现代行政诉讼制度发展的特点——兼与我国相关制度比较，本文主要内容关键词为：制度论文,行政诉讼论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D911
［文献标识码］A
［文章编号］1008-9314(2002)05-0052-06
近现代以来，行政诉讼制度（注：普通法传统中的“司法审查(Judicial Review)”与我国以及其它大陆法系国家的“行政诉讼”是有区别的，（我国已有学者注意到了这一点，参见杨寅：《行政法学中“司法审查”与“行政诉讼”的关系》，载《华东政法学院学报》1999年第1期）因此，它们二者是不能等同的。笔者考虑到它们都是一种通过司法途径解决行政争议的制度，同时也考虑到行文的方便。故在本文中将它们概称为“行政诉讼制度”。）被认为是法治国家的一个基本的特征；行政诉讼制度的完善程度标志着一个国家法治水平的高低。各国在行政诉讼制度的完善和发展方面均作出了艰难而有效的努力。综观其发展历程，我们发现行政诉讼制度正向着更为民主、科学、合理的方向发展，体现在制度中的人文主义关怀愈加彰著和显现。这种发展特点，可以从以下六个方面得到表征。
一、现代行政诉讼已经从单一的客观之诉发展到客观之诉与主观之诉并重
在行政诉讼中，主观之诉是指以保护主观个人权益为目的的诉讼，原告的起诉资格取决于是否存在对其实体法上权益加以保护的必要；客观之诉是指为了维持客观公法秩序而进行的诉讼。在主观之诉中，当事人只能以自己的权利（而不是利益）受到损害或受到危险为由、以直接相对人的身份提起诉讼，而不能以纳税人、同业竞争人、环境保护者等相关人的身份提起诉讼。
司法救济的历史表明，行政诉讼肇始于客观之诉，即最初目的主要不在于保护行政相对人的权益，而在于监督和维护行政机关依法行政。这在大陆法系与英美法系国家都是如此。在英国，最早的司法复审是公法上的救济，包括调卷令、禁令、强制令等。这些救济方式起初是王室用来监督行政机关与下级法院，使其不能脱离王权控制的。所以，以前英国公民的权利受到行政当局的侵犯时，其不能向普通法院起诉，而只能向国王寻求特权令状的保护，而特权令状之目的并不是保护臣民权利，而是监督下级行政机关，因此这种救济方式具有明显的客观性。随着社会的发展，公民权利意识不断增强，要求充分保护其合法权益的呼声也日趋高涨，单一的客观之诉显然已无法满足权利保护的要求，主观之诉遂应运而生。然而，由于在早期行政诉讼中，主观之诉与客观之诉是严格区分的，它们有不同的起诉理由、审理方式、裁决方式和诉讼时限。这种截然分离的状况常常导致当事人的权利因为诉讼技术性问题而得不到及时、有效的保护。这是因为：其一，尽管客观之诉是以保障行政的统一、高效，监督下级行政机关不滥用权力为目的，但这实际上也间接地保护了行政相对人的合法权利，亦即客观之诉有时也具有主观性。因此完全区分客观之诉与主观之诉，有时是相当困难的。其二，客观之诉需要程序启动者。如果权利受害者不能在诉讼中直接主张自己的权利，作为一个有理性的人，谁还会费力、费时来推动客观之诉？尽管检察机关作为公共利益的代表可以提起诉讼，但区区一个机构不可能对所有的行政违法行为加以察觉，并及时行使起诉权。其三，为了维护自己权利，当事人只能提起主观之诉，而主观之诉是建立在行政行为违法的基础上，因此在主观之诉程序中首先涉及的乃是行政行为违法的确认问题，而这乃是客观诉讼。为了解决这种矛盾和冲突，各国在行政诉讼实践中，都在努力淡化和避免这种分离，并正通过各种方式促使主观之诉与客观之诉的融合：
