我国中长期财政支出政策研究，本文主要内容关键词为：财政支出论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从现在开始到2000年是我国建立社会主义市场经济体制的重要时期，也是我国现代化建设事业迈上新台阶的关键时期。面临上述体制转轨和经济发展的双重任务，今后中长期我国财政支出政策如何与之相适应，抑或需进行哪些调整，这是国家宏观决策部门关注的重大现实课题，也是实现“振兴财政”战略目标需要研究和解决的一个重要问题。
财政支出政策是整个财政政策的重要组成部分，也是国家宏观调控的重要手段。改革开放以来，伴随着经济市场化的进程，我国的财政支出范围和资金供应方式相应进行了一些调整，特别是在财政困难的情况下，国家财政尽力筹措资金支持农业、科技、教育及其它国家重点建设事业，为推进整个经济体制的改革，促进社会经济的协调发展做出了积极贡献。但必须看到，现行财政支出政策在总体上还不适应市场经济要求，不适应国民经济发展的需要，财政支出改革滞后的状况相当突出，财政部门长期以来重收入、轻支出、管理弱化的弊端仍然存在，归结到一点就是当前财政支出政策在国家宏观政策调控体系中的地位和作用正处于日益下降的趋势。具体剖析，这方面的主要问题是：
第一，财政支出总量不足，严重制约政府正常履行职能。财政支出总量水平一般通过财政支出占GDP的比重来衡量，这是一个重要的宏观指标，从总体上反映了一个国家的财政活动能力和财政政策取向，体现了财政在国民经济全局中的地位和作用。然而，从我国的现状分析，财政支出增长与国民经济增长形成鲜明的反差，财政支出比重日益下降。财政支出占GDP的比重1980年为31.1%，1985年为26.8%，1990年降为21.8%，到1995年进一步降为13.8%。财政支出比重下降过快已经对政府基本职能的实现构成严重的影响和制约。在相当一部分地区，不仅存在着党政机关、行政事业单位必需的行政办公费、公费医疗经费大量挂帐，而且个人工资发放也缺乏保证，对社会的长期稳定带来隐患。此外，财政的社会性公共性开支（如文教卫生、社会基础设施、环境保护等）是政府财政应当承担的重要职能，但由于国家财力有限，履行上述社会公共性的职责力不从心，有的甚至连最低限度的资金需求也保证不了，这对我国社会经济的长期可持续发展是极其不利的。
第二，国家财政投资日益弱化，影响国民经济长远发展后劲。我国是一个发展中国家，经济正处于转型之中，这不仅包括经济的市场化，也包括经济结构的调整和升级，由此决定政府在组织经济运行、强化经济投资、引导全社会投资方向方面具有比发达国家更多的责任，但当前我国财政的资金供给能力不足，财政的经济建设性投资呈现出弱化态势，与政府的宏观调控要求相去甚远。我国在80年代以来财政投资占财政总支出的比重和财政投资占全社会固定资产投资的比重都不断降低，1981年分别为20.5%和28.1%，1990年下降为10.1%和8.7%，到1995年进一步降为7.7%和3.1%。财政投资比重的急速下降对我国经济的长远发展具有消极影响。我国目前资本市场的发育水平仍然较低，市场化筹资能力极其有限，能源、交通、农业等基础产业和基础设施的投资下降和严重不足，必然促使“瓶颈”制约和结构失调加剧，也不利于增强国家综合经济实力。更为严重的是，在国家财政预算内投资下降的同时，银行投资和社会自筹性投资比重却日益膨胀，已由1981年的12.7%和55.4%分别上升到1995年的20.9%和66.9%。这部分投资大部分投向于价高利大的加工工业，大搞重复建设，造成长线更长，短线更短，恶性循环，进一步加大了经济结构调整的难度。
