全球化背景下的高等教育责任制，本文主要内容关键词为：高等教育论文,责任制论文,背景下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、高等教育责任制的涵义、分类和特征
责任制(accountability)这一概念由来已久，20世纪80年代以来在行政管理及教育行政管理领域得到了广泛运用。责任制意味着某种活动的正当化，意味着通过最有效的方式证明某些结果的绩效的责任。实施责任制的国际背景是全球化的深入发展。全球化是世界范围内社会关系的日益强化，突出地表现为世界范围内资本、技术、人员跨境流动的加速，以及由此带来的时间—空间的压缩。作为一个正在塑造和重新塑造我们生活的世界政治、经济、文化进程，全球化对社会生活各个领域产生了深刻的、跨越国家边界的影响。在这一席卷全球的当代潮流下，许多国家的政府改变了管理方式，责任制成为其中一项较普遍采用的具体管理措施。
对于何谓高等教育责任制，存在不同的理解。尼夫将这一广泛的、跨国的高等教育趋势描述为“评估型政府”，[1]埃尔—卡瓦斯提出：“最广义上，高等教育责任制指政府发起的对高等学校施加新的职责要求的一般趋势。”[2]实际上，真正在广义上使用教育责任制概念的学者是兰森。他指出，教育责任制“就是要惯例化地负责任，‘进行说明’，它指不同群体之间的正式控制关系，即一个群体有义务对另一个群体就职责的履行和公共资源的使用作出说明”。[3]可见，高等教育责任制是一个与效率、效果和绩效评估相关的概念，它要求通过有效的方式证明高等教育取得了预定的结果和绩效。在高等教育领域，负责任表现为：正当并明智地使用所配置的资源，以达到有效的目标。与之相应，高等教育责任制包括合理使用资源、提供证据、评价证据、注重成本及效果、改进教育过程等要素。[4]高等教育责任制是一个多维概念，可以按不同的标准分类。从层次看，高等教育责任制包括高等学校责任制、高等教育系统责任制；从责任要求的来源分，包括高等学校内部责任制、高等学校外部责任制；按职能划分，包括教学责任制、研究责任制、公共服务责任制、学习责任制、行政(包括财政)责任制，等等；[5]从价值取向的角度，高等教育责任制可分为新自由主义责任制、民主责任制。
关注效率、效果，注重结果、产出是高等教育责任制的基本特征。在这些方面，高等教育责任制与行政责任制、企业责任制并没有太大的区别。但由于高等教育的特性，高等教育责任制又表现出不同于一般责任制的特征。具体表现为，在高等教育领域，责任制往往与院校自治、政府介入、质量保障联系在一起。
责任制在企业管理中得到了普遍使用，在政府管理中也逐渐推行开来。但将责任制运用于高等教育则面临一些特殊的问题。首先，自治是高等学校格外珍惜的传统或努力追求的价值，高等教育界普遍希望维持自治现状，保持较大的自主权，免受来自政府和外部社会的过多干预，而责任制本身就意味着某种形式的外部干预。[6]其次，作为一种多目标组织，与企业和政府相比，高校的绩效责任更加难以度量。企业的目标主要在于营利，政府的目标在于实施公共管理或提供公共服务，它们的目标较为单一。高校的目标则包括提供教学、科研和社会服务，教学又涉及本科生、研究生等不同层次的教学，并且这些目标相互关联。测度效率和效果、评价绩效的分析工具，实际上并不适合于发生在高校这样的多目标组织的复杂的、相互关联的过程之中。
二、高等教育责任制的实践动力与理论依据
在过去二十多年中，高等教育责任制获得了迅速的发展，成为许多发达国家和一些发展中国家管理高等教育的一项重要政策措施。为了实施高等教育责任制，有的国家甚至在短短的几年或十几年内建立了相关机构，以加强对高等教育的责任管理和绩效评估。高等教育责任制的迅速发展并不是偶然的，它既有实践动力，也有理论依据，是在实践和理论双重推动下发展起来的。
(一)高等教育责任制的实践动力
高等教育责任制的实践动力是高等教育改革和发展的需要。其中，最重要的是高等教育发展需要大量的公共财政资源。在许多国家的政府支出中，高等教育经费占有相当大的比重。公共高等教育经费在公共教育经费中占有相当大的比例，生均公共高等教育经费在人均GDP中所占比例更为显著。众所周知，政府提供的公共服务不但包括高等教育、其他层次的教育特别是义务教育，而且还包括社会保障、公共卫生、福利、国防、基础设施建设，等等，高等教育需要与这些部门竞争公共经费。政府为了增强其合法性就要尽可能大规模地提供公共服务，这就要求扩大公共支出，而过于庞大的公共支出会超出政府的征税能力，从而导致普遍性的政府财政危机。[7]在这种背景下，政府就很自然地对高等教育提出一个问题：政府资金是否发挥了最高的使用效能。当然，高等学校还需要回答政府和社会提出的其他问题，如是否适应了学生的需要，其科研产出对国家研发事业是否做出了重要贡献，等等。要求高等学校回答这些问题，就必然要求它提供绩效证明，一个基本的途径就是实行高等教育责任制。
