走出国有企业退出中国有资产流失的误区，本文主要内容关键词为：国有企业论文,误区论文,国有资产流失论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
纵观近年来有关国有资产流失问题的研究文献，现有对国有资产流失问题研究视角主要集中在以下五个方面：一是对国有资产流失概念的辨析，即什么是国有资产流失（黄群，1996；贾宝和，2003；钟音，2003），在国有资产流失概念界定上一直存在不同的观点。二是国有资产流失的判断标准，即怎样才算国有资产流失（许玉明，2001；王元璋，孙霄汉2001），在此问题上也没有形成统一的意见。三是国有资产流失的渠道（范必，1996；黄群，1996；王铁峰，2001；赵琳，2002；康永智，2003），由于研究切入点不同，在国有资产流失渠道上也有多种论述。四是造成国有资产流失的原因（范必，1996；王方亮，2001；王铁峰，2001；刘巍，2003），在国有资产流失原因方面的争论一直最为激烈。五是防止国有资产流失的对策建议（范必，1996；胡富林，2001），由于国有资产流失原因的分歧导致在防止国有资产流失上给出了各种不同的对策建议。上述研究为防止国有资产流失起到了积极作用，但是由于造成国有资产流失原因的复杂性使得国有资产流失问题至今还没有得到有效解决，所以，对此问题的研究还有着非常重要的现实意义。
在改革的攻坚阶段，国有资产流失问题特别是国有企业退出中国有资产流失问题引起了学者和公众的普遍关注，而且形成了两种截然不同的观点：一种观点认为，由于国有企业退出不可避免地会造成国有资产流失，把国有企业退出等同于国有资产流失，所以主张“放缓”或“叫停”国有企业退出以防止国有资产流失；另一种观点认为，国有企业退出中出现国有资产流失现象的主要原因在于国有资产缺乏一个公平、公开、公正的交易环境及充分竞争的交易市场，国有资产流失与改制的类型“内部型改制”有关，而与国有企业退出无关，所以，主张国有企业应继续退出，但是在退出过程中要保证国有资产交易程序的公开性和竞争性。对国有企业退出中国有资产流失的不同观点直接影响到对以往改革绩效的评价和下一步改革的走向。
二、国有资产流失的界定及衡量标准
为了把讨论的问题确定在一定范围内，有必要首先来界定什么是国有资产流失以及怎样才算构成国有资产流失。
（一）国有资产流失的界定
在国有资产流失的概念上，目前理论界有以下七种比较流行的观点：第一种观点认为，国有资产流失是指以非法的方式和手段造成国有资产权益的损失；第二种观点认为，流失就是减少，不管什么原因，现实已经存在的或应该取得的国有资产权益的损失都是国有资产流失，国有资产权益的减少是国有资产流失的本质所在；第三种观点认为，国有资产流失是指国有资产被人为地用不正当或不合法手段改变为非国有资产，即改变了国有资产的全民所有制性质；第四种观点认为，国有资产流失是国有资产的所有者政府与非正常组织之间博弈的行为结果；第五种观点认为，国有资产流失是指国有产权非法转变为非国有资产，国有资产闲置浪费，脱离国家监控，人为造成非正常灭失，以及国有产权应得收益转化为部门、单位和个人的收益；第六种观点认为，国有资产流失是指所有者对财产拥有的权益非法地流到另一个所有者手中，从而使原有的所有者受到了不应有的财产利益损失。只有失利方，没有得利方不叫“流失”，只是一般的损失，国有资产流失是国家财产权益流到其他所有者手中，而不是一般的实物财产灭失或财产数量减少；第七种观点认为，国有资产流失是指对国有资产负有管理或者经营责任的单位或者个人，在履行职责过程中，违反法律、法规和有关规定，致使国有资产财产权遭受损失。从这一概念界定中可以看出国有资产流失有三个特征：一是国有资产流失的主体是对国有资产负有管理或者经营责任的单位或者个人；二是国有资产流失行为必须是违反法律、法规和有关规定；三是国有资产流失是国有资产财产权的灭失。