第三，国家包揽过多，财政不堪承受，供给制分配方式尚未完全打破。改革以来，我国财政统收的局面被打破，但国家大包大揽的传统分配思想和财政统支的局面依然存在，财政职能范围及其支出责任没有进行相应的调整，仍在相当程度上沿袭了过去与计划经济体制相适应的供给制分配方式，这与市场经济要求不相适应，同时也不利于优化财政支出结构。这里最突出的问题表现在财政补贴方面。财政补贴由价格补贴和企业亏损补贴两大类组成，长期以来一直作为价格改革的一项辅助性政策，虽然在推动价格改革、控制物价水平、维护社会经济稳定方面起到了积极作用，但随着改革的深化和市场经济体制的逐步确定，财政补贴的弊端也日益突出。一方面，现行的企业亏损补贴在相当程度上掩盖了企业的经营性亏损，助长了企业对政府的依附性，不利于各类企业公平竞争。另一方面由于财政补贴的存在，一些重要商品和劳务的价格维持在比较低的水平上，价格长期处于扭曲状态，既不利于促进生产供给增长，又会刺激不合理的消费。从财政支出的角度看，由于财政补贴的项目过多，范围太宽，增长太快，已经日益成为财政的一个沉重负担。“八五”时期，随着价格改革力度的加大，财政补贴数额虽有所减少，由1991年的884.01亿元减少到1995年的692.66亿元，但现在财政补贴占财政支出的比重仍然不低，1995年为8.6%。
第四，分区域看，财政支出的结构性差异十分突出。我国是一个大国，在全国总体财政支出水平低下、支出结构不尽合理的状态下，地方之间的财政支出呈现出重大差别，甚至这一差别出现了扩大化的趋势。首先，在支出总量方面，1990年3个直辖市人均财政支出与四川、河南、安徽、湖南、贵州等5个省比较，其差距大约为300—500元，而到1995年，这一差距扩大为750—1600元。其次，在地方财政支出结构方面，由于受总的人均财政支出水平的制约，所以在中西部地区的财政支出中，尽管用于科教文卫的支出比重高，但其人均科教文卫支出却大大低于东部发达地区。如四川人均科教文卫支出1978年仅为7.8元，1990年增长为27.5元，而北京人均科教文卫支出1978年达28.7元，1990年增长为147.9元，北京这方面的人均支出相当于四川的4—5倍。此外，就基本建设支出而言，3个直辖市的优势十分明显，中西部地区的投资已微乎其微。以上海和河南比较，1995年其基本建设支出比重分别为16.3%和5.4%，高10.9个百分点。地区间财政支出差距拉大，对于我国区域财政经济的协调发展无疑具有极大的消极影响。
此外，财政支出管理上的漏洞也不少，资金管理缺乏明确的责任制度和相应的监督措施，支出管理普遍存在预算软化、管理弱化、支出不规范等问题，特别是行政经费开支长期以来过度膨胀，进一步加重了财政负担。所有这些都需要在今后的改革中逐步加以解决。
今后中长期财政支出政策的取向是什么？这里只就以下几个重点问题提出初步看法：
（一）关于财政支出总量政策。我国正处于体制转轨的过程中，过低的财政支出水平将影响政府履行职能和实施宏观调控，也将在很大程度上影响改革进程。从当前和今后中长期看，经济改革和发展面临着新的任务，这对国家财政都会带来新的支出压力。经济结构调整是“九五”期间国家宏观调控的重点，但国家如何筹措资金强化基础产业和基础设施的发展是一个难题；我国已经确定了“科教兴国”的发展战略，客观上要求国家财政进一步加大科技、教育投入的力度；社会保障在市场经济转轨以及国有经济改革中具有十分重要的作用，同时对财政支出也是一个潜在的负担；从财政自身看，随着债务发行量的膨胀，今后财政的还本付息负担无疑会相应加重。总之，面对上述问题和宏观调控的任务要求，财政已经不能回避，也不是挺一挺就可以过去的。因此，今后中长期财政支出的总量政策必须进行战略性的调整，即从宏观全局和实现政府职能的需要出发，采取切实有效的措施，扭转财政支出比重不断下滑的趋势，确保财政支出总量的合理增长。