1、降低原告资格的门槛。以前，当事人只有在自己的权利受到直接损害时，才能向法院提起行政诉讼。随着福利国家的兴起和相关人标准的确立，使原告资格从行政相对人扩展到竞争者、纳税者、环境保护者等相对人范围。当然这些人并不一定能获得原告资格，这主要取决于司法机关愿意介入的程度。
2、建立统一的司法复审申请程序。英国存在普通救济形式（宣告令、禁止令、追问权力令）与特别救济形式（调卷令、强制令、禁令）。由于特别救济是客观之诉，对当事人的权利保护不够，普通救济是主观之诉，对当事人权利的保护力度较大，特别是宣告令和禁止令从根本上弥补了调卷令的缺陷。但普通救济具有主观性，缺乏特别救济的“公共性”，故其也存在如下缺陷：(1)其起诉资格严格；(2)对案卷表面错误束手无策。英国法院已认识到，如果坚持主观、客观诉讼分立的二元救济体系，将使司法救济体制产生人为的缝隙。基于此，1981年英国《最高法院法》第31条规定了统一的司法复审申请程序。根据该规定，一些以前需按特别救济方式提起司法审查的，可以谋求宣告令或禁止令等普通救济方式。从而实现了客观之诉与主观之诉的融合。
3、创立撤销之诉和完全管辖之诉相互选择的制度。在法国，根据1912年的两个判例，在涉及金钱诉讼中，当事人可以根据具体情况选择有利于自己的诉讼形式。在撤销之诉中，不要求权利被直接损害为理由，因此，在权利未直接受侵害时，选择撤销之诉是上策，因为行政机关的决定被撤销后，当事人的损害一般会得到赔偿。在自己权利直接受到侵犯时，选用完全管辖之诉（其需以权利受损为起诉条件）乃是有效之策，因为在完全管辖之诉中，法官可以直接就赔偿问题作出判决。这样，主观之诉与客观之诉就可以互为代替、互为交替、互为增补。[1]
主观之诉与客观之诉的并重已成为世界各国行政诉讼的发展趋势。但我国行政诉讼法及其司法解释中仅规定了主观之诉这种单一的行政诉讼类型，对客观之诉未予涉及，在其它的单行法中也罕见对此作出规定者。这种现状是不符合现代行政诉讼制度之发展趋势的。我们认为，行政诉讼不仅可以用来保障行政相对人的合法权益，也可以用以保障国家的行政法律秩序。为了更充分地发挥行政诉讼制度的功能，应当通过完善行政诉讼法和相关的单行法，建立客观性行政诉讼。可以考虑启动这样几种形式的客观之诉：(1)纳税人之诉。对于涉及环境保护等公共利益的事件，可以考虑允许公民以纳税人的身份提起行政诉讼；(2)团体诉讼。当社团成员的普遍利益受到侵害时，社团应有资格以自己的名义提起行政诉讼；(3)行政公诉。当行政机关的违法行为侵犯国家利益或公共利益时，应当由特定的国家利益代表人提起行政诉讼，要求撤销违法的行政行为或强制行政当局及时履行职责。在我国目前的体制下，由检察机关作为行政公诉的启动者较为合适。
二、现代行政诉讼的审查原则已经从偏重行政行为的形式合法性审查发展到形式合法性审查与实质合理性审查相融合
传统理论认为，司法机关是适用法律的机关，行政机关是执行政策的机关。执行政策就需要较大的灵活性，因此，只要行政机关没有超越其权限，即使其决定是错误的，也是没有法律错误的错误，所以其所作所为就处于司法豁免状态，对此不能进行司法审查，这就是所谓的合法性审查原则。
不可否认，这种关注形式的合法性审查原则的确给予了行政机关较大的活动空间，有利于行政效率的实现。但随着福利国家的出现，该原则亦带来了严重的法治缺陷。首先，导致了行政自由裁量权的滥用。自由裁量是行政权的一个基本特征，如果对自由裁量权的行使不能进行合理性控制，将导致法治主义的形式化。其次，导致行政立法繁琐、技术化、复杂化。因为法院不能对行政行为进行合理性审理，为了达到控制行政权的目的，立法机关就必须制订更多的法律来限制行政机关的裁量幅度，从而使行政立法变得日益复杂，不能满足日益发展的社会需求。
