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[中图分类号]F120.2 [文献标识码]A [文章编号]0257～2826(2015)09～0035～05 中国经济经过30多年的高速增长，已经迈入了中等收入国家的行列。在这个新的历史节点上，习近平总书记做出了“四个全面”的战略部署，其中的重要方面是全面深化改革。我们需要站在全局和历史的高度，明确全面深化改革的战略布局，尤其要明确当前全面深化改革与过去30多年的改革既有延续性，更要有新的内容，并且对所涉及的各项改革需要在全面深化改革的总体框架中把握。只有这样，才能推动新时期的改革步入新的高度。 一、准确把握全面深化改革的新特点 全面深化改革是在我国进入新的发展阶段以后提出来的。现阶段的基本特征是我国已经由低收入国家发展到中等收入国家阶段。发展仍然要靠改革来推动，但发展的内容和动力与过去不完全相同。与前30年的改革是要克服低收入阶段实现发展的体制障碍不同，当今的改革是要克服中等收入阶段的发展所遇到的新的体制矛盾。研究发现，全面深化改革与前一轮改革既有延续性，又有新内容。前一轮改革着力解决低效率问题，这一轮全面深化改革既要继续解决效率问题，又要促进社会公平；前一轮改革突出增强经济的竞争性，这一轮全面深化改革既要继续强化竞争性，又要增强社会凝聚力；前一轮改革突出市场化，这一轮的改革是要在继续推进市场化的基础上，更好地发挥政府作用；前一轮改革突出提高企业效率，这一轮改革在继续提高企业效率的同时，突出解决政府效率问题。 我国过去30多年改革的成果可以归结为建立起了中国特色社会主义制度体系，而当前推进的全面深化改革可以归结为推进国家治理体系和治理能力现代化。它同已经推进并正在完善的中国特色社会主义制度的改革目标是一个整体，共同构成新时期改革的总方向。 我国30多年前开始的改革，没有走“华盛顿共识”所推荐的激进式改革路径，也没有采用俄罗斯的“休克疗法”、“大爆炸”式的改革方式，而是走渐进式的改革路径。采取先易后难、先体制外后体制内、先增量改革后存量改革、先局部后全局的重点突破的方式。具体地说，整个改革先从经济体制着手；在所有制改革方面，先从体制外改起，发展多种所有制经济；国有企业改革先改运行机制；调节机制改革先搞“双轨制”。这种改革战略的好处是步子稳，改革进程不会破坏生产力的发展，能够保持经济稳定增长。 现在相对容易的、体制外的、增量的、局部的部分基本上完成了改革，留下的是相对难的部分。我国的改革最终能否取得成功归根到底是由这些难的部分的改革决定的。现在是要针对难的、体制内的、存量的、全局的体制进行改革。这意味着我国经济体制改革已经进入深水区，需要“涉险滩”，涉及的利益关系错综复杂、环环相扣，这时候的改革需要在两方面着力：一是需要有“敢于啃硬骨头，敢于涉险滩”的“壮士断腕”的政治勇气；二是要有智慧，步子要稳，注意改革的全面、系统、综合，使每一项改革都能得到人民群众的支持。这就是习近平总书记指出的：“改革开放是一个系统工程，必须坚持全面改革，在各项改革协同配合中推进。”[1] 过去30多年的改革着力点是“破”，虽然有许多体制在“破”的过程中自动地立出了新规。但还有不少体制不可能一下子自动地“立”起来，而是需要建设。新时期全面深化改革需要针对过去市场化改革中某些被“破掉”的旧体制而没有“立出”新的体制方面，突出建设性要求，构建起系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。特别是现阶段的改革主要是政府对自身进行改革，取消和下放大量的行政审批项目，这是政府的“破”。在“破”的同时必须要有“立”。也就是下放审批的项目谁来接，取消审批的项目如何让市场和企业衔接好，其中包括市场中介组织。这些都是需要统筹好的问题，否则会形成体制的紊乱，破坏正常的经济秩序。 二、新时期的发展任务提出了全面深化改革的新要求 经过30多年的改革和发展，我国的GDP总量与美国一起进入超过6万亿美元“俱乐部”；人均GDP进入上中等收入国家行列；产业结构不仅改变了农业大国的地位，而且正在接近中等收入国家的标准结构；城市化率进入了城市化中期阶段。在这个新的历史起点上所要解决的发展问题就不是在低收入阶段单纯追求GDP增长的发展要求，而是要通过改革克服进入中等收入阶段后的新矛盾，追求经济社会的全面发展，努力进入高收入国家的行列。 1.以改革支撑经济发展新常态。 面对经济由高速增长转向中高速增长新常态，需要有新的战略思考：首先，中高速增长不是自然形成的，而是需要努力才能达到的。在供给推动力消退的情况下，需要寻求并尽快形成新的推动力。其次，中高速增长不是降低发展的要求，而是要提高发展的质量，这就涉及经济发展方式的转变。支撑经济新常态的关键是产业结构转型升级和实施创新驱动发展战略，其前提是体制的改革。 就产业结构转向中高端的转型升级来说，打破低端产业结构的刚性需要改革，尤其是要强化市场的优胜劣汰的选择，与此相关的改革需要解决地方政府对过剩产能、污染产能的保护，以及导致新兴产业胎死腹中的重复建设和重复投资的行为。 就实施创新驱动发展战略来说，需要建立激励创新制度。正如习近平总书记所说：如果说创新是中国发展的新引擎，那么改革就是必不可少的点火器。[1]改革就是要从体制上发挥创新驱动的原动力作用，把创新引擎全速发动起来。促进传统产业改造升级，尽快形成新的经济增长点和驱动力。 2.以改革跨越“中等收入陷阱”。 在世界范围内有相当部分发展中国家在进入中等收入国家发展阶段后就陷入了“中等收入陷阱”，这对我国是一种警示。我国也面临着“中等收入陷阱”的威胁，主要表现在三个方面：一是收入差距过大；二是腐败案件频发；三是环境和生态状况的恶化。