新时期区域发展规划的重要地位与基本职能，本文主要内容关键词为：发展规划论文,新时期论文,职能论文,重要地位论文,区域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 导言
区域发展规划（regional development plan简写RDP）是区域生产力和区域经济与社会发展到一定历史阶段的产物，是对未来一定时间和空间范围内经济和社会发展等方面所做的总体部署。它标志着人类在能动地改造自然，协调人口、资源、环境、经济发展与社会进步关系方面进入了一个新的发展阶段。西方发达国家早在本世纪初就把区域发展规划作为加强宏观调控、合理配置资源、激发经济增长和促进社会进步的长期战略。我国区域发展规划虽始于50年代中后期，但直到80年代以来伴随改革开放才获得蓬勃发展。进入90年代以来，随着社会主义市场经济体制的逐步形成以及政府职能的转变，整个国民经济管理朝着加强宏观调控、微观放开搞活的方向发展，各级政府在区域经济发展中获得了更多的自主权，对其管理水平提出了更新的要求，进而对作为其宏观调控与管理有效手段的区域发展规划提出了更高的要求，赋予其新的内涵。在这一经济转型、社会转轨和世纪之交的新时期，研究、制订和完善不同类型与层次的区域发展规划，既是政府加强宏观调控的需要，更是市场经济体制对区域经济发展提出的客观要求。
从演变历程来看，区域发展规划是一个由来已久的传统话题，又是一门十分庞杂、涉及面广、综合性强的实用艺术。自1898年区域发展规划思想萌芽之日起至今，已有100年的演变历史。 在长达一个世纪的国际规划运动中，由于区域发展规划时刻都跟特定国家特定时期的政治经济体制、基本国情和社会制度等因素有着千丝万缕的联系，而这些因素在国与国、区域与区域之间又千差万别，规划的强烈社会性决定了国家政治经济体制的变革主宰着规划的命运，不同时期不同政治经济体制下的区域发展规划有着完全不同的宏观背景、理论基础、生成过程和操作方式，特定时期特定经济体制下的区域发展规划只能适合于对本期本体制下区域经济社会发展作出战略部署，而不能越期越位越体制行使规划职能与权力。我国目前正处在经济体制转轨、社会体制转型和跨世纪的新时期，在新形势下将区域发展规划这样一个庞大而传统的课题重新操起加以研究，绝非老调重弹，而是在批判继承以往国内外区域发展规划理论与实践成果的基础上，力图用全新的概念和崭新的思维，从理论更新完善和实际应用导向的角度，对社会主义计划经济体制下的区域发展规划作出全新审视，对现代市场经济体制下的区域发展规划进行重新定位。之所以如此，是因为区域发展规划是社会主义市场经济条件下政府加强宏观调控、指导资源优化配置、实施可持续发展战略的重要手段，市场经济要把规划编成市场经济发展的投资指南，要编制区域持续协调发展规划，要强化规划在区域发展中的地位与功能。
2 区域发展规划在跨世纪区域发展中的重要地位
2.1
区域发展规划是编制中长期国民经济计划的重要依据和基础
我国的国民经济计划按时间可分为年度计划、中期计划（5 年）和长期计划（10年或10年以上），新的国民经济计划体系还包括行业规划、产业政策、国土规划、区域政策和专项规划等组成部分[1]， 其涉及的内容非常广泛，从生产、分配、流通、消费到积累，从发展指标到基建投资，从部门比例到地区比例，从资源配置到生产力布局，从社会发展到环境保护等都要进行全面计划。与区域发展规划相比，二者均具有战略性和综合性特点，均具有同一奋斗目标，即提高经济、社会和生态环境效益。但又有较大区别：（1）区域发展规划侧重于空间布局， 着重解决规划期内区域各项建设事业的具体综合布局，将计划的各项指标通过建设布局， 最终分解落实到特定空间， 偏重于经济的空间布局与PRED协调发展方面，中长期国民经济计划则侧重于时间进度、比例关系、规模速度、重大建设项目及发展政策等，侧重于经济的增长与发展方面；（2）区域发展规划强调地域上的综合协调、部门间、 行业间的持续协调发展、区域优势的发挥和产业结构的优化，而中长期计划则立足于部门之间的综合平衡；（3 ）区域发展规划的出发点为人地关系地域系统、可持续发展战略及区域资源与环境基础，而中长期计划的出发点多数为财力、权力和物力方面；（4）区域发展规划性较大， 指导性与参考性强，而中长期计划具有较高的指令性，执行单位必须保证完成。