(二)高等教育责任制的理论依据
高等教育责任制的理论依据包括两个方面，其广义的理论背景是新自由主义，直接理论依据则是新公共管理。新自由主义是当代全球化的理论基础。新自由主义主张，为了增强国家的竞争力，政府需要改变管理方式，采取某些形式从一些具体事务中退出。责任制就是其中的一项具体措施，它强调市场驱动和绩效问责。
新公共管理是全球化和新自由主义背景下的一种管理理论，它既是一种理论，又是一种实践。新公共管理兴起于20世纪70年代末，与西方国家的行政改革紧密相联，又被称为“企业型政府”或“以市场为基础的政策”。新公共管理理论的基本主张是，政府管理应采取分权和评估模式，将更多的权力分配给公共机构如中介组织、评估机构等，减少直接的干预和控制，政府对公共机构的管理主要通过评估来进行，以市场运作机制代替福利国家运作模式。新公共管理的要点为：公共政策领域的专业化管理，强调公共部门内部以及公私部门之间的竞争，更多地运用私人部门如企业的管理实践，对资源使用更加严格和节约的要求，转向分权、主动参与式管理，要求对公共部门组织的绩效有明确的、可测量的标准，力图通过预定的产出度量来控制公共组织。[8]新公共管理的主要目标之一是专业判断，具体说就是使绩效和产出度量的设计程式化。其核心是，强调公共责任制，以更好地提高政府的效率，而要保证效率和责任，就要进行绩效测量。[9]与全球化相伴随的是，西方行政管理理论正在发生范式变迁，从公共行政转向新公共管理。在新公共管理中，政府的角色不再是“划桨”而是“掌舵”，责任机制则由以往的等级制和向上负责转变为市场机制和绩效问责。高等教育责任制的引入，是新公共管理理论在高等教育领域中的体现。尼夫将西欧加强责任制的高等教育管理称为评估型政府，其观念基础恰恰就是新公共管理。[10]
三、高等教育责任制的实施形式
(一)高等教育评估的正当性
就当代高等教育而言，评估与责任制有着密不可分的联系。尼夫以评估型政府指称加强责任制的高等教育管理模式，强调了高等教育责任制的一个基本特点，即注重评估。在评估型政府中，政府对其负有基本责任的领域进行评估，制定长期目标，分配资源，然后介入评估过程，以衡量这些领域是否达到目标。
在高等教育领域，责任制、质量保障、评估三者之间具有内在的联系。质量保障与评估是高等教育责任制的两翼，二者之间是目的与手段的关系。高等教育质量保障是为了获得高等学校实现它们向社会提供有价值服务的公共保障，从而要求高等学校受到某种形式的外部详细审查的政策。评估是质量保障背景下的一个狭义概念。评估一般指确认或者评价教学或学生学习的效果，有时候也指评价教育项目或课程的效果的相对技术化的步骤，当然也包括对科研效果的评价。归纳起来，高等教育评估是责任制的实施形式，也是质量保障的一个基本途径。评估是新公共管理的核心要点之一。新公共管理理论代表人物奥斯本和盖布勒宣称，测量能推动工作，如果不能测定效果，就不能辨别是成功还是失败。[11]他们提出评估或绩效测量按业绩付酬、按业绩管理、按效果预算的三个基本原则。通过评估进行管理，得到了高等教育界一些人士的赞同。
高等教育评估具有企业评估、政府评估的主要特点。一是重结果。高等教育评估注重结果而非过程，注重输出而非输入，注重对产出而非对投入的控制与监督。二是公司化。高等教育评估从其他领域的评估借鉴经验和模式，通过高等教育评估实施的政府干预和监控带有企业评估的基本特点。因此，高等教育评估具有“公司结构”，实施的是“企业模式”。三是定量化。高等教育评估包括定量评估和定性评估，但占主导地位的是定量评估。评估者通常认为，为了保证评估的透明、客观、可操作，评估需要量化，因而有必要建立绩效指标。[12]四是细致化。在高等教育评估中，一般都建立了较为明确、细致的指标体系，这些指标为数众多，往往涵盖许多方面，涉及不同的层次。
高等教育评估的倡导者对评估寄予厚望，斯塔夫勒比恩指出，评估最重要的目的不是证明，而是提高。根据这一观点，评估不但有利于保障高等教育质量而且能够促进质量提高。实际上，高等教育评估并非易事。高等教育机构的多目标性与高等教育过程的复杂性之间具有内在的关联，二者相互作用，共同决定了高等教育评估的难度。
