发达国家公务员制度改革及其启示，本文主要内容关键词为：发达国家论文,启示论文,公务员制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、美英等国公务员制度改革概况
美国联邦政府在1993年至21世纪初先后进行了两次重大的公务员制度改革。在1993～2000年的“重塑联邦政府”运动期间，推出了被称为“重塑人力资源管理”的公务员制度改革。联邦政府的重塑人力资源管理，既是为了解决传统公务员制度中存在的种种问题，也是为了实现制度变革与发展的愿景，即形成一种“既以功绩制和公正为基础、又能够适应目前的管理需要和面向未来的公务员制度”[1]。联邦政府的重塑人力资源管理改革确立了四项指导原则：由过程或程序导向转变为结果导向，赋予联邦政府各行政机构以及管理者对结果负责的职责，结果又与本机构的使命及目标相联系；由集中管理转变为授权管理，按照放权或授权原则，联邦政府公务员管理机构通过向各行政机构授权，“使行政机构和管理者拥有他们自己的人力资源管理的实施制度”[2]；由刚性规则管理转变为弹性管理，即在简化规则的基础上使联邦政府行政机构及管理者在适用人事规则时具有适度的弹性或灵活性；由服从性管理转变为激励性管理，以体现组织使命及目标的成果作为评判人力资源管理价值的准则，驱使被管理者主动追求贡献于组织使命及目标的工作成果。联邦政府的重塑人力资源管理改革有14个方面的内容，涉及公务员制度的诸多方面[3]。
继克林顿政府的8年“重塑人力资源管理”改革之后，布什政府进一步对联邦政府的公务员制度进行了后续性变革。布什政府的公务员制度变革的期望目标是推动公务员制度的现代化转型，形成一种以人力资本战略管理为特征的新型公务员制度。布什政府的公务员制度转型或现代化设定了四项战略原则：维护基本理念，即指维护由功绩制原则所阐述的公务员制度的基本价值；实行最大弹性，也就是在不危及或侵蚀制度的基本价值的同时，公务员制度的运作方式可以因机构而异；利用规模效益，它是指公务员管理中采用联邦政府作为一个整体所能够产生更大效率、更大经济效益或更好效果的做法；合作和协调，这是指联邦政府各机构在公务员制度转型过程中应该与相关者进行必要的合作及协调。美国联邦政府公务员制度转型的愿景是要在四项战略原则的架构内逐步形成一种体现人力资本战略管理特征的新制度[4]。
英国从20世纪80年代撒切尔政府到21世纪初布莱尔政府的一系列行政改革中涉及许多公务员制度改革项目。公务员制度改革的重点是提高管理成本意识、压缩规模和层次、改进工作效率、实行分权及权力下放、关注“核心”事务及产出和结果等。例如，在实行分权及权力下放方面，公务员管理的许多权力，从财政部和内阁办公厅转移到了各部门，从各部门转移到了承担职责的机构，从人事部门和高层管理者转移到基层管理者。最值得一提的是英国政府于2002年开始实施的“服务供给与价值”改革项目。这一重大改革所提出的三年公务员制度改革的愿景是：“在维护公务员制度核心价值的同时，改进在当今社会中的公共服务绩效。开发出创造性和战略性政策，使公务员制度有助于政府向公众提供更好的服务；关注公众的需求，以直接或伙伴关系的形式安排和提供公共服务；有效使用公共资金等”[5]。基于这一愿景，此次改革的内容涉及高级公务员领导能力、职业生涯、培训与开发、绩效、专业主义五个方面。
其它发达国家也在新公共管理运动以及后续的行政改革中对公务员制度进行了重大改革。在澳大利亚，早在1983年底就拟定了“改革澳大利亚公务员制度”方案，提出公务员制度的改革目标，即建立一支更有效率、更加公开、更具责任的公务员队伍。澳大利亚公务员制度改革包含四方面的主要内容：全面实行合同制雇用，建立高级公务员队伍；下放人事管理权力，缩减公务员队伍；扩大公务员监督范围，强化公务员监督机制；制定了《1999年公务员法》。新西兰从1988年开始对公务员制度进行了重大改革。新西兰公务员制度改革的主要内容包括：公务员由终身制改为任期制，并根据1991年颁布的《雇用合同法》签订雇用合同；建立负责实施公共行政项目的首席执行官制度；1997年对与职位及行政级别挂钩、按工龄逐年增长的薪酬制度进行了改革，改革后的薪酬结构由固定工资和浮动工资两块构成，浮动工资多少由工作绩效决定[6]。