略论政府在中国社会变革中的作用_经济风险论文

略论政府在中国社会变革中的作用_经济风险论文

中国社会变革进程中的政府有效性论纲,本文主要内容关键词为:中国社会论文,进程论文,有效性论文,政府论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。

中图分类号:D6;C93 文献标识码:A 文章编号:0257-5833(2010)01-0011-10

对于社会发展而言,政府的功能是把双刃剑。诺斯指出:“国家的存在是经济增长的关键,然而国家又是人为经济衰退的根源,这一悖论使国家成为经济史研究的核心。”①政府能否正确并有效地发挥其职能,往往在很大程度上决定了一个国家的发展前途。政府在多大程度上推动或阻碍社会发展的进程,涉及到政府有效性的问题。然而,政府有效性的高低并不完全取决于政府的职能选择以及效率的高低,更取决于政府职能及行为模式与社会发展需求的一致性程度。在现代社会,社会生活的变动性和社会问题的复杂性极大地限制了政府行为的适应能力,并促使政府治理陷入失败,从而使人们对政府有效性提出了更高的要求和期待。同样,当代中国的社会变革所引发的风险和复杂性也对中国政府有效性提出了全新的挑战。

一、社会变革时代的政府使命及其对政府有效性的挑战

在中国这样的超大型社会,推进社会变革所遭遇的挑战是前所未有的。中国社会变革的进程检验着政府有效性的程度,同时,政府有效性的高低也在很大程度上决定着中国社会变革的成败。然而,何谓政府有效性呢?政府有效性是指政府正确地承担和有效地履行其职能的状况以及政府活动对社会发展的总体功能。学者们从不同的角度对政府有效性的内涵进行了分析。有学者从政府行为与社会经济发展之间的关系来认识政府有效性,认为政府有效性直接与政府能力、效率和效果相关联,是政府的政策预期(主观)与政策结果(客观)相统一的过程②。也有学者从政府效率和效能的角度来看待政府有效性,认为政府有效性的界定应是质的规定性和量的规定性的统一。从质的规定性来看,指具有效能,意味着行政产出所带来的社会效果,包括质量和公众的满意程度。从量的规定性来看,指具有效率,意味着投入与产出之间的比率③。还有学者从政府行为效果的角度来认识政府有效性,认为政府有效性就是指政府行为能够达到期望的结果。利普塞特认为,有效性是指实际的政绩,即该制度在大多数人民及势力集团如大商业或军队眼中能满足政府基本功能的程度④。黎炳盛认为,政府的有效性是指它作为公共权力的代表者能否有效地履行一般政府都应履行的基本职能⑤。可见,对政府有效性的考察至少应包括以下三个方面:首先,考察政府有效性需要比较政府行为的正向功能和负向功能,这涉及到对政府职能和社会发展相互关系的正确判断;其次,政府有效性包含着对政府活动效率的考察,即政府有效性的衡量涉及到政府成本、运行效率和政府产出等方面的因素;第三,政府有效性还包括对政府与市场、政府与社会的关系的考察,这不仅涉及到政府与市场、社会组织等各自职能的合理划分,更体现在政府对市场功能和社会功能的促进和保障以及政府与市场、社会之间的有效合作上。

当代中国的社会变革是在充满风险和挑战的时代背景下展开的,这种特定的环境要求政府承担起特定的使命。首先,长期的计划经济实践给我国的经济、社会发展造成了严重影响,也在很大程度上削弱了政府的权威。解放思想、加快发展不仅成为贯穿当代中国社会变革的基本主题,也成为中国政府赢得合法性的重要基础。其次,全球化时代的竞争使我国的政治、经济和社会生活各领域都面临着前所未有的压力,也使我国的政治、经济变革充满了风险。第三,工业化的快速推进和经济社会生活的迅速变迁推动着我国风险社会的形成,使我国的社会治理在某种程度上陷入困境。第四,社会结构的迅速变迁和社会利益的急剧调整增加了社会内部的矛盾和冲突。面对相对落后的经济状况、日趋激烈的国际竞争和风险社会的治理危机,如何在发展经济的同时,提高国家的竞争力、保护生态环境、降低社会风险,无疑成为中国政府必须承担的基本使命。

1.社会变革时代的政府使命

(1)推进经济社会发展。在全球化背景下,加快经济发展不仅仅是为了应对来自国际比较的压力,更是维持民众对社会主义制度的信念的根本措施。邓小平说:“社会主义制度优越性的根本表现,就是能够允许社会生产力以旧社会所没有的速度迅速发展,使人民不断增长的物质文化生活需要能够逐步得到满足。按照历史唯物主义的观点来讲,正确的政治领导的成果,归根到底要表现在社会生产力的发展上,人民物质文化生活的改善上。生产力发展的速度比资本主义慢,那就没有优越性,这是最大的政治,这是社会主义和资本主义谁战胜谁的问题。”⑥我们一向宣称,社会主义制度比资本主义制度更为优越,而这种优越性只有体现在经济社会发展上才能让人信服。正如邓小平指出的,“社会主义的优越性归根到底要体现在它的生产力比资本主义发展得更快一些、更高一些,并且在发展生产力的基础上不断改善人民的物质文化生活”⑦。因此,推进经济发展已成为当代中国政府的首要任务。在发展经济的同时,政府还要致力于推进社会的全面进步。社会主义不仅要在经济增长上,还应在社会的公平、文明、安全、自由、民主等各个方面,赢得与资本主义制度相比较的优势。

