省直管县财政管理体制改革研究，本文主要内容关键词为：管理体制改革论文,财政论文,省直管论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
据有关资料，2007年我国23个省（区、市）进行了不同形式的“省直管县”财政管理体制改革试点，28个省（区、市）正在逐步推开“乡财县管”财政管理方式。从江苏省的情况看，2007年3月26日，江苏省政府以苏政发[2007]29号文件下发了《省政府关于实行省直管县财政管理体制改革的通知》，该通知规定从2007年1月1日起在全省实施省直管县财政管理体制。
一、江苏省实施省直管县财政管理体制改革的主要精神
江苏省全面实行省直管县财政管理体制改革的主要精神可概括为：
一是明确了改革后省及省辖市对县域经济发展的责任。按照“省进市不退”的原则，各省辖市将继续履行统筹协调区域发展的主要责任。市财政局即可接受省财政厅委托，对县（市）财政局进行检查监督指导；也可根据市委、市政府的部署，向所辖县，（市）财政局布置有关业务事项，并可要求其提供有关财政资料。原省辖市财政局对所属各县（市）专项拨款补助暂不划转，仍由省辖市统筹用于对所属县（市）进行补助，补助项目及补助金额可在各县（市）间调剂；省辖市财政局可单独或与市有关部门联合向县（市）下达补助指标。从2007年起省辖市财政每年对所属各县（市）实际补助总额不得少于核定的专项拨款补助基数，否则省财政厅将按少补额予以结算扣减；对于高出的，则按高出额的一定比例予以奖励。
二是确定改革后市县间财政结算基数划转界限与终结时间。对于改革前各省辖市对所属县（市）的财政体制性集中与专项补助、财力补助等基数，都以2005年为基期年办理划转；对于各地在苏政办发[2005]68号《省政府办公厅关于做好市县财政管理体制稳定工作的通知》之后出台的市、县间财政体制性调整事项均不予考虑；市县对省的各项上解和各项补助、税收返还等基数，都以2006年财政结算数进行划转；从2007年6月1日起，市县财政之间停止资金往来拨付关系，之后市县之间不得再发生任何形式的资金往来业务。
三是重新划分改革后的市、县财政收支范围。关于财政收入划分：除省级收入外，对市、县之间的税收等财政收入项目，由市、县财政部门共同清理，并按照收入属地原则，尊重历史缘由，明确各自收入范围。将来市、县之间如有因重大产业转移而发生收入划分调整事项，一律报经省财政厅审批。关于财政支出划分：市、县只负责本级内与其事权相匹配的财政支出。对现有要求县配套等分担支出的事项，凡未经市县双方商定或达成协议的要予以取消；已经市、县双方商定或达成协议的，由双方商定基数相应予以划转，对于有明确期限的，待执行期限届满后取消。
四是重新确立省、市、县间的财政体制。省财政分别与各市、县确立新的财政体制，改革后各市、县之间不得发生财政结算。各类财政结算事项，包括市、县之间的各类基数划转、市财政对所属各县专项拨款补助等上述事项，一律由省财政厅分别与各市、县财政局统一办理，之后各市、县之间确需办理的新的财政结算事项，在每年年终由市财政部门汇总确认后，上报省财政厅统一办理。
五是明晰省、市、县政府间债权债务。市、县之间原有政府性财政债权债务，经双方清理确认后报送省财政厅备案；需要通过财政结算归还的，报经省财政厅统一办理；原省与市、县之间的政府性财政债权债务，经清理确认后，相应确定为省与市、省与县的债权债务关系，按既定还款期限归还；对于不能按期归还的，根据债权人的要求，由省财政厅通过结算办理扣款予以偿还。
二、县财政部门在省直管县财政管理体制改革中的相关工作
一是及时回报，取得领导支持。省政府关于省直管县财政管理体制改革文件下达后，县财政局迅速以简报的形式将此项改革的主要精神报送县委、县政府主要领导，并提出启动相关准备工作的意见，取得领导的理解和支持。
二是建立起高效的协调配合机制。成立以县财政局长为组长的省直管县财政管理体制改革领导小组，统一组织协调各业务部门全力投入到这项事关全局的改革工作上来，并对主要业务人员进行了系统培训，使大家对这项改革的重要性及现实意义有充分的认识，为及时研究妥善解决工作中的新问题提供保证。