日本于2001年制定了《公务员制度改革大纲》，该改革大纲列出的改革内容包括：建立能力等级制度，各层级公务员职位制定以职务为依据的能力标准及其评价体系；实行以能力评价和绩效评价为主的考核制度；实行反映职责、能力、绩效的薪酬制度，基本工资根据职务和能力确定，奖金等绩效薪酬由实际工作业绩决定；健全公务员培训制度，有计划地培养有潜力的后备干部，增派公务员出国留学深造；某些职位的任用实行公开竞聘，鼓励政府部门与企业之间进行人才交流；建立灵活和有弹性的公务员管理机制，给予各部门更多的人数自主权。
二、发达国家公务员制度改革的共性特征
当今发达国家公务员制度改革，除了存在某些由制度传统、行政文化和价值偏好所决定的个性特点之外，更多的是展现出了各国趋同的共性特征。这些共性特征，反映了当今公共人力资源管理的时代要求和发展趋势，显现出当今时代公务员制度的新面貌。
其一，公务员制度由人事管理转变为人力资源管理。国外管理学界和企业界对人管理的称谓和形式经历了一个演变过程。20世纪30年代前称“劳工管理”；30～70年代称“人事管理”；80年代开始又演变为“人力资源管理”；90年代中后期以来，又出现了从人力资源管理走向“战略人力资源管理”的发展趋势。对人管理的称谓的演变，不仅是概念或术语的变化，更主要的是表现为对人管理的理念、内容和制度安排的发展，而这种发展来源于时代条件和环境的变化。发达国家公务员制度形式的演变进程大体与此同步，目前基本上已经完成了由人事管理向人力资源管理的转型，有些走在前面的国家还提出了战略人力资源管理的发展目标。例如，美国联邦政府的公务员管理，20世纪30～50年代称“人事行政”；60～70年代改称“人事管理”；80～90年代发展为“人力资源管理”，美国联邦政府1993～2000年公务员制度改革及其相关文件中，基本上都使用人力资源管理术语，改革本身就以重塑“人力资源管理”命名，改革的许多举措也体现了人力资源管理的实践内涵；21世纪初又进一步提出了人力资源战略管理的命题。
其二，公务员制度中开发和应用了人力资源管理新工具。近些年来，国外人力资源管理领域在理论与实践的互动中发展出了许多新的概念、原理和方法，如素质及素质模型、职业生涯发展、绩效管理、关键绩效指标、360度反馈、全面报酬、宽带薪酬、弹性福利、电子化人力资源管理等，这些新概念、新原理和新方法汇聚成了当今人力资源管理的新知识、新工具体系。国外公务员制度改革中，很快地导入和应用了人力资源管理的新工具，而且某些新概念、新方法最先就是从政府公务员制度的改革实践中开发出来的。例如，在素质模型领域，英国制定了高级公务员素质框架，澳大利亚制定了公务员人力资源能力模型和高级公务员的能力框架，新西兰规定了公务员通用和特定素质和高级公务员的素质，等等。
其三，公务员管理体制由单一、统一、集权转变为放权、弹性、多样。在官僚制主导的年代，公务员制度的单一性、统一性、标准化以及集中管理，即一种模式适用所有公务员，曾经被看作是一种优势。但在当今时代，这种以往的优势却产生了种种负面效应，成为制度本身功能障碍的结构性缺陷。当今国外公务员制度改革中，致力于通过弹性化、多样化和放权等途径来弥补这一传统制度的缺陷。美国联邦政府在21世纪初的公务员制度转型中，提出了最大弹性原则，也就是在不危及或侵蚀制度的核心价值的同时，制度的运作方式可以因机构而异，以逐步形成以机构为基础或机构定位的人力资源制度，使之与机构的特定使命和机构特殊需要相适应。广泛而合理的人事放权是澳大利亚弹性化公务员管理的一大特色。澳大利亚的公务员法规定：政府总理可以将权力或职能授予各政府机构，各政府机构首长可以将权力或职能授予高级行政官员。在新加坡，1995年前对公务员实行集中管理，有关公务员任用和提升等权力均由公务员委员会掌握。为了提高公务员管理的效率，从1995年1月开始，公务员委员会集中管理的权力逐步转移到各部部长的手中，使政府各部在公务员任用、晋升、调动等方面有了更大的权力。