(2)提升政府竞争力。在全球化背景下,一个国家能否在世界经济政治舞台占据一席之地,关键取决于国家竞争力的高低。在影响国家竞争力的众多因素中,有些是难以改变的,如自然资源、人口规模等;有些是短期内难以改变但最终能够改变的,如教育科技水平、人口素质、环境状况等;有些是可以迅速改变的,如政府管制等。在全球化时代,影响国家竞争力的大多数因素都可以通过这些要素的跨国流动来获得,比如:自然资源、资金,甚至知识和人才。随着国际市场的形成,那些不能流动或者很难流动的因素日益成为影响一国国家竞争力的关键因素。正是这些不能流动的因素吸引了那些能够流动的因素。因此,提高国家竞争力的关键在于改善那些难以流动而又能够改变的因素,以此来吸引那些能够流动的因素。这些很难流动而又能够改变的因素主要包括:政府管理、基础设施、市场状况、人口规模,等等。很显然,政府管理是其中最为关键的因素,因为基础设施和市场状况取决于政府的投资和市场政策,而人口规模也在一定程度上受到政府政策的影响。可见,“在全球化时代,国家的作用实际是加强而不是削弱了”⑧。国家间竞争的实质是政府竞争力的较量。然而,这种政府竞争力的较量却并不是公平的,强国总是试图把自己的意志强加给弱国。在解决共同面临的国际问题中,弱国的发言权是极为有限的。正如贝克所说:“全球化暗示着国家结构的弱化,以及国家自治和权力的弱化。弱国对‘全球管理’机构的服从,实际上为权力战略伪装为人道的调停创造了空间。”⑨一些国家和国际组织推行双重标准是造成国家竞争不公平的另一个原因。贝克曾颇为幽默地说:“如果欧盟要成为欧盟的一个成员会发生什么?它自然会被拒绝。为什么?因为它显然缺乏民主!”⑩自从苏联解体之后,中国已成为以美国为首的西方国家在意识形态上的主要对手。为了对中国进行遏制,他们总是设法阻挠和破坏中国发展。正因为如此,提高政府竞争力才具有更深刻的现实意义。

(3)有效化解社会风险。任何社会都存在着某种风险。随着工业社会的到来和全球化的发展,人类面临的风险,特别是与现代科技相联系的一些风险急剧增加,风险可能造成的灾害也达到了前所未有的程度。“与早期的工业风险相比,核的、化学的、生态的和基因工程的风险,(a)既不能以时间也不能以空间被限制,(b)不能按照因果关系、过失和责任的既存规则来负责,(c)不能被补偿或保险。”(11)对于国家而言,风险会对政治、经济、社会和文化等各方面造成巨大冲击,有效化解风险已成为社会繁荣进步的基础。改革开放以来,随着经济的发展,我国民众面临饥饿的风险正在逐步消除,但新的更多的风险已经出现。一是工业化进程带来的工业风险,比如:生产安全、生态破坏、环境污染等,化工厂、核电站、冶炼厂、发电厂等成为重要的风险源。二是宏观经济风险,比如:通货膨胀或通货紧缩、失业、金融危机等。三是社会风险,比如:地区之间、城乡之间收入差距拉大引发的社会不满,社会资源和权利分配不公导致的社会不稳定等。四是政治风险,比如:公权力滥用、腐败蔓延引发的政府合法性危机,民族分裂势力、恐怖组织引起或煽动的政治动荡等。五是自然风险,比如:地震、台风、洪水、干旱、流行病等。我国是自然灾害频发的国家,如果不能有效应对自然风险, 自然风险也可能会演化为政治、经济和社会的全面危机。另外,随着我国日益融入全球化,其他国家的风险也可能在我国导致相应的危机。随着我国工业化进程的加快和对外开放的深入,上述风险在某种程度上已变得越来越严重,政府能否有效化解这些风险已成为政府面临的严峻挑战。

社会变革时期政府肩负的上述使命表明:政府必须具有较高的政府有效性才有可能胜任如此复杂而艰巨的任务,因为“威胁来自四面八方,而且有些会很突然”(12)。而与此同时,社会环境的多变性、复杂性和高风险却使政府有效性的提升更为困难。虽然变革并不总是意味着威胁,但是政府必须使自己跟上社会变革的步伐,并能够对变革实施有效管理,以便将变革引向政府所期望的方向,既充分利用变革中孕育的机遇,又努力将可能的风险降到最低,而政府通常无力做到这一点。