三是充分利用此前的准备工作基础。县在成功实施国库集中收付制度系列改革的基础上，2006年又大力推行“镇财县管”改革，奏响了省直管县财政管理体制改革的序曲。其取消镇级金库，镇级组织的收入区分政策缴入县级金库；镇财政全额供养的公教人员工资、离退休金、遗属生活补助费、民政抚恤金及35项涉农补贴等，均由县财政统一直接支付等改革措施，为顺利实施“省直管县”财政改革奠定了基础。
四是信息畅通，确保此项改革顺利实施。合理确定并划转基数，明确市县财政收支范围，搞好财政体制测算、往来款项核对、债权债务清理确认、资金拨付方式、财政专户资金管理、预算执行信息上报等工作是改革措施得以落实的前提，从而确保省直管县财政管理体制在县域的顺利实施。
三、省直管县财政管理体制改革的好处及问题
一是有利于做大县城财政收入“蛋糕”。新的具有“以城带乡”、“以工补农”功能的省直管县财政体制，必将有利于省级财政均衡调剂财力加大对欠发达县（市）的转移支付力度，促进县域经济的快速发展；放权让利，扩权强县，更为县（市）集中财力发展经济和各项事业提供了宽松环境。
省直管县财政体制改革实施以来，有个县充分利用省直管政策优势，当年就争取到预算内安排的企业挖潜改造资金、科技三项费用，省级扶持企业发展专项资金等7600余万元，有力地支持了一批中小企业、重点企业发展及工业园建设，使年税收过千万元的企业从上年的2家增加到4家，为县级财政可持续增收奠定了坚实的基础。2007年，全县地方工商税收预计完成25500万元，比上年增长了46.6%；大口径财政总收入完成7.3亿元，较上年增长48%。该县当年在省、市财政收入排名中，总量、增幅均有大幅提升。
二是有利于缓解县（乡）镇财政收支矛盾。2007年实行省直管县财政管理体制改革后，江苏省财政按照“省进市不退”的原则，实行省对县（市）财政事项的“五个直达”，对该县的资金项目扶持的转移支付力度明显加大，县可用财力大幅度增加。2007年省对该县补助总额达8.67亿元，比2006年增加2.14亿元，其中：财力性转移支付补助3.69亿元，增加3704万元等，从而确保了该县财政收支平衡，工资、社保以及涉及民生、公益事业等各项重点支出得到了较好的保障，为稳定大局发挥了积极作用。
三是有利于增强县级财政的理财能力。根据“省直管县”改革精神，财政的各项往来资金由省财政厅直接拨付到县，减少了资金转拨程序，缩短了资金在途时间，较好地缓解了资金调度“中梗阻”问题。县级财政部门可即时根据国库资金存量，来测算安排各类支出，加快支出预算的执行进度，增强县级财政的资金调控能力，为促进县镇财政提高理财水平，为支持县域经济健康发展提供了宽松的环境。
四是有利于充分利用专项资金解决县镇重点支出。省财政直管县后，对于解决过去因信息不够畅通、资金环节多而影响省级对县转移支付效率问题，起到了积极的作用。县级财政可按相关政策规定直接争取省专项资金，对重点支出项目的支持，提高了工作及资金使用的效率。
五是有利于优化省、市财政在支持县域经济发展中的定位。财政“省直管县”后，有关信息在省、县间直达，使得省财政在通盘研究全省对县级转移支付等补助扶持政策时，能更科学合理、多寡适度，把扶持发展补助资金项目投向绩效较高的县（市），把保吃饭、兜底类的资金真正安排在有实际困难的县（市），切实发挥好财政分配机制的导向作用。而省辖市不再具有对县（市）财力的调控职责，主要靠发展好本级经济来辐射影响县域经济，通过科学的统筹规划促进县域经济又好又快地发展。
省直管县财政管理体制改革的施行，对于县级尤其是欠发达县（市）来说，无异于雪中送炭，取得的成效也是显著的。但是科学的改革需要循序渐进，加之这项改革实施时间短，涉及相关方面的利益调整，牵动事项多、影响面广，难免会出现一些新情况、新问题。这主要是：
一是省、市、县三级财政之间的工作协调机制尚待完善。由于财政省直管县是“单兵突进”改革，人事、审批等诸多行政大权仍由市级行政部门管辖，客观上容易造成省、市、县之间事权与财权的不一致，势必造成财政管理权和行政管理权的实施效果打折扣。县级财政和市级财政变成平等关系，但省还要求市级财政对县财政预算执行进度、报表资料汇总、日常工作检查等负有责任等，不协调现象甚至矛盾不可避免。
二是市级财政支持帮带县财政发展的热情降温。财政省直管县改革后，市对县级财政的管理主要在查查账、汇汇表等一般例行性工作，既无财权又无人权，市对县的管理没有什么硬约束，县镇正常运转与否，主要责任在省而不在市，市无须再对省出台的县镇增支政策、项目资金考虑配套补助，造成市帮县的积极性急剧下降，且有可能出现市级利用向上争取项目资金的优势地位，造成新的“市挤县”现象的变相出现。