财政支出增长需要建立在可靠的收入增长基础上。当前国债规模已经相当膨胀，1996年发行量近2000亿，1997年将进一步增长，中央财政支出的债务依存度进一步增大，这对宏观经济运行将会带来潜在的危险。因此，今后财政收入和支出必须适当控制债务，改变过度依赖发债过日子的困境。基本的思路应是：整顿和归并预算外资金，进一步改革税制、拓宽税基、强化征管、增加税收，这才是国家财力的可靠基础。
（二）关于财政投资政策。在现代市场经济体系中，政府干预经济的力度日渐增强，而财政投资是实现国家政策意图和宏观经济调控的重要手段，这是银行信贷政策所不能代替的。今后国家的宏观调控必须改变过分依赖银行的倾向，加大财政投资的力度，充分发挥财政政策在经济结构调整中的重要作用。
强化财政投资的基本途径在于在扩大财政支出总量的前提下，调整财政支出内部结构，该保的保，该压的压。财政投资要改变过去“撒糊椒面”的做法，集中财力，确保国民经济的重点建设事业，包括国家的基础设施、基础产业，增强其对国民经济的支撑能力，用以带动整个经济的发展。另外，财政投资还要着力支持一些高技术产业，如电子信息、生物工程、新材料、核能、航空、航运等，用以带动产业结构的升级换代，发挥科技改造与发展国民经济基础产业和主导产业的作用。这里特别要强调一下财政对农业的投资问题。当前我国农业发展存在潜在的危机，不仅农业综合生产能力没有新的突破，更严重的是农业基础生产条件趋于恶化，这与改革进程中国家财政的农业投入比重不断下降是有关系的。中国的现代化必须过好农业关，要实现“九五”期间的农业发展战略目标，粮食生产要想在本世纪末迈上1万亿斤的新台阶，必须切实加强财政投入。考虑到财政形势的现实状况，要求大幅度提高农业投入在财政支出中的比重是不现实的，当前最紧迫的是真正按《农业法》所要求的去做，即确保财政农业投入增长要高于同期财政收入增长，抑制财政农业投入比重下降的趋势，这是今后一个时期财政农业投资政策的基本原则趋向。
（三）关于教育投入政策。我国是一个发展中国家，一方面，为了确保社会经济的长期可持续发展，提高全体国民的科学和文化素质，客观上要求加快教育事业的发展，另一方面受生产力水平的制约，经济基础仍较薄弱，国家财力有限，因此，我国教育发展中的资金供需矛盾十分尖锐，如何有效地解决教育资金投入问题成为影响教育事业发展的一个关键性因素。基本思路有三点：其一，国家财政要继续把支持教育作为重点，采取有效措施，进一步提高财政支出中教育经费的比重。为此，一方面需要现有预算口径的教育支出稳定增长，另一方面，需要研究增设教育专项资金的新渠道。可以考虑开征教育税，取代现在的教育费附加，将中外各类企业都纳入征税范围，从而拓宽税基，稳定税源，专款专用，使财政的教育支出具有更加可靠的收入来源。其二，改变国家财政统包教育经费的传统做法，动员全社会力量，走多渠道筹措资金的路子。对于九年制义务教育，国家应该着力抓好，财政经费也应首先向这方面倾斜。对于非义务教育如高等教育、职业教育等，国家无疑也要给予支持，但应根据国外经验，采取向学生合理收费的做法。目前我国相当一批高校已经这样做，今后应在总结经验的基础上普遍推行。此外，还应提倡群众集资办学，鼓励社会捐资助学，在政策上采取优惠措施支持学校开展勤工俭学活动等，作为教育经费的补充来源。其三，教育问题是地方公共服务的一个重要内容，国家对地区间教育发展差异问题应引起高度重视。因此，作为中央财政有责任设立教育专款向那些不发达地区倾斜，或将地区间教育差异问题作为中央对地方转移支付制度的一个重要政策性因素。