2.在社会变革时期提升我国政府有效性的三个挑战

(1)政府实现有效治理的愿望与政府知识有限性的冲突。在当今社会,人民主权的原则已经得到了坚持形形色色的治国理论的人一致赞成。这种理论的中心思想就是国家的一切权力来自人民,国家(通过政府)的目的仅仅在于服务于民众的愿望和要求。“从19世纪起,人民的福利也越来越不仅仅被看做是强化国家能力的工具,而是被作为目的本身。”(13)实际上,不仅政府一直声称,他们能够并且正在努力创造一个更美好的世界;而且人们也相信,政府能够被用来追求一些美好的目标。我国作为社会主义国家,全心全意为人民服务是政府的宗旨,政府建设美好社会的愿望似乎也不容质疑。但是,政府的美好愿望并不足以保证目标的实现。社会变革的过程是一个充满不确定性和风险的过程,而政府却并不具有足够的知识准备。首先,政府同样是由人组成的,和个人一样仅仅具有有限的理性。政府如果相信凭借极为有限的知识就能够处理陌生的事务,就极有可能遭遇失败。如同帕斯卡(Pascal)所说的,理性主义的最大失败“不在于它对技术知识的认知,而在于不能认知其他”(14)。其次,政府所拥有的知识中很可能包含着许多谬误。这通常难以完全避免,因为在发现知识的过程中,谬误就隐藏在其中。沃勒斯坦在《知识的不确定性》一书中,深入分析了知识本身具有不确定性的原因。一方面,人们对资料的分析能力有限。“在知识的专业化程度越来越高的现实情况下,对每一个具体的科学论断而言,不管是对所提供的证据的可靠性,还是对资料分析所作的理论推理的严密性,除极少数人外,人们都不能作出个人的理性判断。”(15)另一方面,科学研究并不是理性无私的,它会受到私利的影响。“由于全世界的科学家主要地来自占社会统治地位的阶层,所以完全可以说:科研问题的选择是有所偏颇的。这种现象对社会科学来说非常明显,对自然科学而言似乎也确实存在。”(16)而且正如海森堡原理(Heisenberg principle)(17)所揭示的那样,研究过程也会影响到研究结果。第三,政府无法准确地;预测未来。政府并不清楚自身的活动能否达到预期目标,也不清楚社会会有什么新的变化。正如斯科特所指出的,“我们很清楚地知道,从现在的出生率、城市移民、就业和收入结构的趋势作出预测是很值得怀疑的。这样的预测经常是错误的。对于战争、石油禁运、天气、消费倾向、政治危机爆发,我们的预测能力实际是零”(18)。

(2)政府责任的拓展与政府能力不足的冲突。政府的责任通常会随着社会需求的增长而增长。在国家产生初期,政府的责任主要是抵御外敌、维护国内秩序和应对共同面临的自然风险,如洪水等。在当今社会,政府不仅承担着提供公共安全、维护社会稳定的职责,而且负责提供基础设施、治理环境污染、保障生产安全、保障食品药品和其他工业品的消费安全,解决所有有一定影响的公共问题,比如:自然灾害、传染病、饥荒等。许多在以前纯属私人领域的问题,现在也主要由政府加以解决,比如:教育、养老、医疗等。可以预见,政府所承担的责任还将进一步拓展。然而,政府能力却没有伴随着政府责任的拓展而同步提升。首先,政府责任的增加与政府财政拮据并存。随着政府责任的拓展,政府机构随之膨胀,政府成本也急剧增加。政府成本的增加加重了政府的财政负担,也就减少了政府在解决公共问题、提供公共服务等方面的财政支出比例,从而降低了政府履行职责的财政能力。其次,政府责任的拓展与政府履行职责的技术能力不足并存。政府责任的增加根源于社会需要的增长,但人们很少考虑政府有没有能力去承担这种责任。比如,在决定某块土地播种何种农作物更为合适的问题上,政府通常不及当地的农民。第三,政府责任的拓展通常伴随着政府权威的衰落。这是一个很奇怪的现象。一方面,人们希望政府承担越来越多的责任,当然也赋予了政府越来越多的权力;另一方面,民众却越来越不相信政府能够把事情做好。随着政府失败的增多,政府在民众心目中的权威随之降低,民众也越发不愿意配合政府的行动,这反过来又增加了政府政策执行的困难和政府政策失败的可能。

(3)社会治理复杂性的增长。社会治理的困难程度主要取决于这样几个因素:一是社会的规模与流动速度。社会规模越大,流动速度越快,社会治理难度越高。二是社会内部矛盾的尖锐程度。社会矛盾越尖锐,社会越难于治理。三是公民的服从意愿。公民的服从意愿越低,社会越难治理。四是社会变迁的速度。社会变迁的速度越快,社会治理难度越高。五是国际比较的差距。国家越落后,往往也越难以治理。在我国,这些因素都倾向于增加我国社会的治理难度。首先,二十多年的计划经济实践制约了我国的经济社会发展,加之“大跃进”和“文化大革命”的破坏,中西方的差距急剧拉大,导致我国政府的合法性和威望大大降低。其次,改革开放以后,随着国家对社会经济生活管制的放松,人们参与经济活动和社会生活的自由度大大提高,社会流动性也随之提高。国内人口流动的加快,一方面使人们的观念更新加快,人们对社会治理状况的不满也日渐增多;另一方面也使城乡之间、区域之间发展的不平衡凸显在人们面前,增加了社会的不稳定因素。第三,随着收入分配体制改革的推进,人们收入差距扩大,社会利益分配的不公现象也日益突出。同时,权力寻租、行政垄断、行业垄断现象加剧了这种社会不公,社会矛盾显著增多。第四,改革开放加快了我国社会变革的速度,这不仅表现在我国经济的高速增长上,还表现在经济体制和社会生活方式的巨大转变上,所有这些都极大地增加了社会治理的复杂性。可以看出,改革开放所启动的当代中国社会变革,几乎在所有的领域都增加了社会治理的困难程度。