上述概念都是从某一个层面概括了国有资产流失，由于对国有资产流失界定的切入点不同，形成了多个不同的概念，不便于对国有资产流失问题的讨论。我们认为，国有资产流失有广义和狭义之分，广义的国有资产流失是指发生在国有资产从投入、生产运营到退出等各个环节上的国有资产的闲置、浪费、国有财产的灭失以及国有资产权益的损失；狭义的国有资产流失是指发生在国有企业退出过程中国有资产权益的损失，特别是国有企业在产权变更中国有资产不合理地从国有流向非国有的过程。
（二）判断国有资产流失的标准
由于广义的国有资产流失涉及面宽且内容复杂，而且目前争论的焦点主要是狭义的国有资产流失，所以，我们只对狭义的国有资产流失的判断标准予以研究。现阶段，判断狭义的国有资产是否流失，一般是借助于以下两种方法：
第一，价格法。价格法是指在国有资产转让与产权交易过程中，判断国有资产是否有流失，一般是看国有资产的转让价格是否与其评估价格或真实价值相等。如果国有资产转让时，不论是客观原因（资产评估的不准确，产权交易市场的供过于求等），还是主观原因（以非市场手段人为压低价格使之以低于真实价值出售），只要转让价格低于评估价格或真实价值，都被视为国有资产流失。
第二，收益法。收益法是指在国有资产转让过程中，判断国有资产是否流失的依据是国有企业的终极所有者权益是否受到损害，是不同产权关系权益的比较，这种评判标准借助于以下两个不等式：(1)国有产权下的全民收益—所有权转让下的全民收益≥0；(2)国有产权下的全民收益一国有资产与社会资本重组下的全民收益≥0。如果上述两个不等式成立，就意味着在国有资产转让过程中存在着国有资产流失。可见，保证这两个不等式成立的条件不是所有权转让时国有资产转让价值是否等同于评估价值，也不是重组中承认股权价值是否等同于评估价值，而是国有资产在重组后，构成社会全民收益各项指标的实现情况。
我们认为，尽管借助于价格法衡量国有资产是否流失较为简便，也较为直观，但是由于存在着下述几个原因使得这种方法不科学。一是国有资产的真实价值很难测算；二是很难保证国有资产评估价格的客观性，而且评估价值只是一种市场预测价值，并不是其真实价值；三是价格法不考虑市场供求关系对价格的影响，把由于供求关系等客观原因导致的转让价格低于评估价格认定为国有资产流失的提法不妥，这一点在本文第四部分有详细论述；四是价格法不能考虑到政府在国有资产转让中安排就业、吸引新增投资等意图。
相对于价格法而言，收益法既考虑到国有资产转让的直接收益，又考虑到间接收益，既考虑到经济收益，又考虑到社会收益，避免了价格法在衡量国有资产流失上的片面性。总之，收益法在衡量国有资产流失上较为科学，但是收益法在收益的具体确定上也有待进一步完善。
三、两种含义的国有资产流失的渠道和原因
国有资产流失有广义的国有资产流失和狭义的国有资产流失，两种不同含义的国有资产流失渠道和流失原因有所不同。
（一）广义的国有资产流失渠道及原因
广义的国有资产流失发生在国有企业投入、生产运营及退出等各个环节，我们在现有研究的基础上，认为尽管广义的国有资产流失渠道非常多，但是主要有以下十种渠道：一是固定资产投资中的流失；二是重复建设中的流失；三是物资采购中的流失；四是经营管理中的流失；五是兴办“三产”中的流失；六是应收账款中的流失；七是会计制度转轨中的流失；八是中外合资中的流失；九是企业改制中的流失；十是破产兼并中的流失。为了有效防止国有资产流失，对国有资产流失原因的分析也引起了学者极大关注。范必(1996)，王方亮(2001)，刘巍(2003)等学者分析了广义的国有资产流失原因。在总结已有研究的基础上，我们认为，造成广义的国有资产流失主要有以下十个原因：一是投资主体与产权主体、经营主体相脱离，投资活动缺乏有效的约束机制；二是资产运营主体不清；三是国有资产管理中，国有产权主体多元化与产权主体虚置并存；四是固定资产闲置；五是国有银行对国有企业的资金缺乏约束机制；六是对外资的盲目崇拜，对民族工业缺少保护意识；七是产权市场不健全，产权交易不规范；八是改制不规范；九是经济管理者的腐败；十是法制不健全。