（四）关于财政补贴政策。财政补贴是政府调节资源配置的一种手段，在社会主义市场经济条件下它仍将是弥补市场不足和发挥政府积极调控经济运行功能的重要方式。当前的主要问题是财政补贴的范围过宽，不仅加重了财政负担，而且影响经济分配关系的合理化。因此，现行财政补贴政策必须进行调整，其总的指导思想是适应市场经济要求，严格限定补贴的范围和规模，一方面要有利于贯彻国家产业政策和社会公平分配政策，另一方面要有利于减轻财政负担，缓解国家财政尤其是中央财政的困难。具体考虑要采取以下措施：（1）大力削减对城市居民的有关福利性补贴。对有些补贴如近年来由国家统一出台的肉食、副食品、粮食等价格补贴，因其已经成为职工收入的组成部分，要结合工资改革将这部分“明补”改为工资。但今后因农产品销价提高一般不再对居民普遍补贴了，而应重点对城市低收入者进行生活补助。有些补助属于“暗补”，较典型的是公房低租金制，这是下一步改革的一个重点。近中期可将房租提高到成本租金的水平上，争取到本世纪末提高到成本加适当利润的水平上，以减少乃至基本取消财政对公房的补贴，实现住房资金的良性循环，推动住宅商品化，从而使住宅建设真正成为我国经济建设的一个新的增长点。（2）农业补贴是国家支持和保护农业的重要手段，但补贴方式需要改革，也就是由现行的流通环节和消费环节重点转移到生产环节，真正建立起有利于促进农产品供给增长的农业补贴政策。随着粮食流通体制、价格体制的改革及副食品价格的放开，要相应取消粮食和相关商业企业的亏损补贴。另外，还要取消粮食“三挂钩”补贴及其各种农产品加价补贴。与此同时，要把上述措施节省下来的补贴款，建立一种新的补贴制度，通过农业贷款贴息、最低保护价、国家储备等方式，更加直接、有效地扶持农业生产。（3）一些特殊行业（如属于社会公共公益事业的水、电、城市交通、环境保护）的价格和收费仍需由国家进行管理，还有一部分国有企业承担着政府赋予的特殊责任，由此产生的亏损应由财政补贴。其它一般国有企业的亏损补贴则应随着企业改革的推进予以取消。
（五）关于财政支出的管理政策。加强支出管理，硬化预算约束，这是正确运用财政支出政策的一个重要条件，也是在新形势下改进和完善财政工作、提高财政资金使用效益的一个重要内容。针对当前的现状和问题，财政支出管理需要重点抓好以下两项工作：一是在控制行政经费方面要有过硬措施。当前行政经费日益膨胀已经成为财政支出中的一个突出问题，其关键原因是行政机构膨胀，财政供养人员失控。应该说，通过转变政府职能，精兵简政，这是压缩行政开支的治本之策，但这项改革的难度和复杂程度都很大，需要一个过程。当前较为可行的措施是推行“下管一级”的行政管理办法，即上级对下一级行政经费总量限额、行政人员定员及人均行政经费定额提出控制指标，进行动态考核，辅之以一定的奖罚措施，这样至少有助于从增量上控制行政开支的不合理增长。二是改革现行财政支出的基数分配法，实行零基预算。目前我国各级财政对财政支出的管理基本上还是粗放型的，多数地区一直采用基数法，年年是基数加增长，各单位之间苦乐不均。特别是在当前的体制转轨中，一些单位的自给能力明显提高，创收收入规模逐渐增大，在这种情况下，如果继续沿用“基数法”，将使财政无形中背上了一些不该由财政负担的支出包袱。因此，改革基数分配和实行零基预算已是大势所趋。近年来我国部分省市已开始零基预算的试点运行，取得明显成效，今后要进一步加大这方面的改革力度。
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