随着社会的发展，人们对行政行为的合法性有了更高的要求，认识到行政行为的合法不仅指行政行为应当符合法律的外在规定，即形式合法；而且应当符合法律规定的内在精神和要求，即实质合法。由此，现代行政诉讼的审查原则已经从偏重合法性审查发展到合法性审查与合理性审查相融合。各国正采取不同方式促成此一融合：
1、扩大“越权”的内涵（英国）。为了加强对行政裁量权的控制，英国法院将下列八种行政行为列入越权的范畴：①违反管辖条件；②违反明确的法定程序；③不正当的委托；④不合理；⑤不相关的考虑；⑥不适当的动机；⑦违反自然正义；⑧案卷表面错误。[2]
2、通过立法建立“专横、任性、滥用自由裁量权”的合理性审查标准（美国）。《美国联邦行政程序法》第706节第2款规定：出现下列情况的机关行为、裁定和结论不合法，可撤销之；(A)专横、任性、滥用自由裁量权或其他的不合法的行为；(B)超越法定的管辖权限、权力。由此可见，美国不像英国那样将合理性审查原则建立在对“越权”一词的解释技巧上，而是在法律中直接规定可以对滥用自由裁量权的行政行为进行司法审查。
3、以平等原则、比例原则、正当程序原则以及尊重条理与社会观念等作为建立合理性审查原则的基础（日本）。在日本，如果行政行为违反比例原则、平等原则或不符合条理与社会观念，达不到正当程序的标准，将被视为滥用自由裁量权，因而也就是违法的，法院有权进行审查。
这一点也表现在我国行政诉讼制度发展过程中。对行政诉讼中审查原则的认识，在我国也经历了一个过程。在行政诉讼制度创立之初，由于我国的行政法治程度不够高、行政法的基础理论很薄弱，致使人们普遍对行政诉讼中的合法性审查原则作狭义理解，认为合法就是指形式合法，不涉及合理性问题。随着我国行政法治的发展和行政法学理论研究的不断深入，人们才逐渐认识到：从行政法治的目的来看，仅要求行政机关的行为形式合法是明显不够的。在现代行政管理中，行政机关的自由裁量权普遍存在，为确保其合理运用，要求其符合法律规定的内在精神和公平正义的法律理性是十分必要的，也就是说，必须实质合法。这一认识无疑是符合现代行政诉讼制度发展规律的，因而是正确的。
三、现代行政诉讼的受案范围已经从严格的具体列举发展到具体列举与概括规定相结合，受案范围呈不断扩大趋势
传统的统治行为理论以及主权豁免理论认为，对行政行为进行司法审查必须取得主权者以立法形式的主权放弃的同意，否则就不能对之起诉。因此，最初的行政诉讼中要求受审查的行为必须要有法律的明确规定，采取的是司法审查法定主义的立法例。这种立法例在当事人权利的保护上竖起了一道道壁垒，阻碍了行政法治的实现，容易造成不公正现象，因此，随着行政法治的发展，各国对行政诉讼的受案范围的限制已大大减少，现代行政诉讼受案范围已经从严格的具体列举主义发展到具体列举主义与概括主义相结合（有的国家甚至仅仅地作概括性的原则规定），受案范围呈不断扩大趋势。
1、通过“普通法”、“衡平法”来扩大司法审查的范围。在英国，作为一项不成文宪法规则，英国高等法院王座法庭可以英王的名义，对下级法院和行政机关行使监督权，禁止它们的活动超出各自的权限范围，维持法律和秩序。因此，在英国，司法审查不须由法律明文规定，法院可以运用普通法的救济（宣告令、损害赔偿之诉讼、禁止令）或衡平法上的救济（禁令、调卷令、强制令）对行政行为进行司法审查，因此在英国只有在法律明文规定情况下，法院才适用制定法对行政行为进行司法审查，如对一些行政裁判所的裁决不服，当事人可以按《行政裁判所和调查法》的规定提起上诉。在没有法律规定或法律明确排斥司法救济的时候，法院可以适用普通法、衡平法对行政行为进行司法审查。
