1994年粮食购销体制改革的分析和评价及深化改革的思路，本文主要内容关键词为：购销论文,体制改革论文,深化改革论文,粮食论文,思路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、1994年粮食购销体制改革的成效及存在的问题
（一）1994年粮食购销政策出台的出发点
1994年粮食购销体制改革的基本出发点是，针对1993年粮食经营和价格放开后出现的一些新情况、新问题， 稳定粮食市场和安定大局。1993年，按照党的十四大提出的建立社会主义市场经济体制的总目标，粮食流通实行了在国家宏观调控下的价格、经营全部放开。到1993年上半年，全国已有95%的地区粮价放开、经营放开，这项改革不到一年就到位。由于放开的步子太快，对市场经济条件下的粮食购销体制研究不够，思想准备不足，认识上有误差，忽视了粮食价格放开所需要的条件，因而改革措施不配套，政策不落实，造成1993年底粮食价格全国性上涨。当时的主要问题，一是片面认为放开粮价就可以甩掉财政包袱，撒手不管，放任自流。有些地方粮食机构撤并，减购放销或取消定购，国家掌握粮源减少，粮食库存下降。二是缺少宏观调控手段或措施，粮食储备制度还不完善，粮食风险基金制度还没有建立，没有灵活的吞吐调节机制。三是对粮食市场和粮食流通缺乏必要的管理，对粮食经营者没有法律约束，流通秩序比较混乱。销区到产区抢购，产区地方政府为保本地国家收购任务的完成，采取了地方封锁、关闭市场的行政手段，加剧了粮食供求的紧张状况，造成了价格上涨幅度过大。四是国有粮食企业淡化了调控市场的责任。粮价放开后，企业被推向市场，背着巨额财务挂帐和离退休职工两大沉重包袱。原来粮食购销调存的有机整体，变成各自独立的经济实体，企业把主要精力放在了市场经营上，无暇顾及调控市场、发挥主渠道作用。
1993年底粮食市场价格的大幅度上涨以及粮食流通领域存在的一些问题，给国民经济发展带来了严重的影响，也不利于社会稳定和改革、发展的大局。针对这些问题，1994年国家在粮食购销体制方面做出了重大调整，加强了对粮食的计划管理和宏观调控。
（二）1994年粮食购销政策的基本内容
1.国有粮食部门必须掌握充足的来源。根据全国粮食供需情况，国有粮食部门必须收购社会商品粮的70—80%，即900亿公斤贸易粮， 其中500亿公斤是国家下达的任务，农民应尽的义务，必须确保完成； 其余400亿公斤在市场上收购。
2.国家定购粮和市场收购粮实行不同的价格形成方式和管理办法。定购粮价格根据粮食市场的供求情况，按照既能调动农民种粮的积极性，缩小工农产品剪刀差，城镇居民又能接受的原则来确定；市场收购粮价格按照价值规律的要求，实行随行就市。
3.加强对粮食市场的管理，掌握批发，放活零售。销区要到产区县以上批发市场购粮，在粮食收购季节，销区不得直接到农村抬价抢购粮食；对多渠道粮食批发企业进行清理整顿，经营粮食批发要有资信条件和经营设施，并承担一定的社会责任。
4.保证城市供应，平抑粮价。销售价格的确定应以进货价为基础，加必要的费用和合理利润。平抑市场粮食价格采用两种办法，即国有粮店公开挂牌销售和通过粮油批发市场抛售。
5.建立健全国家储备粮调节体系，增强国家宏观调控能力。对少数重点大型粮油仓库和港口转运站进行逐步转为国家储备局直属库的试点，加强对国家储备粮油的管理。此外，1994年粮食购销政策还明确了粮食部门要实行政策性业务和商业性经营分开、建立两线运行的新机制和粮食工作要贯彻中央统一领导、地方分级负责的管理体制的原则。
（三）1994年粮食购销政策执行的效果
1.适时调整粮食价格，促进了粮食生产的发展。为提高农民种粮的比较效益，1994年国务院决定从6月10日起提高粮食定购价格，3种主要粮食品种中等质量标准品全国平均统销价格提高45%。这次价格调整充分兼顾了粮食生产者利益，使得购价与市场价基本持平，体现了价值规律的要求，农民也比较满意。后来，由于多种因素，国家定购价与市场价价差过大。从1994年早稻收购开始，全国部分省区实行价外补贴政策，给粮农一定的利益补偿。