二、当代中国政府有效性不足的表现及原因分析

在党和政府的领导下,中国社会变革始终坚持解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线。在不断探索和反复实践的基础上,党和政府带领中国人民走出了一条成功的现代化道路,取得了巨大的经济和社会成就,体现出当代中国政府具有较高的政府有效性。然而,由于社会环境的急剧变化和社会风险的迅速积累,加之政府认识水平和管理能力的有限性,政府活动也存在着诸多有效性不足的问题。

1.政府有效性不足的主要表现

(1)政府决策的理性化程度较低。改革开放以来,我国改变了计划经济时期高度集权的决策方式,采用了分权和探索性的决策方式,注重建立广泛的决策参与机制,在很大程度上保证了决策的科学性和可行性。但由于决策权力仍过于集中,又加上民主科学的决策体系还没有真正建立起来,中国政府决策的理性化程度还相对较低。其主要体现在两个方面:其一,政府决策的失误较多。据统计,在“七五”到“九五”期间,我国的政策失误率就高达30%,资金浪费大约4000-5000亿元,远高于发达国家平均水平的5%左右(19)。其二,有些政府决策被利益集团俘获。比如,我国《价格法》规定,制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度。但从我国价格听证会的实践来看,价格听证会纷纷演变为“涨价听证会”,民众的意见基本上不能发挥作用。正如勒帕日所指出的,“一旦垄断被合法化并被套上‘公共服务’的光环,那就不管它是国家垄断,还是政府监护下的私人垄断,它实际上会获得永恒的生命,即使它在经济上已经不再是合理的了”(20)。

(2)政策执行低效。改革开放以来,我国政府执行政策的能力和效率得到了较大的提高,但政策执行低效的现象仍然较为普遍。其主要表现在三个方面:其一,政策质量不高导致政策难以执行。其二,政策执行主体的执行偏差导致政策执行低效。周国雄曾将我国政策执行主体主观意愿造成的执行偏差归纳为五种类型:政策附加、政策替代、政策残缺、政策敷衍和政策截留(21)。其三,政策目标群体对政策的抵制导致政策执行低效。公共政策目标或措施违背了民众的利益,或者民众对政策的目标或措施存在着某种误解,都可能导致民众对政府政策的抵制行为。

(3)政府行为失范。政府行为失范是指政府组织和政府工作人员从本地区、本部门甚至个人利益出发,所采取的违背人民根本利益的行为。肖文清等人曾把当前我国政府行为失范的主要表现归纳为三个方面,即行政权力的市场化、行政权力的地方化和行政权力的部门化(22)。但政府行为失范并不仅仅表现在上述三个方面,它还表现在政府的浪费和过度消费以及政府腐败等方面。政府浪费和过度消费的现象在我国相当普遍。以公车消费和公款吃喝为例,2004年,全国公车消费财政资源4085亿元,占国家财政支出的38%(23)。2002年全国公款吃喝开支达2000亿元,等于一个三峡工程(24)。政府腐败是另一个政府行为失范的重要表现。对于政府而言,腐败的不利影响通常是致命的,严重的腐败最终会导致政府的垮台,因此,有人称之为“政治之癌”(25)。王沪宁认为,我国当前腐败现象有以下五个发展趋势,即:从低量腐败向高量腐败发展;从低质腐败向高质腐败发展;从底层腐败向高层腐败蔓延;从境内腐败向境外腐败转移;从单一腐败向多样腐败发展(26)。

政府有效性不足的直接后果就是政府未能有效地运用其人力、物力和权威资源,未能正确地引导、调节、激励和规范社会发展进程,从而导致政府效能低下;其间接后果就是政府合法性的丧失,并可能最终导致政府更迭和社会动荡,严重损害社会发展的进程。因此,探寻政府有效性不足的深层次根源,进而寻找改进政府有效性的途径和方式具有重要的理论和现实意义。

2.导致我国政府有效性不足的根源

(1) 自我中心的政府理念。在我国社会生活中,自我中心的政府理念主要通过拒绝社会合作、官本位思想、自负心态、缺乏民主观念等形式表现出来。首先,拒绝社会合作。拒绝社会合作的突出表现是政府严格限制公民的自由和自主权利,严格控制社会组织的数量、规模和活动,尽量减少公民和社会组织自主活动的空间。其次,官本位思想普遍存在。官本位思想主要表现为政府组织及其工作人员在公共决策和政策执行的过程中,从官僚机构和官员自身的利益出发开展行政活动,漠视甚至侵犯民众的利益需求。官本位思想不仅存在于政府官员的头脑中,在民众的思想观念中也广泛存在,主要表现为民众对政府的依附心理和对权力的崇拜心理。第三,自负心态。这种心态主要表现为政府的随意决策、瞎指挥和权力滥用。第四,缺乏民主观念。缺乏民主观念是政府自负心态的必然结果。我国政府缺乏民主观念的突出表现是暗箱行政、抵制公民参与和代民做主。洪堡很早就指出了政府代民做主的危害:“国家过分广泛的关心确实会对行为者的干劲和性格造成更大的危害,……不仅力量受到损失,而且道德意志也深受其害。”(27)

