论外资政策的新取向——从特惠政策转变为国民待遇，本文主要内容关键词为：政策论文,取向论文,转变为论文,特惠论文,外资论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》指出：“对外商投资企业逐步实行国民待遇。”这意味着我国利用外资要转变观念，即改变过去主要依靠减税让利等优惠政策吸引外资的思路，逐步走向国民待遇这一方向。
所谓国民待遇，是外资待遇制度的一种，指一国给外国公民或公司或外商投资企业在投资领域、投资财产、投资活动及有关的司法行政救济等方面以不低于本国国民及公司的待遇。其基本精神是鼓励不同国籍投资者之间的平等待遇与公平竞争，以消除种种国籍歧视与限制。关贸总协定中的国民待遇原则意味着：外国产品一旦进入一国境内，应享有同该国生产的同类产品在国内税收和法律法令方面的同等待遇。国民待遇原则同最惠国待遇原则一样，都是建立在非歧视原则基础上的。它在许多方面可以看作是最惠国待遇的补充。它主要被用以调整进口产品与本国产品在国内市场上的关系，消除最惠国待遇的国内措施法规对进口产品的歧视。可以这样说，即国民待遇原则是非歧视原则在对进口产品的国内措施方面的体现。国民待遇原则与最惠国待遇原则，其不同之处在于，前者体现在不得在国产商品和进口商品之间实行歧视待遇，后者则体现在不得针对不同出口国的商品实施歧视待遇。
在引进外资的初期，由于国内经济发展条件和投资环境条件的限制，各国一般都不提或少提国民待遇，而主要依靠减免税收等优惠政策来吸引外资。与此同时，为了确保外资能够有利于国民经济总体的健康运行，各国又都对外资的投向、运营设置了种种限制，使得外资往往同时处于“超国民”和“次国民”的双重地位。对外开放10多年来，我国的外资政策基本上就是处于这种状态。
我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。而市场经济从本质上说就是一种规范经济。市场经济规范的核心，就是要保证每一个独立自主的经济活动主体，即市场主体，能够在平等的基础上展开充分的竞争。而市场主体之间的平等竞争，意味着它们机会均等地按照统一市场价格取得生产要素和出售商品，能够公平地承担各种税负。如果某一个市场主体享有过多的权利，而不承担足够的义务和责任，就会出现主体地位的倾斜，造成主体间利益的矛盾和冲突，导致经济运行的无序。但是，市场经济体制的建立，是需要具备一系列严格的条件，同时这些条件又不可能一下子就创造出来。因而走向市场经济是一个循序渐进的过程，而且是一个从无序走向有序的过程。与此相联系，在改革的方式上只能逐步规范化。所谓逐步规范化，就是在改革的起步阶段，以非规范的方式实施重点突破，然后运用尽可能规范化的方式，实行局部配套改革，最后按市场经济原则的规范方式进行综合配套改革，直至建立较为完善的社会主义市场经济体制。
这里所论及的在改革初期和启动阶段，运用非规范方式实施重点突破，集中表现在各种各样的特殊优惠政策。例如，在投资环境缺乏吸引力的情况下，为了鼓励对外开放，刺激外资大量流入，需要制定某些减税让利政策和其他优惠政策。这些特殊优惠政策大都在突破旧体制，发育新体制方面起过积极的作用，并确实也使一些地区利用这种特殊优惠政策，构造了独有的竞争优势，并以超常的速度实现经济繁荣和社会进步。但是，我们也应当清醒地认识到，这种特殊优惠政策在发挥一定积极作用的同时，也不可避免带来某些副作用。因为一切特殊优惠政策的实施，意味着对无权享受这种特殊优惠政策的地区和企业，是一种限制和排斥。在通常情况下，特惠和歧视是同一事物的两个方面。特殊优惠政策所造成的差别待遇和歧视性经济分割，破坏了平等竞争原则。甚至导致不同利益集团的摩擦与冲突。特殊优惠政策虽然在激励机制和资源配置方面产生积极作用，但却可能会引起无权享受特殊优惠政策的其他利益集团的利益损失。因而客观上要求把它限定在较小的、相对封闭的范围内，以缓和其对利益均衡的冲击。然而，由于市场化的经济联系不可能完全被割断，实行特殊优惠政策的区域不可避免地会给邻近区域或其他利益集团带来某些损害。这或者会引起其他区域与享受特殊优惠政策的区域（如经济特区）之间的利益冲突，或者会引起向中央政府要求“特殊优惠政策”的竞争。然而，只要“特惠政策”没有变为“普惠政策”，上述的利益不均衡就不会被消除。