2、以法定审查为主、非法定审查为辅的方式对行政行为进行司法审查。根据《美国联邦行政程序法》的规定：“法律规定可受审查的机关行为和没有其他适合的法院救济的机关的最终的行为，应受司法审查。”因此在各机关组织法中，一般都规定对该机关的行为进行司法审查的程序，这方面最为典型的是1914年联邦贸易委员组织法的规定：“任何个人、合伙者或公司，被委员会命令停止使用某种竞争方法或行为时，可以在收到命令的60天期间以内，向使用该竞争方法的行为地或该个人、合伙者或公司的居所或营业所在地上诉法庭，提出书面申诉，请求法院审查并撤销这个命令……。”对于没有规定法定审查的行政行为，法院可以通过“联邦问题管辖权”、也可以通过特权令状如提审状、禁止状、执行状、人身保护状等对之进行司法审查。
3、通过判例明确排除司法审查权的范围。在日本，法院通过一系列的判例明确了行政案件不受审查的例外情况。根据日本判例，下列行为不能要求司法审查。(1)不能引起当事人具体权益的行政行为。(2)有关政治问题的行政行为。(3)关于技术上、学术上的行政行为。
受案范围不断扩大的趋势也表现在我国行政诉讼制度发展过程中。我国的行政诉讼制度自创立以来，行政诉讼受案范围的规定从1982年的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》到1990年实施的《中华人民共和国行政诉讼法》，再到1999年的最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，呈明显的扩展趋势。虽然其中仍存在诸多不足之处，如仅限于外部的、具体的、涉及人身权和财产权的行政行为，排除了事实行为、抽象行为，权利保护，等等。但从总体上看，通过这些年来实务界和理论界的共同努力，我国行政诉讼的受案范围在实践中正不断扩大。
四、现代行政诉讼的审查标准已经从单一性审查标准发展到多元性审查标准
行政诉讼的审查标准反映了法院与行政机关在认定事实与解释法律方面的权力关系，亦即法院在多大程度上应尊重行政机关在事实认定、法律解释、法律适用等方面所作出的决定。如果法院完全服从行政机关在事实问题与法律问题方面的认定，就等于完全放弃司法审查的权力，如果法院完全不顾行政决定，可任意凭自己的判断取代行政机关的判断，则意味着行政机关毫无实质性权力。因此，法院在审查标准上不应当采取这两种极端的标准，而应在具体的案件中，灵活地在两者之间移动，亦即其审查标准应趋向多元性和灵活性。这一点在现代各国的行政诉讼实践中都有体现。
美国的司法审查标准首先是一个分类的问题，因为法院对事实问题与法律问题的审查标准是不相同的。对于事实问题的审查标准也并不统一，它将事实分为一般事实、管辖事实与宪法事实，并对三者实行不同的审查标准，其中管辖事实与宪法性事实适用重新审理的标准，亦即法院在审查管辖事实与宪法事实时，可以不尊重行政机关的认定，可全凭自己的判断对其作出重新判断。对于一般事实问题，美国法院也不是采用同一审查标准，而是区分正式裁决中的事实问题与非正式裁决中的事实问题，对前者适用实质性证据支持标准，后者则用专横、任意、滥用自由裁量权的合理性审查标准。法律问题同事实问题一样，也是很复杂的。法院对法律解释与法律适用问题也采用不同的审查标准。对于前者，法院适用重新审查标准，对此，《美国联邦行政程序法》作了明确规定：“审查法院应决定全部有关的法律问题、解释宪法和法律条文的规定。”对于法律适用，一般认为适用合理性审查标准，美国最高法院1944年在赫斯特出版社案件中认为“当案件的问题是一个意义广泛的法律名词的特定适用时，必须由执行这个法律的机关首先决定。审查法院的作用是有限的……。行政机关的决定在记录中有根据并且有合理的法律基础时，法院就必须接受。”[3]