(2)重权轻责的政府角色定位。政府角色是指政府在社会生活中所处的地位和在经济社会发展中所发挥的功能和作用。虽然改革开放以来,国家对市场和社会的管制逐步放松,公民的权利意识和民主观念也逐步增强,但政府作为社会管理者和控制者的角色并没有根本改变。一方面,政府行为的随意性很强,在政府与市场、政府与社会的关系中,政府始终处于强势地位;另一方面,政府却不愿承担与权力相对应的责任,不作为的现象仍比较普遍。首先,政府任意设置审批项目,干涉市场经营活动。郑州市政府成立“馒头办”便是其中的一个例子(28)。其次,政府对社会生活的不当干预普遍存在。第三,政府部门及其工作人员的公共责任缺失。以教育经费为例,1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出,国家财政性教育经费占国民生产总值的比例,到2000年应达到4%。然而,十几年来,国家财政性教育经费占国民生产总值的比例并没有明显增长,1992年的比例为2.71%,2000年的比例为2.58%,2001年至2004年的比例分别为2.79%、2.90%、2.84%、2.79%,始终没有达到3%(29)。震惊全国的三聚氰胺奶粉事件则暴露出政府对市场监督责任的缺失。

(3)亟待提高的政府能力。对于政府有效性来说,政府能力是至关重要的。政府能力低下必然导致政府有效性的不足。我国政府能力存在的问题主要有以下几个方面。首先,政府内部人力资源素质有待提高。虽然政府工作人员的平均受教育年限远高于国民的平均受教育程度,但政府工作人员的知识跟不上社会发展的要求却是常有的事。更为重要的是,政府工作人员的道德素质难以让民众满意,他们的责任意识、服务意识、自律观念都亟待提高。另一方面,政府官员自我学习的观念普遍不强,难以有效适应急剧变革的社会的需要。其次,政府的规制能力有待改进。在我国,政府在规制能力方面存在的问题主要是政府规制的民主化和科学化程度普遍不高。第三,政府的自我约束能力有待加强。主要表现在:对政府权力缺乏有效制约,政府对市场和社会的随意干预仍普遍存在;社会对政府的监督尚缺乏有效的机制;政府的责任追究机制不够健全;政府行为的自利倾向仍非常严重。除此之外,政府在其他方面的能力也有待提高,比如,政府适应社会变化的能力,政府的社会伦理建设能力特别是行政伦理建设的能力,政府的权威影响力,政府的信息能力特别是对民众意愿的收集和整理能力,政府机构间的协调能力,等等。

(4)激励扭曲的绩效评估。政府绩效评估起源于人们对政府效率的关注。“通过预算、成本核算、审查和报告制度,可以使行政部门对立法机关和公众负责。”(30)由于在评估内容和评估方式上存在的偏差,我国政府绩效评估中存在着严重的激励扭曲问题,其主要原因有三个方面:其一,评估主体单一。在我国相对集权的政府体制下,能够发动并开展政府绩效评估的主体只能是党政主要领导。这种自上而下的绩效评估加强了上级对下级的控制,也使下级政府和官员“眼睛向上”,而不是着眼于切实提高政府绩效。“我们相信那些大大小小的‘形象工程’、‘政绩工程’,与其说是做给群众看的,毋宁说更主要是做给上级领导看的,这是现行政绩考评制度的逻辑必然”(31)。其二,评估内容单一。“经济成了压倒一切的最大政治,经济指标自然也成为考评党政干部政绩的最重要尺度,并和官员的利益得失、仕途进退紧密地关联在一起,这已经是时下普遍存在的不争事实”(32)。其三,评估方式不够规范。我国的政府绩效评估没有相应的法律法规的规范,因而随意性很强。比如,大检查、大评比仍是我国政府绩效评估的重要形式。这就使得政府绩效评估有时会被行政领导人不正当地加以运用,比如,把政府绩效评估作为炫耀业绩或者逃避责任的手段,把政府绩效评估作为统驭下级的工具,甚至成为排除异己的手段。

三、提升我国政府有效性的路径选择

在社会变革的时代,我国政府在经济、政治、自然、社会等各领域都面临着越来越严峻的挑战,需要应对来自国内和国际两方面的压力,这对提升政府有效性提出了更高的要求。用芦西恩·派伊的话来说就是:“发展和现代化问题的根基,在于必须建立效率更高、适应性更强、更为复杂和更为合理的组织。……发展的最大考验,是一个民族建立和维持庞大、复杂而又灵活的组织形式的能力。”(33)这就是要着力于建立一个富有有效性的政府体系。基于我国政府有效性不足的原因分析,我们认为,提升我国政府有效性应从以下几个方面着手。