从上述分析可以看出，广义的国有资产流失可能出现在国有企业投资、运营以及退出等各个环节。对于投资不慎的国有企业，企业投资之日，就是国有资产流失之时；而对于在生产运营中存在国有资产大量流失的国有企业，退出是遏制这种流失持续的有效途径；在国有企业退出市场的过程中，也存在着国有资产流失的可能。所以，只要国有资产介入经济活动，就存在国有资产流失的可能性。而且从广义的国有资产流失的多种原因来看，既有国有资产本身属性的原因，又有经营不善的原因；既有制度不规范的原因，又有主观意愿造成的原因；既有经营管理者的原因，也有外围环境的原因。
（二）狭义的国有资产流失渠道及原因
相对于其他环节的“隐性流失”而言，狭义的国有资产流失表现的更为“显性”，这也是为什么狭义的国有资产流失更会引起人们的关注。
由于在国有企业退出中可以采取多种方式，狭义的国有资产流失也潜在着多个流失渠道。概括起来，狭义的国有资产流失有以下八种主要渠道：一是清产核资中的流失；二是资产评估中的流失；三是资产剥离中的流失；四是资产转让中的流失；五是管理层收购中的流失；六是改制收入收缴和管理使用中的流失；七是落实金融债务中的流失；八是破产清算中的流失。
从上述渠道上看，造成狭义的国有资产流失原因有多种，但是这些原因可以分为客观原因和主观原因。客观原因有三个：一是很难精确地评估国有资产，往往评估价格和国有资产真实价值之间有一定误差；二是国有资产转让价格受到市场完善程度的影响，由于现阶段我国市场体系不完善，导致国有资产转让价格低于真实价格；三是国有资产所有者缺位，不但使国有企业公司治理结构的内在缺陷难以避免，而且使公司治理结构的作用很难充分发挥。主观原因有四个：一是在核资清算中，人为地隐瞒和漏报国有资产；二是在资产评估中，人为地低估国有资产；三是在资产剥离中，将优质国有资产转移；四是为了逃避银行债务，而进行的假破产。
四、国有企业退出中国有资产流失必须澄清的五个误区
现阶段，尽管一些国有企业在退出中出现了国有资产流失现象，但是，我们认为，在国有企业退出中国有资产流失问题上存在着以下几个必须澄清的误区：
误区之一：将国有企业退出等同于国有资产流失。我们认为，国有企业退出是转轨国家的普遍做法，也是我国经济体制改革过程中的经验总结，而且总的来说由于国有企业退出而带来的绩效非常明显，因此，不能因为一些国有企业退出过程中出现了国有资产流失现象，就把国有企业退出等同于国有资产流失。而且如前文分析，国有资产流失会发生在国有企业投入、生产运营和退出等各个环节，如果把国有企业退出等同于国有资产流失，则国有企业从投入到生产的整个过程都是国有资产流失。显然这种提法是不合适的。
误区之二：国有企业退出中出现国有资产流失现象，所以应停止国有企业退出。我们认为这是因噎废食的做法，因为国有资产流失现象会出现在国有企业投入、生产运营和退出等各个环节，如果因为一些国有企业退出中出现国有资产流失而停止国有企业退出，那么要防止国有企业投人过程中的国有资产流失就必须停止国有企业投入，要防止国有企业生产运营过程中的国有资产流失就必须停止国有企业生产运营。对于我国现阶段来说，要防止国有资产流失，不是要停止国有企业退出，而是要加快国有企业退出步伐，才能从根本上防止国有资产流失。显然这一结论不符合我国现实情况。
