的评价选择了一般，而且满意度有上升趋势，三次调查均值分别为2.527、2.766、3.430，这说明人们对传统方式也并非极端贬斥。
是什么原因使调查对象对四种形式产生了不同的态度与评价？通过座谈、个别访谈及分析，得到如下解释：
第一，从价值取向上看，调查对象最关心的问题是公平问题。公务员凡进必考最大程度上满足了人们对公平方面的要求，故得分最高。公开选拔是面向社会选拔一定层级的领导干部，选择面较广，透明度较高，但公开选拔对内部人员产生竞争压力，引发一定的抵触情绪；竞争上岗是在单位或系统内部进行有限竞争，选择面、透明度、公平性等低于前两者，但由于将党政机关最重要激励资源——职位留在内部，不会引发内部人员不满，故公开选拔与竞争上岗满意度接近，前两次调查公开选拔列第二，2009调查则是竞争上岗位列第二；另外2009调查不同地区、职级对公开选拔与竞争上岗排序亦有不同：如公开选拔青岛位列第二，福州并列第二，天津、洛阳、重庆则是竞争上岗排序第二，科级公开选拔位列第二，其他级别则是竞争上岗位列第二。传统方式在公开、公平、公正方面缺乏有效的实现机制，故得分最低。
第二，从选拔过程看，是否具有严谨、科学的程序设计与考评手段是调查对象关注的另一焦点问题。相对而言，凡进必考及公开选拔、竞争上岗在这方面做得较好，得分较高；但由于职务层次的差异，对领导干部的测评与鉴别比对普通公务员难度大，故公开选拔、竞争上岗在测评与鉴别方面得分较难，加之凡进必考程序规范较公开选拔、竞争上岗更严谨，凡进必考满意度最高。传统方式程序简单且几乎不运用现代能力与知识测试方法，故在此方面满意度最低。
五、完善选拔任用机制的对策建议
选贤任能是人事管理的基础，是培养造就高素质干部队伍的关键。因此，应坚持民主、公开、竞争、择优原则，提高选人用人公信度，形成充满活力的选人用人机制，促进优秀人才脱颖而出。
第一，加大改革力度。改革开放以来，为适应经济社会发展、政治体制改革需要，党和国家对干部人事制度特别是选拔任用制度进行了诸多改革，效果是明显的。但选人用人问题依然突出，其根源是传统体制造成的许多深层次问题尚未有效解决：如视野狭窄，方法单一，封闭神秘，权责不对称，用人权高度集中等……这与社会主义市场经济、民主政治所要求的公开性、平等性、竞争性、法治化不相适应，不利于优秀人才脱颖而出，也难以消除用人腐败现象。尽管调查对象普遍认为党政干部选拔任用工作还存在许多问题，一些问题还较严重，但大都对通过改革解决上述问题寄予厚望，对干部选拔任用工作评价是积极的，对改革开放以来选拔任用方面的改革给予肯定(如对选拔任用工作总体满意率接近较满意、三种新方式满意度明显高于传统方式等)。因此，应认真学习贯彻《党政领导干部选拔任用工作条例》及其他有关党政干部选拔任用方面的政策法规，按照《国家中长期人才发展规划纲要》提出的“扩大干部工作民主，加大竞争性选拔党政领导干部工作力度，拓宽选人用人渠道，提高干部工作科学化水平，促进优秀人才脱颖而出”要求，总结三十年来选拔任用方面的创新，借鉴国外有益的做法与经验，加大选拔任用改革力度，从观念、制度、方法诸层面围绕选拔、考察、监督诸环节实施创新，特别是突出岗位特点，注重能力实绩，完善公开选拔、竞争上岗等竞争性选拔干部方式，以改革的精神解决选人用人问题。
第二，贯彻干部路线。选拔任用方式改革是为贯彻党的干部路线、体现科学的用人标准、形成良好的用人导向从而为选贤任能服务的。因此，改革既要继承党在历史上形成的正确的用人路线与选人用人优良传统，又要立足当代实践特别是在新的历史条件下提高党的建设科学化水平要求，按照胡锦涛总书记在庆祝建党90周年大会上的重要讲话中要求的“必须坚持五湖四海、任人唯贤，坚持德才兼备、以德为先用人标准”，努力“形成以德修身、以德服众、以德领才、以德润才、德才兼备的用人导向”，通过完善选拔任用机制把各方面优秀人才集聚到党和国家事业中来。特别是从党和人民事业继往开来高度重视优秀年轻干部培养使用问题，加大竞争性选拔工作力度，不拘一格选拔、使用优秀年轻干部。
第三，坚持“三公”原则。用人是否公开、公平、公正是调查对象最关心的问题：列存在问题首位的“用人唯亲”首先是用人不公问题，凡进必考、公开选拔、竞争上岗得到更高评价的原因主要是由于较好地体现了平等参与、公平竞争等原则。公职是政治资源，政治资源分配首先应关注公平问题，公开、公平、公正地分配、使用公职资源，让民众更多地参与公职的选择、管理、监督。同时，公平也是提高选人用人有效性的保障：平等参与、公开竞争有助于扩大用人视野、强化监督，从而更好地选贤任能；机会平等、结果公正有助于树立良好的用人导向与组织氛围，更好地促进干部成长。因此，在建构党政干部选拔任用机制过程中必须坚持“三公”原则，把解决用人不公作为改革的首要目标。