这种趋势也表现在我国行政诉讼制度发展过程中。在行政诉讼制度创立之初，人们普遍将行政诉讼法第5条作为我国行政诉讼的审查标准，认为我国行政诉讼的审查标准是单一的而不是多元的。随着行政审判实践的不断深入，人们才逐渐认识到，行政诉讼法第5条的规定虽在宏观上对审查标准的设定具有指导意义，但就行政诉讼法的整个规定来看，并没有明确审查标准，例如，对事实结论的审查究竟审查到什么程度？对法律的解释及适用能否审查，审查到哪一层次？单一的审查标准，是无法解决上述疑问和实践难题的。因此，对不同的行政诉讼案件必须采取不同的审查标准。司法实践中，行政诉讼的审查标准已趋于多元化，主要有三种不同标准：第一种是尊重行政机关判断的标准，主要适用行政机关管辖权和对法律的一般解释，法院适用这一标准时，审查权非常有限；第二种是合理性审查标准，适用于对事实裁定的审查和对一般处理结果的审查，采用这一审查标准，法院将对有关问题进行一定程度的审查；第三种完全审查标准，适用于对行政机关的职权的大小的审查和对法律适用的解释以及对程序问题的审查，采用这一审查标准时法院的审查权较大。[4]
五、现代行政诉讼提供的救济方式已经从偏重于事后救济发展到事前救济与事后救济兼顾
传统的行政诉讼偏重于事后的司法救济方式，亦即相对人只有在权利受到损害之后，方能向法院提起行政诉讼。随着“有效且无漏洞的权利保障”的宪法原则相继被承认，各国行政法都力求建立完善的权利救济体系。因此，许多国家的司法救济包括：①事后的司法救济；②预防性或事前的司法救济；③执行停止的暂时性权利救济。
因为事后的司法救济往往有亡羊补牢的滞后性，有时会给相对人带来难以弥补的损失，试想一个违法的行政拘留决定不能在事先加以撤销，而要待到其人身自由被剥夺之后，方能提起诉讼，这样的司法救济对其人身自由的保障作用不大。在这种情况下建立预防性行政诉讼实属必要。所谓预防性行政诉讼，是指权利遭受无法弥补损害的行政相对人不经过行政前置程序，直接向法院起诉，挑战行政行为的合法性，制止其执行或者事前确认某种法律关系存在，防止行政机关作出使其权利面临严重危险的行政行为。
德国是预防性行政诉讼最为完备的国家，但该制度却无制定法的明确依据，是由法院判例，经由学界发展而来的。在德国，预防性行政诉讼有预防性不作为诉讼与预防性确认诉讼两种类型。预防性不作为诉讼是指对有可能产生难以或无法弥补的损害的行政行为事前加以制止的诉讼。该类诉讼的适用范围为：(1)行政处分；(2)事实行为。其中对行政处分的预防性不作为诉讼又可以分为以下几种类型：①附带刑罚、秩序罚的行政处分。因为刑罚与秩序罚对公民的权利影响非常巨大，相对人可以在事后的刑事诉讼程序中对行政处分提起预防性不作为诉讼。②可能造成既成事实的行政行为。例如违法的土地许可侵犯了第三人的土地所有权，如不事先加以制止，则被许可人很可能在该土地上兴建土木，由于违法的授益行政行为之撤销受到保护信赖利益原则的限制，对第三人的损害很可能只能以赔偿了事。③迟延的行政行为。授益性行政行为会对当事人产生经济利益，如果在经过一段合理等待，行政机关仍不作为，在该行政行为对当事人具有很大的经济利益，并且有可能因此而丧失时，应允许当事人对此提起预防性行政不作为诉讼。