从二者的相互联系看，是一种相互促进、补充和反馈的相辅相成关系。区域发展规划为国家中长期计划提供依据和基础，充分体现中长期计划的战略思想、目标和任务，对计划中的重大建设项目进行具体布局落实，并在规划实施过程中对计划内容提出修改和补充；而中长期计划对区域发展规划进行宏观指导，规划中所提出的战略目标、战略重点、开发项目等，只有通过计划的综合平衡，纳入到中长期计划乃至于年度计划中去，才能得以实施。因此，在社会主义市场经济条件下，编制国民经济中长期计划与编制区域发展规划同等重要，不可相互取代，可有机结合，虽殊途但同归。
2.2 区域发展规划是国土规划在新形势下的有效补充
国土规划是对国土资源的开发、利用、治理和保护进行全面规划，是对全国各地生产力和人口进行合理布局，对全国不同地域范围的国民经济建设进行总体部署[2]。就其性质与内容而言， 与区域发展规划十分接近，都是属于以资源开发利用和生产力合理布局为核心的地域性综合规划，区域规划实质就是区域性国土规划，正如吕克白先生所言：“国土规划通俗的说法就是区域规划，它的目的和作用都是发挥地区优势。”[3] 胡序威先生亦认为“国土规划与区域规划没有什么本质上的差别，只是在地域范围和类型上前者比后者更广泛多样一些。在实际工作中，两个名词概念可相互通用”[4][5]。国外对二者概念并未做严格区分，如美国、前苏联、英国、德国、匈牙利、古巴称区域规划，而日本、朝鲜、法国则称国土规划。依笔者所见，对于同一区域，既可有区域发展规划，亦可同时有综合国土规划，前者侧重于经济社会发展和PRED协调发展，后者侧重于国土资源开发利用、生产力布局和生态环境综合整治，侧重点不同但相互补充，目标归一。在空间尺度相同的条件下，区域发展规划与综合国土规划是平等关系，而非从属关系。过去许多文献认为二者关系是局部与整体关系的看法，在今天看来并非妥当，仅凭地域范围大小阐述二者关系很难深入到关系的本质。
2.3 区域发展规划是城市规划在空间上的广域拓展
城市总体规划一般由城市发展规划、布局规划和建设规划三部分组成。从区域角度分析，城市本身就是一种特殊区域，城市发展与布局规划就是一种特殊的区域发展规划，可称其为城市区域发展规划。但如果把城市置于区域这个大背景下考虑，二者的区别与联系就很明显了。城市总体规划侧重于城市建设的总体设计、详细而具体，而区域发展规划则是在城市总体规划基础上，根据其需要发展起来的，侧重于城市及区域经济社会发展和城镇体系布局规划，概略而宏观。但城市发展至今天，城市与其周围地区越来越密不可分，如果没有更大区域的发展规划来协调，来限制，城市规划的刚性和一系列负效应就会日益突出。为此，必须在城市规划中突出以城市为中心的区域整体性，将城市发展规划与区域发展规划有机结合起来，在二者规划的先后顺序上，建议改变过去先城市规划后区域规划的做法，转为先进行区域发展规划，后进行城市总体规划，更确切地说，应当先进行市域发展规划，后进行市区发展规划。
3 区域发展规划在区域发展中的基本功能
区域发展规划作为行动科学，最早就被Е.Е.лейзерович当作是“地理学的一项生产任务”[6]， 在市场经济国家中又充当着反映中心区与边缘区、城市与乡村之间的不均衡性与失调发展功能、合作功能、空间组织功能及调节功能[7]。 我国正值经济体制由计划经济向市场经济转变的新时期，中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中规定“计划工作的任务，是合理确定国民经济和社会发展的战略，宏观调控目标和产业政策，搞好经济预测，规划重大经济结构、生产力布局、国土整治和重要建设”，这不仅为区域发展规划指明了任务和方向，更重要的是进一步强化了规划，特别是经济发展规划在市场经济条件下的地位与作用。具体表现为：
3.1 区域发展规划是政府转变职能、加强宏观管理的调控器
市场经济成为经济主体后，我国政府职能将从根据指令性计划组织生产转变为根据市场供需关系和价值规律组织生产，期间不可避免地会遇到市场盲目竞争、产品生产过剩、工厂倒闭、工人失业等市场失效问题，客观上需要政府运用宏观经济管理理论，通过计划、规划和政策三大手段进行宏观调控。其中规划作为宏观管理的重要调控器，能够把区域内资源配置与国际国内市场前景联系起来，在论证区位优势时，可放眼于国际国内区域性大市场；在衡量区域内自然资源优势时，不但可从储量和品位在同类资源中所占地位来考虑，更能衡量这种资源开发的国内外投资环境和比较效益；在选择大型建设项目时，不仅能考虑到国家投资的可能性，还能考虑到引进外资和从社会集资、融资建立股份制企业的可能性；在进行区域发展的生产力布局时，既能考虑资源布局，又能考虑到市场导向和技术导向。可见，区域发展规划既能发挥政府进行宏观调控的作用，又能把宏观调控与市场调节有机结合起来进行双向调控。