(二)高等教育评估的若干实践
高等教育评估并不存在统一的模式，不同的国家和地区形成了各自的独特实践。在高等教育评估方面，英国起步较早，具有较丰富的经验。20世纪80年代保守党执政时期，英国推行新自由主义的“撒切尔主义”，对政府管理方式进行了大规模改革，包括高等教育管理特别是其预算和责任机制的改革。英国政府旨在保障质量而推行的高等教育评估逐渐得到了发展，1984年开始采用新的学术标准，推行高等教育质量保障制度。英国高等教育评估的进展，突出地表现为先后建立了一系列相关机构，最重要的是1997年正式设立高等教育质量保障署(QAA)。建立该署的目的在于促进高等教育质量的提高，其职责主要是制定评估标准、组织评估等。评估促使英国高等教育管理发生了重要的变化，如政府对院校的资助方式由注册资助改为绩效资助，即按完成学年而非注册的学生数资助院校，这就要求院校对高等教育质量负有更多的责任。[13]
法国高等教育评估采取了与英国极为不同的方式，由国家高等教育评估委员会基于学校现场访问以及由此产生的公共报告而组织外部评议，评估较为宽松。[14]在美国，绝大多数高等学校经由非政府的区域教育认证机构认证。这些认证机构非常高效，受到高等教育界和政府的尊重，但是它们并不提供质量评估，评估主要由各院校自行组织。认证机构提供院校绩效的基准，低于这一基准的院校不能开办，也不能继续获得认证，这对于高等教育质量保障起到了一定的作用。[15]随着日本大学法人化改革的推进，评估制度建设正在加快进程，但整体上仍处于尝试阶段。日本学者担心的是，大学评估的背后，隐藏着政府利用间接干预方式对国立大学法人的经营自主权进行约束并且限制大学教学和科研自由的危险。[16]
随着我国市场经济体制的建立，高等教育管理发生了明显的变化，政府直接干预减少，评估成为一种新的管理方式。进入新世纪以来，我国高等教育规模获得了迅速发展，并已进入高等教育大众化阶段。在相对稳定招生规模、巩固大众化成果的背景下，保障和提高质量成为当前我国高等教育的重点，评估则成为加强高等教育质量保障的重要途径。目前，我国的高等教育评估，从形式上说，包括校内评估和校外评估；从内容上说，包括教学评估和科研评估。在我国高等教育评估中，政府处于主导地位。
1993年，我国开始实施的普通高等学校本科教学评估是当前高等教育评估工作的重点，影响最大。根据教育部印发的《普通高等学校本科教学工作水平评估方案(试行)》，本科教学评估的最终目的是提高教学质量，其意义包括两个方面：一是作为国家教育行政部门进行教育管理的重要手段；二是作为提高教育质量的关键举措，对引导和促进高校发展具有重要作用。2004年，教育部高等教育教学评估中心正式成立，标志着我国高等教育的教学评估工作开始走向规范化、科学化、制度化和专业化的发展阶段。目前，我国致力于构建多层次、多类型的高等教育评估组织结构体系。未来一段时期高等教育评估力度会进一步加大，成为主要管理形式之一，并且有可能通过评估重建政府与高等教育之间的关系。
四、高等教育责任制的影响
(一)对院校自治的影响
自治或自我管理一直是高等学校观念体系中的一个核心成分。需要指出的是，虽然大学内在地具有自治的倾向，但它们不是也从来也不可能完全自治。不存在绝对的自治，主要是因为大学不能因为它们提供的服务而获得资源的自足。不存在绝对的院校自治，就等于说，必然存在对高等学校的外部干预，这也就隐含了当代主要由外部组织对高等学校施加责任制的可能性。问题是，责任制的引入和加强，对院校自治带来了什么样的挑战？它削弱还是加强了院校自治，或者没有明显的作用？如果削弱了院校自治，这种影响是如何产生的，影响的程度有多大？
对世界各地高等教育的观察和研究表明，责任制对院校自治产生的主要是削弱作用。以美国为例，由于责任制的施行，20世纪70年代以来，“高等教育与政府之间的关系改变了。高等教育……移进政府之中，成为政府的一个构成要素、公共行政的一个部门”。[17]近20年后，克拉克进一步发现，在世界各地不断强化的责任制使高等教育界屈从于科层控制，削弱了院校自主权。[18]在欧洲，尼夫深入地考察了一个问题：政府向市场中相互竞争的高等学校放权的同时，如何保持其强势？他的研究揭示，评估型政府或责任制为政府控制单个院校提供了强有力的工具。[19]