1.合理确定政府的职能和角色。合理确定政府角色就是要把对政府权力的约束和激励两方面有机地结合起来,既建立对政府权力的监督和控制机制,限制其自利性倾向,又保障其拥有充分的权力和权威,并使其在促进经济发展、社会进步等方面发挥积极的功能。在我国,合理确定政府角色至少应基于以下三个方面的考虑。首先,要正确看待政府与公民的关系。我国是社会主义国家,国家的一切权力属于人民,政府所承担的一切职能都要有利于维护和增进人民的权利和利益,有利于增进政府与民众间的血肉联系,增强民众对政府的信赖和支持。其次,要清楚认识社会发展的现实挑战对政府角色的要求。政府要根据现实需要合理地确定政府角色,既不能放弃该承担的责任,也不应包揽社会事务。第三,要理性分析政府管理的优势与不足。政府的公共性特征赋予了政府解决公共问题的正当性基础,也使政府在公共物品供给方面具有某种天然的优势;政府所具有的权威性和政府行为的强制性特征,使政府能够以较低的成本组织起大规模的集体行动,并为社会发展创造良好的环境。但政府政策的简单化和单一性使其难以满足民众的个性化要求;政府行为的非竞争性和抑制性特征降低了政府效率并可能对社会活力造成不利影响;政府的垄断特征和自利倾向也可能导致腐败现象的滋生。因此,合理确定政府角色既极为重要又非常困难。从我国政府所肩负的使命和面临的挑战来看,应着力履行好以下职责:第一,培养和塑造团结向上、富有活力的社会文化和社会风尚,增强中华民族的凝聚力和向心力,建设强有力的信任文化,培育丰富的社会资本,努力使政府成为社会的信任中心;第二,坚持公平、民主和开放的行政观,努力争取民众对政府的信赖和支持,提高政府的社会权威和合法性,从而降低政府的社会管理成本,提高政府的管理效能,使政府成为社会的权威中心;第三,积极推进有中国特色社会主义现代化建设的伟大事业,建设有效的社会激励体系,使政府成为促进社会发展的关键力量和动力中心。

2.全面提升政府素质。政府素质是指政府履行职责所必须具备的才能和品质,可分为政府能力素质和政府伦理素质两个方面。政府能力素质是指政府履行其职责所应具备的技能和影响力。张建英等人认为,政府能力主要包括吸纳社会资源能力、回应社会需求能力、治理社会生活能力和应对社会公共危机能力(34)。在我们看来,这些能力都是极为重要的,但更为重要的是,政府应加强和提高以下两种能力。一是根据社会需求和未来发展趋势科学确定政府职能的能力。一方面,不同的环境对政府会有不同的能力要求;另一方面,社会环境本身也会对政府能力产生重大影响。因此,政府能力的强弱“既依赖于政府本身的特点,也依赖于政府试图驾驭的那个社会的特性”(35)。张国庆也指出:“理解政府能力,既要考虑到行政主体的权力行使,又要考虑到行政客体的服从。”(36)二是政府自我管理的能力。汉密尔顿等人指出:“要组织一个人统治人的政府时,最大困难在于必须首先要使政府能管理被统治者,然后再使政府管理自身。”(37)加强政府自我管理的能力,不仅有助于政府提高运作效率和效能,更重要的是,使政府有能力控制自身过度自利性的倾向。“当一个政府的目的在于整个集体的好处时,它就是一个好政府;当它只顾及自身时,它就是一个坏政府。”(38)这实际上是一种自我约束和自我控制的能力,正如彭宗超所指出的:“有效地控制政府的自利性,不但不会削弱政府的宏观行政能力,反而对增强政府能力有利。”⑥政府伦理素质是指政府担任其角色、履行其职能时所应秉承的价值理念和伦理操守。仅有能力是不够的,政府有效性的高低关键在于政府是否正确地运用了其能力。正如汪永成等人所指出的,“离开充裕的能力,经济和社会就不可能继续发展,但如果政府能力不是用于实现公共利益,而是用于私人利益,或者不是被正确运用而是被错误运用,那么,政府能力越强大,对社会造成的危害也就越大”(40)。政府素质是影响政府有效性的关键因素,然而,政府素质的培养和提高却是一个长期和艰苦的过程。首先,要加强政府工作人员职业技能的训练和道德素质的养成,培养勤奋、高效、廉洁的政府工作人员。其次,要加强政府改革,理顺政府与市场、社会的关系,改善政府内部结构,提升政府运作的效率和效益。第三,加强政府制度建设,强化对政府的制度监督和社会监督,提高政府的自我约束能力,实现政府运行的法治化、透明化和高效化。

3.切实提高政府的运转效能。政府有效性需要通过政府行为得以体现,而政府行为能否高效地实现政府目标,又取决于政府能否对社会变化做出准确迅速的反应,采取及时有力的政策措施。因此,政府的科学决策和强有力的政策执行对于提高政府有效性至关重要。首先,政府要做到公开透明、反应灵敏。政府运行的公开透明不仅是公民和社会监督政府、防止政府滥用权力和贪污腐化的重要手段,它还具有其他两个重要功能:一是有利于及时发现政府运行中的缺陷和低效,推动政府不断改进自身的管理水平;二是有利于政府及时了解社会环境和民众需求的变化,从而有利于政府根据社会环境变迁及时调整政府的工作重点和布局,使政府活动与社会环境需求保持一致。其次,要努力提高政府的科学决策水平。政府决策是政策执行的前提,没有科学的决策就不会有正确的行动。判断政府决策科学与否,不是看政府决策是否符合某种政策理念或政策原则,而是看政策能否有效地解决所面临的社会公共问题,看是否有助于维护和增进广大民众的根本利益。因此,一切从实际出发,准确全面地了解社会问题的相关信息,正确分析和把握社会问题产生的主客观原因,是政府科学决策的前提。第三,政府要不断改进工作流程,提高运作效率。在我国,改进政府工作流程应坚持这样几个原则:其一,应把改进工作流程与改进政府观念、转变政府职能、改革政府机构等结合起来;其二,应坚持有利于提高政府效率的原则;其三,应坚持有利于公民参与的原则;其四,应与政府采用新的技术手段(如电子政务)相结合。