3.2 区域发展规划是区域PRED之间矛盾的聚合体与调节器
区域发展规划是区域经济和社会发展的超前研究[8]， 是实现区域可持续发展思想最有效的直接手段，它把区域经济发展以及经济和社会同人口、资源、环境的持续协调发展作为规划的核心内容和奋斗目标，既是区域PRED之间矛盾的聚合体，又是PRED之间矛盾的调节器。在区域发展中， 只要某一要素（如人口P）发生变化，必然牵一发而动全身，引起与其相关的资源、经济、环境和社会等关联因素的扰动，而要素群体的共同扰动又会产生比线性叠加更为复杂的尖锐矛盾，这使得区域发展规划的调和仲裁任务更加艰巨而紧迫。区域发展规划在特定时期的特定范围内履行着P、R、E、D之间矛盾聚合与调和的双重功能，在不同时间尺度和不同空间尺度的P、R、E、D之间，以及P与P、R与R、E与E、 D与D之间同样履行着矛盾聚解的功能。 这是因为不同时空尺度的规划之间，同一规划内部的P、R、E、D之间，以及不同时空尺度的R与R、P 与P、E与E、D与D之间均存在着相互依存、 彼此制约和持续发展的动态变化关系。以资源为例，不同空间尺度中的地方资源、区域资源、国家资源与不同时间尺度规划中的近期资源、中远期资源和远景资源之间均存在着非线性相互作用、相互反馈、自组织、自调适、自我复制与放大等动态变化关系，用矩阵形式可表述为：
R＝（R[,ij]）mxn，i＝1，2，…，m；j＝1，2，…，n
同理，人口P、环境E和发展D可表述为：
P＝（P[,ij]）mxn，i＝1，2，3，…，m；j＝1，2，…，n
E＝（E[,ij]）mxn，i＝1，2，3，…，m；j＝1，2，…，n
D＝（D[,ij]）mxn，i＝1，2，3，…，m；j＝1，2，…，n
式中 i表示时间尺度，j表示空间尺度。进一步深入分析，矩阵P、R、E、D之间又存在着复杂的非线性相互作用，用矩阵可表述为：
PRED＝（PRED[,ij]）mxn，i＝1，2，3，…，m；j＝1，2，…，n
区域P、R、E、D之间存在的上述错综复杂的非线性相互关系，决定了规划对区域发展的预测并非是绝对的，区域发展也并非按照人类预定的轨道进行，很容易偏离理想轨道呈现出非正态分布，这是一种客观存在的非决定论规律。此规划要求人们在编制规化时对未来预测必须留有可塑性，以便通过反复反馈调整，在错综复杂的关系中寻求P、R、E、D协调共振的动态平衡点，特别是远景平衡点，促使区域向最优化和高级有序方向发展。可见，区域PRED系统既是一个开放的非平衡系统，又是一个要素间具有非线性相互作用的动态涨落系统，正如耗散结构理论创始人普利高津所描述的系统功能、时空结构与动态涨落之间的相互制约关系那样，涨落形成过程的随机性和众多涨落竞争合作导致PRED系统的复杂性，必然引起系统整个宏观时空结构的改变，如果区域发展规划的协调机制不合适或不及时，都会导致区域PRED系统朝背叛人类期望的方向发展。因此，区域持续发展规划在区域发展中具有战略性和指导性地位，理应成为规划的核心。
一个区域的经济是否持续快速稳定增长、自然资源是否得到永续开发利用，社会状况是否得到改善，生态环境是否得到恢复良化，均可通过规划的制订和实施监控反映出来，从这种意义说，规划是区域PRED协调发展状态的显示器，是区域发展健康状态的一面镜子。它将预知特定区域在不同时期该发展什么，先发展什么及怎样发展，促使区域PRED之间保持经常性的动态协调状态，并由低度协调向高度协调、由局域协调向整体协调、由低层次协调向高层次协调方向发展。
3.3 区域发展规划是指导资源优化配置的指挥棒
市场经济是一种通过市场机制来配置资源的经济体系。区域发展规划的核心调控功能就是从宏观和长远角度指导区域资源的优化配置，把有限的资源配置到社会需要的众多部门领域中去，使配置产生最佳的经济、社会与生态效果。它可通过对区域资源现状潜力的分析评价，比较不同资源在国内外市场上的稀缺程度，区域内发展这类资源的相关产业的竞争能力以及市场前景、经济效益预测等，指出资源流向和如何流动的途径。可以看出，规划本身不具备直接的资源流动机制而是作为资源流动的信号机制发出间接信号，并把这种信号和价格信号结合起来共同发挥其对资源优化配置的巨大作用。这里，加强规划的科学性、权威性和预见性显得非常重要，否则会误导失败。
收稿日期：1998—11—19