④短时间终结的行政处分。这种处分的撤销诉讼无法对处分相对人提供足够的权利保护，因为通常在该行政处分的前置程序进行时，甚至进行前，行政处分就已经终结，无法对于该违法行政处分予以排除。有关事实行为的预防性行政不作为诉讼有如下几种类型：①资讯行为。资讯行为虽然不能直接对当事人造成损失，但对当事人造成的间接损失有时是巨大甚至毁灭性的。例如，行政机关公布含有不正确内容的商品质量检验报告的行为即是。为了防止这种情况发生，在资讯行为尚未形成之前，当事人就可以提起预防性行政不行为诉讼。②公害。公害特别是环境污染，许多国家均将此纳入了预防性不作为诉讼的适用范围。
预防性确认诉讼是指当原告有特别的确认利益时，向法院提起诉讼，请求确认即将发生的法律关系的存在与否或者在未来行政机关不得为某一行政行为的诉讼。例如，移民局以某甲不具有德国国籍为由，将其驱逐出境，某甲预先向法院提起预防性确认之诉，法院判决其具有德国国籍，因而行政机关便不能令其出境。预防性确认诉讼也有两种类型：①法律地位型。这种案例并不是主张特定的不作为请求权，而是争执法律上地位的存否，这种地位的存否具有引导其他国家措施的功能，这种地位关系的确认再结合其他请求权，将对其他领域产生放射效力。如上列举的预防性确认国籍案便是。②义务型。行政相对人自认为不具有某项义务，而行政机关则认为行政相对人必须履行之，否则便要遭受到刑罚与秩序罚。为了防止不利结果的产生，相对人可以要求法院预先确认该义务的有无。[5]
在英、美法系国家，预防性行政诉讼也是十分发达的。其主要救济形式有宣告令、禁止令、禁令等。宣告令在保护公民权利方面的重要作用表现为在权利受到行政侵害之前就能解决纠纷。如果法院宣布行政机关已采取的或者建议采取的某种行为没有法律授权，那就决定了原告与行政机关之间的争议点，如果他的财产被扣押，他便拥有通常的法律救济方式，如果对他发布了命令，他可泰然处之地无视它；如果他已被开除职务，他可以坚持占有它。[6]禁止令是在错误或违法行政行为付诸实施之前，用来禁止其实施或继续发展的预防性救济方式。禁止令不同于禁令。禁止令是主观之诉，当事人申请该种救济必须是自己权利有受损害的威胁。而禁令是客观之诉，禁令的目的是要使政府机器为公共利益而正确运转而不是保护私权。禁令在预防性行政诉讼体制中发挥了重要的作用：它阻止了供电局实施其权力以外的一项计划；阻止了一项因违反自然公正原则而被宣布无效的决定的实施；制止了一个房管局拆毁一幢不该拆毁的房屋的要求；阻止了一个租金裁判所审理许可案件。[7]
然而，这种制度在我国现行的行政诉讼中还没有确立。我国现行行政诉讼以事后的司法救济为重心，并辅之以执行停止制度。虽然这种立法例对控制行政行为、保障相对人合法权益不乏积极作用，但这种“亡羊补牢”式的权利保护体系对于那些不可恢复的被侵害的权益的保护却显得苍白无力，与“有效、无漏洞”的权利保护的国际标准尚有一段距离。因此，我们有必要借鉴域外的成功经验，建构具有中国特色的预防性行政诉讼，这不仅是使我国行政诉讼与国际标准接轨的需要，更是填补我国现行行政诉讼的法律漏洞、全面保护行政相对人合法权益的需要。
六、现代行政诉讼中法院（法官）的作用已经从消极走向积极
世界各国行政诉讼的发展趋势也可从法院（法官）审判权力的增长上得到表征。现代行政诉讼中法院（法官）的审判权力由狭变宽，由浅至深，由小变大，这些事实表明在行政诉讼中，法院（法官）已从消极地位走向主动积极的地位，这主要表现在以下几个方面：
1、从裁决权而言，法院（法官）的裁决权已由少变多，由先前的撤销权发展到命令权、强制权、确认权、变更权、处罚权、建议权、咨询权。[8]当然并不是每个国家的法院（法官）都掌握以上所有权力。