2.粮食收购工作进展顺利，保证了国家掌握必要的粮源。1994年粮食因受灾和播种面积下降较上年减产，国有粮食部门按照国务院的要求，千方百计做好收购工作，国家定购任务基本完成，议购粮收购情况也好于上年。1994 年国有粮食部门共收购粮食895 亿公斤， 与大丰收的1993年持平，为市场供应和粮价稳定打下了物质基础。
3.平抑粮食市场价格取得一定效果。1994年上半年国内市场粮价大体稳定，下半年粮食价格变化较大。进入8月， 由于粮食供需情况发生变化，生产资料价格上涨，加上国际市场粮价上扬的拉动等多种因素，市场粮价上涨很快，个别品种上涨幅度较大。针对这种情况，国家先后两次安排100多亿公斤专储粮作为35个大中城市挂牌销售的粮源， 各级地方政府也抛售了一定数量的地方储备粮，增加了粮食市场的供给，缓解了粮食供求矛盾。
4.保证了城镇居民供应，满足了人民生活需求。1994年城市粮食供应的重点是保证军粮供应和收入在贫困线以下的居民、大专院校学生、停产半停产的大型厂矿职工的口粮供应。一些地方对挂牌粮油和个别品种实行供应管理办法，有的重新启用粮本，确保了人民基本的生活需要，做到市场稳定，人心安定。针对不少地区遭受严重自然灾害，受灾面积和成灾人口均超过1993年的情况，国家拿出30多亿公斤专项粮食用于救灾。
5.加强了对粮食市场的管理，进一步完善市场体系。一是在粮食收购季节，对一级市场实行严格管理，由国有粮食企业主渠道经营；二是粮食批发市场实行多渠道经营，可采取协商成交、拍卖、抛售等多种方式；三是城乡粮油集贸市场长年开放，通过加强管理，逐步做到规范化、法制化；四是对粮食期货交易严格控制，只进行少数试点。实施这些管理办法，使粮食市场秩序混乱的局面初步有所扭转，对国有粮食部门掌握粮源起到保证作用。
（四）1994年粮食购销政策存在的问题和弊端
1.粮食供求矛盾扩大，粮食市场价格波动较大。1994年尽管国家采取了较强硬的调控手段，但平抑粮食市场价格的工作仍不理想，在整个物价上涨指数中，粮食价格上涨仍占有很大比重，各方面对粮食部门指责颇多。问题的关键还是在于我国粮食供需总量不平衡，尤其是粮食品种结构的矛盾日益突出。
2.粮食价格仍未理顺，定购价与市场价价差过大，而且多价并存，影响农民种粮和向国家售粮的积极性。1994年6 月国家虽然较大幅度地提高了粮食购价，但由于下半年国内粮食市场价格陡涨，价差再一次被拉大，尤其是生产资料价格的过快上涨，使农民由于提价而增加的收入又被抵消，农民很有意见。地方政府为完成收购计划必然要采取行政手段，关闭粮食市场，搞地区封锁，限制了粮食的正常流通，使市场作用的发挥受到一定程度的制约。强行收购造成的较高交易成本，增加了粮食流通费用，造成价格上升，对消费者也不利。同时，价格双轨制本身也存在弊端，难以消除一些企业不择手段牟取价差款的腐败现象。
3.国家粮食储备调控体系建设受多种因素制约，进展较慢。问题是：第一，储备粮调动比较难。由于储备粮布局不尽合理，国务院要求将储备粮由主产区向主销区和多灾地区转移，将分散的储备粮向效能便利的大型库集并。但这项工作由于涉及地方和粮食企业和利益而受到阻碍。第二，国家储备局直属库建设工作难度也较大。直属库建设因涉及到中央和地方、国家粮食主管部门和财政、金融等部门的关系和利益，难以协调。第三，储备粮抛售办法是层层分配指标，而不是通过批发市场抛售，这种做法既助长不正之风，也不能使储备粮真正发挥作用。第四，储备粮管理上也存在问题。由于财政补贴不能及时、足额到位，影响储备粮的轮换，因而陈粮压库，旧粮大量积压。第五，国家储备粮的补充没有明确的渠道和价格，形成了只吐出不能及时吞进的局面，造成储备粮库存下降，调控手段被削弱。