4.努力建设公平和富有凝聚力的政府。在现代社会,公共性是公共权力的首要特征,追求社会公正则是政府首要的价值追求。斯威夫特指出:“几乎所有的人都同意这样一个原则:一个政治共同体的成员应该得到平等地对待,国家应该以平等的关心和尊重待他的公民。”(41)只有公平施政,政府才能赢得民众的一致认同和支持。为此,政府首先要以公正理念指导政府工作。“要做到公平,关键是政府要具备公平、正义的理念和责任感,才能摆脱、超越既得利益者的束缚,从维护和实现社会公平和正义的高度来处理各类社会问题,以达到实现和谐社会的目的。”(42)其次,政府要积极采取措施,消除现存的社会不公。第三,政府要关爱弱者,推进和谐社会建设。关爱弱者不仅仅是出于对弱者的同情,更是基于维护社会公平的需要,是推动社会健康发展的需要。第四,政府要弘扬社会正气,凝聚民族精神。政府应从自身做起,牢固树立廉洁、公正、以人为本的行政理念,努力在公民中间培养团结、友爱、互助、诚信的社会风尚,在全社会倡导和培育爱国主义、集体主义、社会主义的道德观念和社会价值体系。

5.不断提高政府的适应能力。社会环境的急剧变化和公共管理的复杂性,使政府必须根据社会问题在特定时间、特定地点的具体体现来选择合适的应对策略和解决方案。而政府为了有效地实现对社会生活的管理,通常又需要对社会生活进行简单化和清晰化改造。然而,这种改造过程会使政府认知在某种程度上偏离现实。正如斯科特所指出的,“科学林业官员的图表不能反映自然森林的复杂性,地籍图也不能反映农民经验的复杂性”(43)。这就导致政府管理的失败。因此,政府要提高社会管理的有效性,就必须使政府管理适应当地的地方特点,学习并采用与当地自然环境和社会环境相适应的地方实践知识,因地制宜地开展行政活动。这种因地制宜的多样化的政府治理,除了基于自然和社会环境多样性的考虑之外,还出于以下两种因素的考虑。一是政府理性的有限性。二是社会环境的发展变化。提高政府的适应能力可以从以下三个方面入手:一是重视学习,构建学习型政府。快速的社会变迁使得政府所面临的环境和问题几乎每天都在变,只有坚持不断学习,才能使政府适应不断变化的社会需求。二是及时调整政府职能。政府的职能定位不应该一成不变,在变革的时代更是如此。政府只有根据社会需求和环境变化及时调整政府职能,才能更好地引导和推进社会变革的进程。三是知错就改。不管是决策还是执行,在如此复杂多变的环境中出现错误是难免的,关键是政府是否具有知错就改的勇气。

对于政府来说,成功地推进社会变革是困难的,这不仅因为社会变革本身不断产生着太多的不确定性和风险,还因为社会变迁所引发的各种后果通常会远远超出政府的控制能力。亨廷顿认为,改革者的道路比革命者的道路更艰难,其原因有三:第一,“他必须两线作战,既要反对保守,又要反对革命”;第二,“改革者不仅必须比革命者更善于操纵社会力量,还必须在控制社会变化方面更加老练”;第三,“对改革者而言,各种变化类型的孰先孰后,以及怎样加以选择的问题,要比对革命者尖锐得多”(44)。在社会变革的进程中,政府怎样才能有效地承担起推进经济社会发展、提高政府竞争力和化解社会风险的职责,如何克服政府治理的知识缺陷,提高政府的治理能力呢?唯一的出路只能是提升政府有效性。可以说,提升政府有效性已成为社会变革时期中国政府的必然选择。

评审意见:第一,该文选题本身具有重要的理论与实践意义。“政府有效性”对于一个正处于社会变革时期的国家与社会而言,是影响其发展方向和速度的一个关键因素。就此问题展开分析和研究,并就如何提高“政府有效性” 出谋划策,对于正处于社会变革进程中的中国而言,具有重要的理论和实践意义。

第二,该文结构逻辑,布局合理。从社会变革时代的政府使命及其对政府有效性的挑战、当代中国政府有效性不足的表现及原因分析、提升我国政府有效性的路径选择等三个部分展开分析,逻辑清晰,布局合理。

第三,该文的许多观点具有创新性,对我们国家提升政府有效性具有较高的参考价值和重要的启示作用。该文对当代中国政府有效性不足的表现及原因的把握和分析是准确的,对提升我国政府有效性的路径选择的几点建议也是有参考价值的。

第四,该文资料较为丰富、可靠,文字准确、流畅。

第五,如果该文能够再紧扣当代中国政府有效性不足的表现及原因一些,提出相关提升我国政府有效性的路径选择,则文章的主题会更集中一些,论述也更深入一些。

总之,该文选题具有重要的理论与实践意义,总体感觉有新意,全文的逻辑性较强,结构合理,资料丰富可靠,分析到位,观点独到,文字流畅。达到了发表水平。

评审专家:施雪华,北京师范大学政治学与国际关系学院教授、博士生导师。

收稿日期:2009-09-20

注释:

①[美]道格拉斯·C·诺斯:《经济史中的结构与变迁》,陈郁、罗华平等译,上海三联书店、上海人民出版社1994年版,第20页。

②参见陈文申《政府有效性:理论涵义与现实途径》,《北京行政学院学报》2000年第3期。

③参见肖建华《政府有效性与公共政策合理化探析》,《甘肃行政学院学报》2003年第3期。

④参见[美]西摩·马丁·利普塞特《政治人——政治的社会基础》,刘钢敏、聂蓉译,商务印书馆1993年版,第53页。

⑤参见黎炳盛《有限政府的有效性与合法性》,《云南行政学院学报》2000年第5期。

⑥中共中央文献研究室:《邓小平年谱》(1975-1997)(上),中央文献出版社2004年版,第379-380页。

⑦《邓小平文选》第3卷,人民出版社1993年版,第63页。

⑧杨丹萍:《对波特国家竞争优势理论的评析》,《技术经济与管理研究》2004年第3期。

⑨⑩[德]乌尔里希·贝克:《世界风险社会》,吴英姿、孙淑敏译,南京大学出版社2004年版,第17页。

(11)U.Beck,Ecological Enlightenment:Essays on the Politics of the Risk Society,Atlantic Highlands,N.J.:Humanities Press,1994,p.2.

(12)[英]菲利普·海恩斯:《公共服务管理的复杂性》,孙健译,清华大学出版社2008年版,第81页。

(13)(14)(18)[美]詹姆斯·C·斯科特:《国家的视角》,王晓毅译,社会科学文献出版社2004年版,第120、469、193页。

(15)(16)[美]伊曼纽尔·沃勒斯坦:《知识的不确定性》,王昺等译,山东大学出版社2006年版,第4、5页。

(17)海森堡原理(Heisenberg principle)的内容是:调查研究的过程(即进行观察的过程)会改变调查研究的对象;在某种情况下,调查研究的过程会使调查研究的对象发生很大变化,使所获得的资料十分不可靠。转引自[美]伊曼纽尔·沃勒斯坦《知识的不确定性》,王昺等译,山东大学出版社2006年版,第5页。

(19)参见竹立家《政府管理改革的几个切入点》,《学习时报》2006年3月13日。

(20)[法]亨利·勒帕日:《美国新自由主义经济学》,李燕生译,北京大学出版社1985年版,第173页。

(21)参见周国雄《地方政府政策执行主观偏差行为的博弈分析》,《社会科学》2007年第8期。

(22)参见肖文清、胡珊琴《关于当前我国政府行为失范的理性分析》,《云南行政学院学报》2003年第6期。

(23)参见杨作书、黄鸿翔《对公车消费“黑洞”的深层爆破与整治》,《中国改革报》2006年4月18日。

(24)参见姚秋明《职务消费:难以根除的顽疾》,《上海城市管理职业技术学院学报》2005年第6期。

(25)参见何增科《政治之癌》,中央编译出版社1995年版。

(26)王沪宁:《当前腐败的特点和趋向:政策选择》,《社会科学》1995年第5期。

(27)[德]威廉·冯·洪堡:《论国家的作用》,林荣远译,中国社会科学出版社1998年版,第40-41页。

(28)参见梁鹏《“馒头办”还是“馒头绊”——从郑州“馒头风波”看地方政府的职能错位》,《新华每日电讯》2001年3月22日。

(29)根据《中国统计年鉴2006年》的数据计算得出。

(30)D.W.Williams,"Before Performance Measurement",Administrative Theory and Praxis,No.6,2002,pp.457-486.

(31)(32)徐邦友:《中国政府传统行政的逻辑》,中国经济出版社2004年版,第454、456页。

(33)转引自[美]塞缪尔·P·亨廷顿《变动社会的政治秩序》,张岱云等译,上海译文出版社1989年版,第35页。

(34)参见张建英、靳辉明《试论转型中后期政府能力的危机与建设》,《学术论坛》2008年第11期。

(35)[英]戴维·米勒、韦农·波格丹诺:《布莱克维尔政治学百科全书》,中国问题研究所等组织翻译,中国政法大学出版社1992年版,第294页。

(36)张国庆:《行政管理学概论》,北京大学出版社2000年版,第137页。

(37)[美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,程逢如等译,商务印书馆1980年版,第264页。

(38)[英]罗素:《西方哲学史》,何兆武等译,商务印书馆2001年版,第245页。

(39)彭宗超:《试论政府的自利性及其与政府能力的相互关系》,《新视野》1999年第3期。

(40)汪永成、彭焱:《政府能力的属性分析》,《国家行政学院学报》2005年第2期。

(41)[英]亚当·斯威夫特:《政治哲学导论》,萧韶译,江苏人民出版社2006年版,第101页。

(42)谢舜主编:《和谐社会:理论与经验》,社会科学文献出版社2006年版,第141-142页。

(43)[美]詹姆斯·C·斯科特:《国家的视角》,王晓毅译,社会科学文献出版社2004年版,第57页。

(44)[美]塞缪尔·P·亨廷顿:《变动社会的政治秩序》,张岱云等译,上海译文出版社1989年版,第373-374页。

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略论政府在中国社会变革中的作用_经济风险论文
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