三是“省直管县”财政管理体制改革与“乡财县管”财政管理方式改革衔接不够。“乡财县管”作为“省直管县”财政体制改革的前奏与准备阶段，在一些地方二者衔接的不够严密，如一些财政所人员岗位设置不能适应变化后的新形势；上级财政在如何填补欠发达地区乡镇因取消农业税造成的财政收支缺口，加大省对县专项转移支付力度，以保障乡镇工作运行经费和镇村债务化解等方面就成为薄弱环节。
四是相关政策规章配套滞后，易刺激“跑部（步）钱（前）进”现象。省财政直管县改革的关键及目的，是为了充分利用省相对集中的财力以有效解决经济相对落后县的重点及突出急办问题。省财政如何把握量化哪个县的哪些问题是突出急办或重点问题、需要资金量及投放时间等，都需有科学严格的政策规章或办法予以规范，否则就会重演“好哭的孩子有奶吃”，就会刺激“跑部钱进”现象蔓延或是滋生腐败。
五是干部群众对省直管县财政管理体制改革的利益期望过高。财政省直管县以后，易在基层的干部群众中产生“财政省直管县，省财政应为县财政兜底”的误解，造成县（市）财政部门在编制部门预算时，因单位要求增加年度部门预算呼声过高而增大压力，难以平衡。当然财政省直管县后省财政一般对县级特别是欠发达县（市）的转移支付补助资金可能会增加，但增加幅度与改革前相比可能不会太大。
四、完善省直管县财政管理体制改革的意见
根据党的十七大报告关于完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力，实行有利于科学发展的财税制度的精神，为了确保省直管县财政管理体制改革新举措的健康运行，我们提出如下完善改革的意见：
首先，要明确责任、理顺关系。为充分调动省、市支持县域经济发展的积极性，应明确本级政府是保障本级财政收支平衡的主要责任者。实行省管县财政管理体制改革，只是改革进程中的权宜之计，并非长久科学之举。目前，在积极稳妥地推进行政管理体制改革的同时，需要在财权与事权相对一致的基础上，进一步理顺省、市、县三者之间的关系。对由省交市牵头办理的区域性事务应给予相应的财权和适当的鼓励，促使市级政府主动提供便利支持县域财政经济发展；县级财政应自觉接受市级的领导、指导和监督。
其次，改革减负、规范理财。应进一步加大管理力度，对财政收支平衡的主要责任者，设定科学合理的考核指标，对县乡财政管理实施绩效评价制度，以提高其责任意识和基本保障能力；结合省直管县财政管理体制改革，大力推进县乡综合配套改革，以精简机构，裁撤冗员，以减轻财政负担，缓解县乡财政收支压力；县（市）财政要建立起预算编审与执行分离、人大独立监督的政府预算管理体制；按照先民主后集中的原则，健全制度，实行资金分配的规范化管理。
再次，减少层级，完善制度。借鉴西方发达国家的成功经验，构建分级分权的三级财政管理体制，是对分税制财税体制改革的深化。“财政省直管县”和“乡财县管”改革的目标，就是要稳步建成中央、省、市（县）三级财政体制，减少财政层级，巩固和扩大“分税制”改革成果。要把“财政省直管县”和“乡财县管”两项改革有机地结合起来，制度衔接，岗位合设，业务一条龙办理，深入持久地开展下去，互促互补，务求兴镇强县富民实效。
第四，政策阳光，杜绝腐败。省直管县财政管理体制改革并不是最理想的科学合理的制度。但作为改革进程中的权宜之计，亦应以科学合理、具有一定可操作性的阳光政策加以规范，以克服省管县“脚重头轻”难以准确把握情况的困难，杜绝“暗箱操作”分配不公的现象甚至腐败现象的滋生。以阳光政策确保省对所有县（市）转移支付资金政策标准的统一，切实将资金、项目向确有困难的县（市）有效倾斜。
第五，加大扶持力度，发展县域经济。省财政要整合各项财政性专项资金，运用市场机制，重点向支柱产业和高新技术产业倾斜；建立激励机制，促进县域经济和新型工业化发展。有针对性地适时调整、完善个别县（市）分税制财政体制，省集中增量进行返还和给予激励性转移支付的同时，对市政府帮助、支持所辖县（市）发展县域经济的，应适当给予激励性转移支付。要通过整合人、财、物资源，集中县级财力、统筹城乡发展，有效促进县域经济跨越式发展。
（执笔人：戚玉明 刘志）