4.粮食市场体系不健全，清理整顿批发企业工作不力。粮食市场确实存在很多不规范行为，尤其是受经济利益驱使，出现无照经营、抬价抢购、囤积居奇现象，扰乱正常流通秩序。因此，整顿粮食批发市场是必要的。但由于粮食部门和工商部门对这项工作在认识上、出发点上不尽一致，多数地方的整顿工作还只是停留在文件上，进展缓慢。
5.国有粮食企业经营机制没有真正转换，两线运行新机制还未建立起来。由于粮食部门对这项涉及自身利益关系的重大改革在思想认识上准备不足，行动上比较迟缓。另外，粮食、财政、金融部门大都从自身角度考虑这项改革，地方政府也担心实行两线运行后，地方财政会在政策性业务这块上多支出，对推行两线改革有顾虑。在两线运行改革上难以形成共识，影响了这项改革的顺利进行。
显然，1994年粮食购销政策有它合理的一面，但也有不完善的地方，一些深层次的体制问题还未解决。今后粮食购销体制改革的关键点，还是要解决在市场经济条件下，将加强国家宏观调控和充分发挥市场配置资源的基础性作用有机结合起来的问题。
二、彻底放开粮食市场的约束条件及放开后可能出现的问题
（一）彻底放开粮食市场的约束条件
1.粮食商品供应要大体平衡，才能使其放开后价格不致于大涨大落。粮食供需平衡不仅有总量平衡问题，还有品种结构的平衡问题。国家在粮食供需矛盾比较大的状况下，不易彻底放开价格和经营，以免造成粮食市场的大幅度波动，给社会经济生活带来不安定。
2.国家建立起有效的宏观调控体系。国家宏观调控的目标，应该是促进粮食生产，保证粮食供给和需求的总量平衡，保证生产者获得合理收益，保持粮价稳定。政府要转变职能，通过真正能代表政府意图的组织去实施这种调控，保证目标得以实现。国家宏观调控还包括对粮食生产者要有支持价格，同时对低收入消费者要有目标补贴。
3.建立农民生产合作组织，增强农民参与市场竞争的能力。粮食经营和价格放开后，农民经营粮食的市场风险增大了。农民作为商品生产者、经营者，需要有农业合作社及各种协会组织，帮助提高农民的谈判地位，保护农民利益，以增强农民适应市场竞争的能力，同时要对农业生产者进行产前、产中、产后的一条龙服务，提供准确的市场行情，指导农民生产，解除农民的后顾之忧。
4.充分发育粮食市场，使市场配置资源的作用得以发挥。一是形成合理的价格机制。同时，国家要善于调控粮食价格，使市场粮食供求大体平衡，保持粮食价格基本稳定。二是交易行为要规范，形成一种合理、高效、有序的流通秩序。三是要建立和完善流通的中介组织，促进市场的发育。
（二）目前我国尚不具备完全放开粮食的条件
1.目前我国受人口不断增加和耕地资源不断减少的双重制约，粮食问题仍很严峻。同时，我国自然灾害频繁，粮食供需总量平衡偏紧，农村有不少需救助的人口，城镇还有一部分低收入居民。国家对粮食不实行宏观调控，而是彻底放开经营和价格，就要引起粮价上涨，市场不稳，不利于保证粮食市场供应，满足不了城镇居民生活需求。
2.国家宏观调控体系尚未建立起来，调控手段较弱。从1990年起，我国就开始建立粮食储备制度，目前已初步形成了以国家储备为中心、地方储备和农村储备相配套的三级储备体系。但目前国家储备粮库存下降较多，已大大低于国务院要求的规模，调控手段薄弱。同时，储备粮在调拨、价格、费用等方面还存在一些问题，影响着储备粮的及时调动。粮食风险基金的建立刚刚起步，中央的风险基金到位情况好，地方的还未完全落实，还不能充分发挥其作用。此外，粮食部门两线运行改革还未进入规范化运行。
3.农民未有代表自己利益的组织保护农民，参与市场竞争。我国目前还没有这样的组织和协会，农民在小生产与大市场的矛盾中无所适从。目前，我国农业生产的特点仍是小规模、高成本、低效益，在这种情况下完全放开粮食市场和价格，农民经营风险加大，不利于指导农民生产和保护农民的利益。
4.市场体系不健全，全国统一的大市场尚未形成。目前，我国在市场发育中还存在很多问题，突出表现为市场不健全，交易行为不规范，场外交易比较多，流通秩序混乱，难以形成正确的信号引导生产，引导消费；粮食市场主体缺位，市场、价格和交易机制还未形成；我国已建立的粮油批发市场大多档次低，运作不规范，功能单一；地区封锁、部门垄断经营割裂了全国统一市场，造成粮食流通渠道堵塞，交易成本上升；我国还没有《粮食法》来规范交易行为，粮食流通基本上处于无序状态。