2、从时间维度而言，法院（法官）的权力由事后的审判权推进到事前的制止权。具体地讲，法院（法官）的权力从事后救济的撤销权、变更权、命令权发展到事前救济的确定权、宣示权等。这就意味着行政诉讼从传统的消极的不作为诉讼、撤销诉讼发展到主动的预防性不作为诉讼与预防性确认诉讼。
3、从法院（法官）的地位而言，行政诉讼已成为由法院（法官）塑造行政法的舞台，行政法发展成为司法主导型的实证法。以前，法院（法官）在强大的行政权力面前，显得苍白无力，习惯于顺从行政权力。但随着行政权力的进一步膨胀，法院的审查权力也随之倍增，法院通过一系列判例，奠定了行政法的发展方向，行政法由于有了司法审查而增添了司法主导演进型的色彩。即便是一些传统的大陆法系国家也是如此。法国是成文法，但行政法的重要原则，几乎由行政法院的判例产生，例如行政行为无效理由、行政赔偿责任的条件、公产制度、行政合同制度、公务员的法律地位等极为重要的法律原则都是由判例产生的。一位法国行政法学家用生动的语言说：“如果我们设想立法者大笔一挥，取消全部民法条文，法国将无民法存在……但是如果他们取消全部行政法条文，法国的行政法仍然存在，因为行政法的重要原则不在成文法中，而存在于判例之中”。[9]
英美法系国家更是如此。美国行政法的几个重大转折均是通过判例法完成的。戈德伯格诉凯利案就是诸多具有里程碑意义的判例之一。在该案中，最高法院以违反正当程序为由取消了“特权”这一阻碍行政法发展的绊脚石，使司法审查的受案范围大大拓宽了。英国安尼斯米尼克判例指出一切法律错误都是越权，过去所谓管辖权法律错误和无管辖权法律错误的差别将不再存在。这个判例引起了重大的后果，它使得英国普通法上的司法审查原则和法国行政法院的越权之诉中的撤销原则非常接近。[10]
这一点在我国行政诉讼制度发展过程中有初步显现，但还很不够。我国行政诉讼中的法官不缺乏根据公平的信念对案件进行衡平的圆通，但是，法官在公开直白地运用法律原则判案以及如何通过判决发展法律方面还有欠缺。例如，田永诉北京科技大学一案，该案无疑是中国行政法学上一个里程碑式的案件。它的意义不但在于法院首次把司法审查的范围扩展到高等教育管理领域，也在于法院对该案实体问题的判决理由。其中，法院在没有任何法条依据的情况下，以被告作出退学处理决定没有听取原告申辩，也没有向原告本人宣布和送达为由，认定被告构成程序上的违法。此举可谓开创了运用“正当程序原则”判案的先河，值得称颂和效仿。[11]然而，该案的判决理由也存在明显的不足之处，与我们所希冀的创造典型案例的目标要求仍有一定的距离。该案本来应当是法院适用信赖利益保护原则的理由判案并由此在我国的行政法中确立信赖保护原则的不可多得的时机，法院的判决理由距信赖保护原则仅仅一步之遥却失之交臂，的确令人深感惋惜。此案也说明我国行政法官在行政审判中还未充分发挥主观能动性、表现还不够积极，在如何通过判决发展法律方面还有欠缺。
现代行政诉讼的发展特点已经表明，行政诉讼中的法官不应仅仅作为裁判的机器而机械地适用法律，还应当积极进行新的法创造，只有这样，法官的形象才能由黯淡无光变为光辉闪耀。现代行政法官的使命不但在于实现个案的公正，还在于通过一次次的判决阐释法律、发展法律。现代行政诉讼制度的发展，不仅仅由于一个个新法律的出台而推动，很大程度上还依赖于行政法官的勇气和智慧。
［收稿日期］2002-03-06
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