特殊优惠政策有悖于市场公平竞争，其根源就在于它仍然没有摆脱计划经济体制的运行机制。或者说，仍然打上计划经济体制的烙印。所谓计划经济，简单地说，就是以政府为主体的资源配置方式。如果说，过去是由政府分人、分钱、分物，现在则变为由政府分配“特殊优惠政策”。特殊优惠政策也是一种资源，而且是一种稀缺资源，具有特殊的生产率，分配给谁，不分配给谁，完全取决于资源的分配者即政府的意愿，或下级与上级之间的讨价还价，从下级来说，过去是向上级要人、要钱、要物，现在则变成要特殊优惠政策。由邓小平同志亲自倡导、党中央和国务院决定创办的经济特区，是在当时我国还处在与世隔绝的国际环境和国内经济体制下，对经济特区实行特殊的经济体制与经济政策，以促使其摆脱旧体制束缚，加快新体制的发育。实践证明，中央采取的这套政策措施的非常成功的。10多年过去了，我国的经济体制发生了很大的变化，改革开放不断扩大和深化，全国形成了全方位开放格局，这就促使经济特区先行的以市场取向为特征的经济体制普遍化，某些特殊优惠政策需要根据新体制方面加以调整，逐步走向规范化的轨道。1994年以来，我国推出了以建立社会主义市场经济体制为目标的一系列宏观体制改革措施，这就在客观上要求经济特区从创办时的“旧体制外”走入“新体制内”，原来所实行的特殊优惠政策就要淡化或逐渐消除。
实际上，10多年来经济特区的某些特殊优惠政策已经历了逐步调整的过程。例如，1985、1988年已先后两次调整了海关代征工商税的分成比例和取消此税的留成政策；1988年又调整了外汇留成政策等。1995年1月，取消特区自用建设和生产所需的机器、设备、零配件、原材料、 建筑材料、燃料及货运车辆免税进口；取消特区市场销售进口物资减半征税政策；取消在特区工作的外籍华人携运进境的20种商品中有关物品的免税规定；取消特区外币免税商店政策；取消特区企事业、行政机关单位自用合理数量的办公用品免税政策。应当说，这些政策调整不但规范和加强了与宏观政策的衔接，而且在总体上也有利于特区的长远发展。这些变化本身就是特区试验获得成功的结果。
以上的分析表明，不论特殊优惠政策在我国经济改革和发展中，发挥过多大的积极作用，我们都不能把它视同为改革，以为政策越特殊越优惠就越是“改革”。由于受种种因素的限制，有些地区和领域目前还不得不借助于特殊优惠政策这一催化剂，来促进改革，刺激发展，这说明我国的改革和发展，还处于初级阶段，改革还不深入，这如同保护政策是幼稚产业及经济不发展的伴随物一样。如果说，过去我们把特殊优惠政策视为破坏旧体制的催化剂，那么，现在乃至将来，我们则应当把越来越少的特殊优惠政策，视为市场经济体制趋于成熟的标志。与此相联系，各级政府的政策观必须从以往注意特殊优惠政策转变为注重政策的普惠性和平等性；从以往主要依靠政策待遇差别来刺激局部经济的繁荣，转变为更加重视从整体上优化政策环境。当然，我们这样说，并不意味着不再需要特殊优惠政策，也不是说一切过渡性的政策待遇差别，都要立即取消，更不是说不需要经济特区。而是说，我国政策战略的总趋势，应当是普惠政策的覆盖面越来越大，特惠政策的覆盖面越来越小；普惠政策的力度越来越大，特惠政策的力度越来越小。据国务院特区办披露的消息，即为了体现国民待遇与公平竞争原则，对地域性开放，国家将逐步削弱，今后不再以特殊优惠政策的方式设立开放城市及增加新的保税区。国家给予经济特区及保税区的一些政策，正在逐步调整和完善管理。过去国家对经济特区所制定的一些优惠政策，一旦到期就不再延长，没有到期的政策将会继续实行。因为这些临时性的特殊优惠政策，长期实行下去既不可能也不公平。与此同时，国家正在酝酿出台“特区管理办法”，使特区朝着规范化方向发展。
随着我国外商投资成熟期的到来，适应建立社会主义市场经济体制的要求，以国民待遇为核心，创建一个稳定公平的投资环境，而不再是简单地减税让利等优惠政策，已成为客观的需要。今后吸引外资应当从以往主要依靠特殊政策转变到主要依靠创造优越的投资环境、健全的法制法规以及高效率的管理，对外商投资企业逐步实行国民待遇。与此同时，我国正在积极争取“复关”，接受以国民待遇为基本原则的关贸总协定及世贸组织的体制，也使我们不得不积极创造条件，逐步走上国民待遇的道路。而要实行国民待遇，首先必须统一国内各市场主体的待遇，尔后进一步平等内外资企业之间的待遇。这就需要将国内各种所有制性质与不同地区之间的内资企业的待遇拉平，即逐步取消各种“特权”待遇与“特区”待遇。在这个基础上，还要逐步淡化外资企业的各种特殊优惠并放宽对其投资经营的诸多限制，取消歧视，使之能与内资企业在大体相同的条件下进行经营活动。