误区之三：管理层收购或职工持股就是国有资产流失。我们认为，不管国有企业采取什么方式退出，都存在着国有资产流失的可能。国有企业退出时国有资产既可以转让给国外投资者，也可以转让给国内其他投资者，没有理由认为不能转让给企业管理层和职工，而且管理层收购和职工持股有下述几个方面的优点：一是对企业的真实情况比较了解，有利于企业的后续发展；二是可以降低国有企业退出壁垒，减少改革的摩擦成本；三是可以吸纳企业原有的职工，有效解决国有企业特别是一些传统行业国有企业的员工人力资本专用性强的问题；四是对管理层及职工长期低分配的一种补偿，体现了改革的公平性；五是政府除了实现经济增长的目标外，还必须考虑到充分就业，社会稳定等目标，采取管理层收购或职工持股的方式有利于政府多元化目标的实现。所以，在国有企业退出中适当让利（公开的，有依据的让利）于企业管理层和职工是合理的，不能把管理层收购和职工持股等同于国有资产流失。
误区之四：低于评估价格或实际价值转让国有资产被视为国有资产流失。以不科学、不公正的评估方法和非市场的行为人为低估并贱卖国有资产是国有资产流失，但不能把低于评估价格或实际价值转让国有资产都视为国有资产流失。下述几种情况下，以低于评估价格或实际价值转让国有资产，不能被视为国有资产流失：一是市场供求关系决定了市场价格低于评估价格；二是由于在买方市场条件下决定了交易价格往往低于评估价格；三是为了追求职工就业、新控制人增量投资等其他特定经济社会目标，在国有资产转让时人为地压低价格，以低于正常价格出让国有资产。这种行为从表面看低卖了国有资产，但大大节约了国家安置职工所带来的各种费用，并有利于社会稳定。
误区之五：认为对职工支付身份置换补偿金及社保金是国有资产流失。由于一些国有企业退出时，采取在国有净资产中剥离出一部分作为职工身份置换补偿金和缴纳欠缴的社会保障金，有人把这一部分支出视为国有资产流失。我们认为，国有企业退出时，由于职工不再保留国有企业职工身份，向职工支付身份置换补偿金，是为了降低退出的壁垒，同时也是对传统体制下高积累而对职工低分配的一种补偿。这种补偿是国有企业退出中必须支付的成本，也是改革成本的一部分，不能等同于国有资产流失。国有净资产中拿出一部分用于缴纳国有企业为职工欠缴的社会保障金，是企业清偿历史欠债，所以这部分支出是合理的，也不能视为国有资产流失。
五、结论和建议
通过上文分析，可以得出以下几点结论和政策建议：
第一，国有企业退出中出现国有资产流失，但国有企业退出不等于国有资产流失。不管是从广义的国有资产流失，还是从狭义的国有资产流失来看，国有资产流失是客观存在的，对此问题我们必须正视，既不能回避，也不能过分的夸大。国有资产流失现象会出现在国有企业投入、生产运营及退出等各个环节，并非只是出现在国有企业退出中。相对于其他环节的“隐性流失”而言，国有企业退出领域的国有资产流失是一种“显性流失”，所以，更容易引起人们的关注。但现阶段，我们必须尽快走出国有企业退出中国有资产流失的几个误区，特别是不能把国有企业退出等同于国有资产流失。
第二，不能因为国有资产流失而停止国有企业退出，更不能因此而否定改革。国有企业退出是加快市场化进程的重要环节，是我国改革中的重要内容，因此，国有企业退出步伐不能停止。国有资产流失是在新旧体制转换期间，由于改革不彻底所派生出来的一种不正常现象，所以，有效遏制国有资产流失，不是停止改革，而是应加快改革。通过改革，推进市场化进程，完善市场经济、健全法律法规、规范改制制度，才能有效地遏制国有资产流失。
第三，坚持国有企业退出，但是退出必须是规范的退出、渐进的退出。规范的退出强调退出过程和程序应该是公开、公平、公正的，同时不断通过制度的完善来规范国有企业退出。为了让国有资产在转让过程中形成合理的市场价格，防止国有资产流失，当务之急是尽快培育民间产权交易主体，规范产权交易市场；渐进的退出是指在国有企业退出中不可操之过急，不能人为地制定退出时间表，而应该是渐进的、有序的退出，这样才能有效地防止国有资产流失。