第四，完善决策民主。“少数人在少数人中选择少数人”是用人不公、择人不当甚至用人腐败的直接原因。解决上述问题的关键是推进选人用人民主，以扩大参与为基础，以民主决策为中心，健全制度化、民主化的公开、平等、竞争、择优选人机制。当前，应重点进行以下四方面的制度创新：其一，建立用人决策票决制，在党委常委及全委会议推行无记名或实名票决制，更好地集中领导集体的智慧。其二，坚持党管干部原则基础上支持各级人大依法履行人事决策职能，引导、鼓励人大代表及人大常委会组成人员正确行使表决权。其三，扩大公民有序政治参与，落实党政人才评价重在群众认可原则，积极创造条件引导群众参与干部选拔任用工作：在干部晋升、考核、举荐、罢免中，将群众满意不满意、支持不支持、拥护不拥护作为基本标准，群众满意率达不到一定比例者，不得评定为优秀考核等次、不得晋升更高职位，而群众不满意率达到一定比例者应引咎辞职。其四，不断扩大竞争性选拔范围，提高竞争性选拔职务层次，特别是有选择地在县、乡两级乃至更高层级实行党政主要领导职务公推公选。
第五，突出实绩作用。在干部考核、晋升等方面突出工作实绩作用是新时期干部人事制度改革的一个重要原则：突出、硬化政绩作用，有利于形成良好的工作导向，引导干部将主要精力投入到工作，有利于提高干部考察使用的准确性，有利于匡正选人用人风气，整治跑官要官、买官卖官、拉票贿选等问题。突出、硬化政绩作用应重点把握以下三点：一是树立正确政绩观，在干部思想观念上解决什么是政绩、为谁创造政绩、怎样创造政绩问题；二是把握好政绩与德、才、勤、廉诸因素的关系，既不能以绩取代其他因素，更不能引导、鼓励干部追求短期效应、做表面文章；三是要明确、细化标准，完善考核考察机制，提高政绩鉴别的科学性、准确性，为硬化政绩作用奠定基础。
第六，科学考核评价。知人是善任的前提。传统的经验式考察方法简单，社会参与程度低，易受人为因素影响，特别是对人的内在素质与发展潜力认知与预测缺乏有效手段。需要引入现代人事考评理念与技术，将个体考核与团队考核紧密结合，全面考察人的思想道德、知识能力、心理素质、职业倾向等因素，从而做出更科学的评价与预测。提高考评工作的科学性，一是通过扩大参与、畅通渠道、创新方法，积极引导群众、专家参与对党政干部考察考核工作，解决少数人评价少数人问题；二是将现代考评技术与传统考察方法、政绩考核、民意测验等有机统一起来，不断开发适应我国国情、体现党政干部特点的人事考评技术；三是明确考评目的性，将考核与选人用人等工作结合起来，从而将现代考评理念与技术融入选拔任用程序之中并规范地予以实施。
第七，健全问责制度。权力过分集中及有权无责、权责不对称是难以约束用人权、难以问责的直接原因。必须健全以限权为中心、权力与责任相统一的用人问责制度。当前，应重点围绕推荐、考察、决策三个关键环节，形成事前报告、事后评议、离任检查、违规失职追究监督链条，从而健全选拔任用工作责任追究制度。一是实行实名推荐制，既要广开举贤荐能之路，鼓励组织、个人特别是领导干部本着广进贤才目的举荐人才，又要防止个人以“打招呼”等方式影响党委及其组织人事部门选拔任用工作，对不按规定制度推荐干部或推荐干部存在重大问题的，应追究推荐责任；二是完善考察责任制，对因考察工作导致选人用人失误的，考察者及考察过程中提供不实材料的组织和个人应承担相应责任；三是健全用人决策责任制，对于违背人事决策原则、工作程序，或“带病提拔”、选用干部有严重违法乱纪行为的，相关人员特别是主要领导应负决策责任；同时，将人事决策与领导干部问责、引咎辞职等制度相衔接，进而以制度、责任、权力约束用人权力。
①2004年调查发放问卷180份，回收142份。调查对象分为：青岛市一般调查对象，主要是党政机关公务员及少量企事业工作人员；青岛市人事干部；青海省处级党政机关干部。1999年调查发放问卷130份，回收110份。两次调查形成的论文分别是：《关于完善党政领导干部选拔任用机制研究》，《理论学刊》2005年06期；《关于党政干部选拔任用存在问题的调查及对策研究》，《理论学刊》2000年04期。
②干部群众对对干部选拔任用工作的满意度为67.04分；将笔者调查结果换成国家统计局计算法计算其得分为74.82分。国家统计局的调查情况见《全国民意调查：干部选拔任用工作得分67.04》，http://news.sina.com.cn/c/2009-05-09/035317776687.shtml
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