责任制意味着高等学校要对政府和外部社会负责，政府可能通过责任制引导高等学校的办学方向和工作重点，乃至加强对高等学校的控制。通常，一所高等学校能够有效地界定自己的目标，并选择或找到实现目标的方法，人们就认为它具有高度的实质自治。反之，如果高等学校对政府或外部社会所负的责任越多，它自我定向、自我选择的空间就越小，办学自主权也就相应地缩小。进一步说，由院校自身设定标准和决定评估方法，是院校自治的构成要素之一，它是院校自治的一个必要组成部分。[20]
(二)对高等教育质量的影响
实施高等教育责任制的一个基本目的在于保障高等教育质量。但是，对于责任制是否能保障和提高高等教育质量，则见仁见智。赞同高等教育责任制的人士乐观地认为，通过有效的制度设计，责任制既可以维护院校自治，又能够保障和提高教育质量。一些国家和地区推行高等教育责任制，政府政策一般都强调责任制与学术自主之间平衡的重要性。但是，一些学者即便对高等教育责任制持支持态度，他们仍然认为，在高等教育领域，要发展出一套健全的成本—效果测算方法并非易事，绝不能将用于度量经济行为的绩效的指标简单地移植到高等教育之中。[21]因为，高等教育的“生产过程”比任何企业都要错综复杂得多。[22]这种内在的复杂性决定了高等教育责任制及绩效测量的难度。
虽然实施高等教育责任制已经成为一种日益明显的国际趋势，但是对高等教育责任制的批评之声从未间断。批评者认为，高等教育责任制不但侵蚀、削弱了院校自治，而且没有提高教育质量。第一，在高等教育责任制文件中，质量的涵义从来不清晰。迄今为止，对于何谓高等教育质量，还没有一个得到广泛认可的概念。一般责任制的“测量难、考核难”现象，在对高等教育质量的测度过程中尤为突出。第二，高等教育责任制的收益很少，但给大学带来了许多非生产性的负担。有高校教师表示，教学、科研评估成为一种负担，责任制使他们的学术职业、个人生活变得更糟糕了。一些参与组织迎接本科教学评估的院校的部门负责人认为，评估是一把双刃剑，既促进了教学质量提高，也干扰了正常教学秩序，究竟是促进作用大还是干扰作用大，现在还很难判断。第三，高等教育责任制测度基本上是一种新的政府控制政策，是改变政府与高等教育之间权力分配的重要战略之一。[23]在当代西方，大学一方面被赋予了更多的“自主权”，另一方面在质量保障和责任制的名义下受到了政府更为严格的规制。[24]
高等教育责任制对院校自治的影响是较为明显的，就是在某种程度上削弱了院校自治；责任制对高等教育质量的整体效果尚不明确，目前仍处于争议阶段。我国高等教育评估要实现保障和提高高等教育质量的目的，同时避免对高校办学自主权造成不利影响，就要总结已有评估经验并借鉴国外有益经验，进行创造性的探索。第一，发展专业评估机构，由政府主导的评估转向中介组织评估。第二，提倡院校质量自律，由外部评估为主转为院校自评为主。第三，进行分级分类评估，借助评估保障新建或升格院校的教育质量，适当放宽对办学基础好、教育质量高的院校的评估。第四，探索科学评估方法，寻找适合高校作为多目标学术组织的特性的评估方式。
高等教育责任制关注效率、效果，注重结果、产出。这种责任制以评估作为基本的实施形式，目的在于保障和提高高等教育质量。从实践看，高等教育责任制取得了一定的成效，促使高等学校树立和加强责任意识，关注资源使用的效率，并采取措施提高效率。
高等教育责任制有积极作用，但也有一定的限度。实施高等教育责任制，一般以绩效测量为基础。在高等教育领域，绩效测量具有相当大的难度。成本—效果测算即使在经济领域也还不完善，在高等教育领域尤其处于起步阶段。高等学校具有多个目标，这些目标相互关联，使得绩效责任更加难以度量。最关键的是，高等教育的运行以高深知识为基础，与企业的产品和服务生产、政府的科层管理相比，高等学校的知识操作过程更为复杂，知识操作需要较高程度的自主和自由，过于严格细致的责任要求不利于基于高深知识的高校教学、科研和社会服务。高等教育责任制具有一定的风险。在高等教育领域，责任制的强化会削弱院校自治，责任制对教育质量的整体影响目前尚不明确，能否提高教育质量还有待实践的检验。考虑到高等教育责任制的潜在风险，对它应当有客观、全面、清醒的认识，特别是对是否过于强化责任制需要保持警惕，以防止责任制对高校办学自主权的侵蚀。关于高等学校如何进行有效的管理，德鲁克认为：“知识工作者，是不能加以严格监督的，也是不能给予详细指导的，我们只能多方面加以协助。知识工作者本人，必须自己管理自己，引导自己朝向绩效和贡献”。[25]德鲁克指出了知识工作者管理的特殊性，就是对自己负责，对知识负责，而不是对外部要求负责。