当然，国民待遇和适用范围是有一定限制的，它一般适用于外国自然人与法人从事商业、外国天然物产和制造品所应缴纳的国内捐税、利用铁路运输和转口过境的条件，船舶在港口的待遇，以及知识产权（如商标权、著作权和发明专利权）等。至于本国人所享有的其他某些权利，如沿海贸易权、领海捕鱼权、沿海和内河航行权、购买土地权、零售贸易权以及充当经纪人等，则不属于国民待遇的适用范围。实行国民待遇并不意味着可以对外资放任自流，毫不设防。目前，世界各国都有许多关于国家安全与国计民生的领域，一般都禁止外资涉足；就是对非关键的经济部门，各国也可能根据其经济规划与发展战略而对外资的引入有所先后，有所厚薄。这一点就是在号称对外资最为开放的美国，也毫不例外。
这就涉及到人们所关注的实行国民待遇，是否意味着经济特区就不“特”，或经济特区的优势将会丧失殆尽？答案是否定的。诚如党的十四届五中全会通过的《建议》指出：中央对“经济特区和上海浦东新区的基本政策不变”。这意味着经济特区积极探索、先行试验的政策不变；鼓励经济特区按照国际惯例办事、与国际经济衔接的政策不变；支持经济特区功能建设，强化辐射作用的政策不变。当然，随着改革开放的深入，“有些具体办法要有所调整和完善”。这是因为，80年代，我国经济特区主要依靠优惠政策，如减免所得税和进出口关税来引进外资，发展经济。随着全方位对外开放格局的形成，这些优惠政策已先后在沿海开放城市、经济开发区以及沿江、沿边、内陆省会城市的开放区实行。一旦“复关”，按“无歧视待遇原则”、“国民待遇原则”，全国要统一对外经贸法规与政策，不能再制定地区性的优惠政策。特区原有的政策优势将会淡化。特区经济的发展机制将发生新的变化，即由依靠优惠政策转向依靠优越的投资环境、健全的法律法制以及高效率的管理和较为完善的经济体制。这是深层次的转变，它表明经济特区已经由依靠优惠政策的扶助转变为走上自我发展的新路。
经济特区发展机制的变化，并不表明经济特区功能的消失。经济特区作为我国改革开放的“窗口”与“试验区”，在利用外资发展外向型经济方面发挥了重大的导向作用，在经济体制改革方面也积累了许多有益的经验。但是，经济特区的作用还没有充分发挥，尤其在引进国际先进技术方面还没有取得重大突破；在体制改革方面，还没有完全跳出原有体制的框框，要建立社会主义市场经济体制并使之趋于完善，还有许多问题需要进行超前的试验和探索。经济特区的历史任务远没有完成，经济特区的功能还不会消失。
随着特殊优惠政策的淡化和国民待遇原则的实行，客观上要求经济特区必须理清发展思路，以调整经济特区政策为契机，彻底摆脱特殊优惠政策型的发展模式，在平等竞争的市场环境中，立足发挥自身优势，来创造新业绩。经济特区的优势表现在：⑴区位优势。这是特区经济迅速发展的重要条件。经济特区的布局就是充分考虑这一条件。这就是把经济特区分布在毗邻港、澳、台的沿海地区。在当今国际经济合作日益密切的情况下，区位优势对于带动地区经济发展的作用越显重要。经济特区要充分利用自己得天独厚的条件，获取国际信息，抓住国际机遇，利用国际要素，开展国际合作，来促进自身的发展。⑵体制优势。与国内其他地区相比，经济特区担负着率先进行经济体制改革的历史任务，新体制发育较早，市场体系较为完善，运行机制较为成熟。纵观经济特区的发展轨迹，90年代以来，其经济增长依赖于政策因素逐渐减弱，而依赖体制因素愈益递增。经济特区通过发挥体制优势、提高经济素质，这是增强其竞争力的真谛所在。⑶国际经贸联系优势。经济特区是我国吸引外资、发展外向型经济的重点地区，国际经贸联系极为密切。经济特区要充分利用这一优势，扩大对外经贸比重，提高参与国际经济合作程度，同时积极为内地沟通与国际市场的联系发挥桥梁作用。把外引与内联有机地结合起来，迅速壮大自己的经济实力。⑷投资环境优势。投资环境是实现投资目标的外部条件。这些投资环境包括“硬环境”与“软环境”。经过10多年的超前建设，经济特区投资的“硬环境”与“软环境”都有很大程度的改善，这就有利于经济特区吸引外资从以往主要依靠特殊优惠政策转变为今后主要依靠优越的投资环境。所有这些都说明了，对外商投资企业逐步实行国民待遇，并不意味着经济特区的功能消失了，经济特区就不“特”了，或经济特区将要划上句号了。我们必须把经济特区的功能和实现经济特区功能的政策手段区别看来；政策手段是可以调整和变换的，但特区的功能是不会改变的。