以上分析说明，我国目前还不具备完全放开粮食经营和价格的条件。这时放开，势必造成粮食价格大幅度上涨，国家对粮食市场的调节失控，农民和消费者的利益受到损害，市场流通秩序混乱，影响整个经济的发展和改革开放的大局。在目前的条件下，应采取分步推进、逐步过渡的办法，推进粮食购销体制向国家宏观调控下的市场化方向发展。
三、深化粮食购销体制改革的思路
（一）建立、健全合理的粮食价格机制，依然是粮食体制改革的核心问题
根据我国的实践，制定合理的粮食保护价格是在社会主义市场经济条件下政府调控市场供求，协调生产者、消费者和经营者利益的一项重要手段。当前，我国制定粮食保护价格应遵循下列原则：一是保护农民的经济利益；二是有利于缩小工农产品价格的“剪刀差”，促进合理产业结构的形成；三是兼顾国家财政的支付能力和城镇消费者的承受力；四是有利于稳定市场供求和防止粮食市场价格发生超常波动；五是粮食保护价的实施必须注意掌握时机和力度，政府行为不应妨碍市场机制对农业资源优化配置的自动导向作用；六是有利于促进农业生产的规模经营。全国保护价格确定之后，应允许地区间有一定的差异，以促进粮食的合理流动。建立、健全粮食价格机制还应包括建立以粮食为主的中央级农产品价格决策机构，以便真正做到市场形成价格、国家调控市场。
（二）“扩税征实”，掌握粮源，建立中央粮库
首先，明确中央调控范围，即对全国性粮食市场价格波动的吞吐调节属于中央政府的行政权力范围，中央政府必须掌握管得住、调得出的来源，以强化其宏观调控手段。其次，通过扩税征实，保证中央储备粮食的粮源。根据国际经验，粮食储备的安全系数为消费量的17%，其中5%可用于调控市场，由中央政府掌握；另12%由地方政府掌握， 用于应急和周转。改革的设想是把农业税率由现在的2—3%提高到8—10 %，并征收税粮， 以替代目前合同定购的大部分粮食。 如果中央储备粮250亿公斤能全部从征实中取得， 由于价格差异在收购中引起的诸多问题就可避免，同时也可以考虑在商品粮基地县外全部取消粮食定购。此外，必须抓紧建设现代化的中央粮库，以满足国家粮食储备的客观需要。
（三）搞好内外贸统一
在国内、国际粮源偏紧的情况下，中央储备粮应尽量避免直接在国内市场收购，宜由农业税扩大征实和中央直属外贸企业进口构成。因此，外贸部门采取统一灵活的手段进口部分粮食，将是补充中央、地方储备粮源的重要手段。
（四）理清国有粮食企业改革思路
首先要政企职责分开。在新体制下，国家与企业主要通过市场这一中间环节发生间接联系，不再直接干预企业的经营活动。国家作为所有者，可运用各种法律和经济手段，从维护和增值国有资产的数量、质量等情况出发，重新界定国有企业的范围和经济权利，通过市场调整产权关系，使企业成为独立实体。其次，粮食企业要继续搞好两线运行。搞好两线运行既是理顺粮食与财政、金融部门的关系的需要，又与整个市场体系有关。
（五）规范经营主体，健全市场体系，实行目标补贴，逐步走出“双轨制”
规范经营主体，克服粮食市场秩序混乱的办法应包括：①建立进入和退出市场的制度，特别是对粮食经营者的个人素质进行严格审查。②控制粮食流通企业数量及经营规模。③控制投机和囤积居奇。建立完善的市场体系主要是指建立包括初级市场、批发市场和期货市场在内的各级市场网络，并总结推广成功经验，规范各类市场的管理。对于城乡的低收入者，政府要按照公益性、福利性的原则，给予必要的补贴，应规定享受粮食补贴的标准和价格平抑标准。政府只对用于目标补贴的粮食实行保护价，其余粮食全部进入市场，随行就市。
当前，我国正处于新旧体制的转换时期，政府对粮食的宏观调控手段必须加强，但应尽力避免恢复传统的管理模式，而是随着政府职能的转换，综合运用经济的、法律的、行政的手段，使之融为一体，达到最佳的调节效果。