其四，公务员管理中适度采用了企业人力资源管理方法。政府等公共部门尽管在性质及功能上不同于企业，但在组织内部的管理中存在许多相通之处，如追求管理绩效、优化配置资源、激励工作行为等。由于企业处于竞争性的市场环境之中，相对于处于垄断地位的政府来说，其管理绩效和组织活力优胜于公共部门，因此，企业人力资源管理中的一些先进的方法及工具，不仅可以借鉴，而且也值得仿效。当今国外公务员制度改革与发展中，事实上借鉴和应用了许多企业人力资源管理的东西，尤其是企业人力资源管理中的一些新理念、新方法和新工具，如人力资源管理与组织使命联盟、平衡记分卡、成果导向、绩效管理、伙伴关系、关键绩效指标，360度反馈等，并在实践中证明了其有效性。
三、对我国公务员制度建设的启示
我国的社会制度和国情不同于西方国家，这决定了我国的公务员制度具有一些不同于国外公务员制度的个性特征，如不存在政治中立、不作政务官与事务官区分、公务员范围大、实行党管干部原则等。这些个性特征说明，我国不能简单地照搬国外公务员制度改革和发展中的所有新做法。但另一方面，公务员制度本身存在一些“类”特征，而且，发达国家的公务员制度的改革及其共性特征，反映了现时代公共部门对人的管理的一些普遍要求，体现了当今时代公务员制度发展的一般趋势。因此，当今发达国家的公务员制度改革以及改革中展现出来的共性特征，对于进一步建设和完善我国的公务员制度，提供了有现实意义的若干启示。
第一，在改革中实现公务员制度与时俱进。当今时代，社会和各项事业变化或变迁的速率大大加快，新旧更替的周期大大缩短，在这一时代环境中，发展必须通过持续不断的改革来开辟道路，而且改革频率也随着时代条件变化速率的加速而加快，改革几乎成为发展的常态。发达国家的公务员制度及其发展证明了这一实践逻辑。近几十年来，随着时代变迁速率的加速，行政体制和公务员制度改革的频率也在加快。以美国为例。20世纪初到20世纪末的近一百年中，联邦政府有过12次实质性行政体制改革，大约平均每隔8年进行一次改革[7]。尤其是20世纪90年代初以来，从克林顿的8年“重塑联邦政府运动”到布什政府所推行的“总统管理议题”，联邦政府的行政体制改革几乎就没有中断过。克林顿政府和布什政府的行政体制改革都包含公务员制度改革。
我国自20世纪80年代初以来，干部人事制度的各项改革一直持续不断地进行。公务员制度的建立，本身就是干部人事制度改革的成果。公务员制度自1993年建立以来至今只有10多年历史，《公务员法》也只是在2006年才付诸实施，目前似乎不存在进行改革的必要性。但由于当今时代的变迁速率大大加快，以建设服务型政府为主题的新一轮的行政体制改革正在展开，加上公务员制度创立之初存在先天不足的问题，我国年轻的公务员制度同样需要通过不断的局部性调整或改革来逐步完善，同样需要通过与时俱进的发展来适应不断变化的社会经济新环境和政府公共管理的新要求。
第二，注重解决现行制度的结构性问题。公务员制度的改革，不应该局限于头痛医头、脚痛医脚的做法，而是应该按照系统论方法，对现行制度的表象弊端进行全面梳理的基础上，针对结构性缺陷或源头问题进行对症下药的系统改革。发达国家的公务员制度改革反映出这一方法特征。例如，美国联邦政府公务员制度的传统结构性缺陷，主要在于制度模式划一、管理权限集中以及僵硬的过程或程序驱动的规则管理，针对传统制度的这三大结构性缺陷，20世纪90年代的美国联邦政府“重塑人力资源管理”改革中，按照结果导向、授权管理、弹性管理、激励性管理的原则，对现行制度进行了系统改造。
毋庸讳言，我国的公务员制度尽管还属于新制度，但在其运行中也存在一些问题和弊端。究其原因，主要在于制度安排上相对缺乏三大机制，也就是优胜劣汰的竞争机制、有效的激励机制、客观公正的评价机制。我国公务员制度的后续发展中，应该注重解决制度设计中和制度运行中的结构性问题，在公务员管理的各环节进一步强化三大机制，以此为纲来一揽子解决可能导致缺乏效率和活力的各种相关问题。
第三，管理体制上处理好集中与放权的关系。公共部门人力资源管理以及公务员制度安排中，人事权的集中与放权问题一直是一个难题。一般的历史规律是：制度初建时期和制度发展初期，往往自然形成人事权集中的体制；在制度相对成熟阶段，尤其是伴随着组织规模扩大的情况下，人事体制又会出现由集权型向放权型转型的趋势。发达国家公务员制度的发展和改革显示了这一规律。在官僚制主导的传统公务员制度时期，绝大多数国家的公务员管理体制都属于人事权集中的管理模式。到了当今时代，越来越多国家的公务员制度改革中，人事放权成为制度革新的一项重要内容。
我国公务员队伍是一个超大型的系统。在这么庞大的人事系统中，处理好集中与放权的关系尤其显得重要。目前，我国的公务员制度建设还处在初期阶段，公务员管理体制上实行集中统一模式，具有一定发展阶段的必然性。但同时应该认识到，这么一个庞大的人事系统，一种完全划一的制度适用所有的部门和公务员，这是难以想象的。因此，我国公务员制度的今后发展中，应该逐步调整集中、统一与放权、多样的关系，使不同行业部门、不同层级、不同类别的公务员管理，在保持必要的统一性和一致性的前提下，具有适当的量体裁衣的自主权，避免美国等国家在实行“一种模式适用所有”时期曾经出现的削足适履困境。
第四，建构高级公务员队伍的管理体系。在整体公务员制度框架中形成相对独立的高级公务员管理体系是许多国家的共同做法。美国早在1978年的公务员制度改革中，就最先建立了相对独立的高级公务员系统，目前总人数约8000人。澳大利亚、英国、加拿大等国也都建立了高级公务员制度。高级公务员作为相对独立的公务员特殊群体，在选拔录用、培养或培训、调配和交流、绩效管理、薪酬待遇等管理环节形成一套行之有效的制度，有些国家专门设立了高级公务员的管理机构。
我国公务员系统的党政领导干部类似于国外的高级公务员。经过几十年的干部队伍建设，我国领导干部的选拔任用、培养和培训、考核等方面已经形成了比较完备和具有特色的制度。我国的公务员系统中，是否有必要借鉴国外的做法，在领导干部群体的基础上建立一支高级公务员队伍，这一问题有待于商榷。然而，至少有一点可以明确：我国的领导干部制度尤其是公务员系统的领导干部制度，还需要进一步完善和创新，在这一过程中，国外高级公务员队伍建设的一些先进做法和有益经验，如高级公务员的素质框架、培养机制、培训模式、绩效管理方法等，值得我国适当借鉴。
第五，吸收当今人力资源管理的新工具。20世纪90年代以来，人力资源管理领域在理论研究和实践创新中先后开发出了一系列新工具。人力资源管理的这些新工具，很快地被国外企业界所采用，同时也在许多发达国家的公务员制度中得到越来越多的应用。而这些新工具的导入，一定程度上提升了管理者的人力资源管理理念，使公务员制度更具有现代性和先进性，似乎给人以面貌一新的感觉，当然也使政府系统的人力资源管理发挥出更好的效能。
在我国，有关人力资源管理的论著中对这些新工具已经做了比较多的介绍，许多知名企业在人力资源管理实践中或多或少运用了这些新工具。比较遗憾的是，这些新工具还没有或很少在公务员制度和公务员管理实践中得到应用。2005年制定的《公务员法》以及其它公务员管理单项法规和文件中很少看到这些人力资源管理的新概念或新命题，党政系统组织人事部门的人事干部也对这些新工具知之甚少。在知识和管理技术手段不断快速更新的当今时代，公务员管理者尤其是公务员制度的设计者，一定要关注人力资源管理的新发展，及时吸收来自于实践创新、并且被实践证明其有效性的先进方法、工具或手段，以使我国的公务员制度在与时俱进过程中不断保持先进性。
第六，借鉴中保持本国公务员制度特征。我国的公务员制度建设，既需要适当借鉴国外公务员制度改革与新发展中一些反映时代特征、具有先进性的共性内容，以促进自身的合趋势化发展；同时又需要保持本国公务员制度的基本特征或特色。事实上，许多发达国家的公务员制度中都会确定某些不可动摇的东西。例如，美国在1978年公务员制改革中以法律形式确立了公务员制度功绩制原则，功绩制原则总共只有短短的9条内容，但这些原则被奉为公务员制度中神圣不可侵犯的信条，是公务员制度的根基和核心价值。此外，英国、加拿大、澳大利亚、新西兰、新加坡等国家，都以法律形式规定了公务员的核心价值观或价值准则。因此，保持我国公务员制度的基本特征，如同其它国家维护其公务员制度的核心价值观和价值准则一样，有其各自国情所决定的必然性和合理性。
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