以上三个方面“中等收入陷阱”的威胁提出了以发展来跨越“陷阱”的任务。由于这些威胁的根子还在于体制问题，因此，跨越“中等收入陷阱”不仅需要发展，更需要经济、政治和社会体制的改革，为跨越中等收入陷阱提供制度支撑。 3.以改革克服城乡二元结构。 城乡二元结构的存在是低收入国家的标志，中等收入阶段的发展任务就是要克服这种二元结构从而进入高收入阶段。这也是发展中国家现代化的内容。中国特色的社会主义道路包括五化同步的现代化道路，即中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化五化同步。现代化的短板主要是农业发展的相对滞后。正如习近平总书记所说，即使将来城镇化达到70％以上，还有四五亿人在农村。农村绝不能成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园。城镇化要发展，农业现代化和新农村建设也要发展，同步发展才能相得益彰。 根据木桶原理，现代化的整体水平最终是由“短板”决定的。在我国即将建成全面小康社会并开启基本实现现代化进程时，必须要改变农业、农民和农村发展相对滞后的局面。 在新的历史起点上推进“三农”现代化，不能只是靠非农化和城镇化，而是要直接以农业、农民和农村为发展对象。其体制安排主要涉及三个方面：首先是要培育农业经营主体；其次是让农民成为市场主体；再次要改革农村土地制度，保证农民的资产收益。 城镇化的实质是农民市民化，而妨碍农民市民化的主要因素是城乡二元体制。因此克服城乡差距的基础是在经济体制上推进城乡一体化，克服城乡二元体制。通过推进基本公共服务均等化，积极推进新农村建设，让农村成为农民幸福生活的美好家园，使农民不进入城市就能享受到各种市民的权利。 三、经济体制改革仍然是全面深化改革的重点 我国经济体制改革虽然进行了30多年，在进入新时期后经济体制改革仍然是重点。经济体制改革包含的领域非常广泛，而对全面深化改革能起到纲举目张作用的经济体制改革主要包括三个方面。 1.市场对资源配置起决定性作用。 明确市场对资源配置的决定性作用，意味着我国的经济体制改革和市场化进程迈出了新的步伐。改革的主要方向就是要大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。市场配置资源是否有效，关键在于市场体系和市场机制是否完善。由此牵动市场制度的两个方面的改革：[2] 一是完善市场体系的改革。我国是从自然经济直接进入计划经济，又从计划经济向市场经济转型的，因此现阶段市场秩序混乱问题较为严重：以不正当手段谋取经济利益的现象广泛存在；市场规则不统一，部门保护主义和地方保护主义大量存在；市场竞争不充分，阻碍优胜劣汰和结构调整，等等。在这种市场秩序下市场配置资源决不会有效。与此相应的改革就是要解决：由体制和政策的原因所造成的不公平竞争；由地区差距和地方利益所造成的地方保护；由计划经济残余所造成的行政性垄断。 二是建设发育成熟的市场经济的市场体系。相应的改革涉及：建设统一开放竞争有序的市场体系；建设法治化的营商环境；建设统一的城乡市场；实行统一的市场准入和市场化退出制度，等等。就金融体制改革来说，在已有的金融机构建设和金融市场监管改革的基础上，需要根据市场决定资源配置的要求，推进金融市场体系建设，其中包括利率市场化、汇率市场化以及金融机构对民营企业的开放等。 2.政府职能转变和政府体制改革。 发展社会主义市场经济，既要发挥市场的作用，也要发挥政府的作用。在市场决定资源配置的条件下，需要强市场。但强市场不一定就是弱政府，发展仍然需要政府的强力推动。关键是分清政府与市场作用的边界。市场对资源配置的决定性作用不能放大到公共资源的配置。与市场配置资源遵循效率原则不同，政府配置公共资源则要遵循公平原则。 与市场决定资源配置相适应，政府行为需要遵守一定的规范。政府改革突出在三个方面：一是缩小政府管制的范围；二是建设有限有效政府，只有权力有限、规模有限的政府才可能是有效的政府；三是建立有效的制度约束政府行为，包括对寻租行为、管制行为、官僚主义行为的约束。 3.坚持和完善基本经济制度。 过去30多年我国基本经济制度改革的重大进展是以民营经济为代表的多种所有制经济得到了迅猛的发展。国有企业总体上已经同市场经济相融合。现阶段坚持和完善基本经济制度改革的任务，主要涉及以下三个方面：首先，要进一步激发非公有制经济的活力和创造力；其次，混合所有制是基本经济制度的有效实现形式；再次，进一步改革国有企业并完善国有资产管理体制。 国有企业的深化改革主要涉及三个方面：一是明确国有企业的功能定位，突出其社会责任，国有企业要由“与民争利”转向“让民获利”；二是打破垄断，国有资本继续控股经营的自然垄断行业，要实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革；三是建立现代企业制度，主要涉及现代产权制度，公司法人治理结构和建立职业经理人制度等方面的改革。 将国有经济明确定义为国有资本后，全面深化改革更为关注国有资产改革。中共十八届三中全会提出的完善国有资产管理体制的改革，明确以管资本为主加强对国有资产的监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。这意味着国有资产改革又向前推进了一步。对国有资产的监管只是管资本的运营，涉及国有资本的投向、股权管理、资本权益和资本流转。与此同时管资本的也不再是行政机构，而是国有资本运营公司和国有资本投资公司，这是在政企分开基础上的政资分开。 四、全面深化改革动力的培育 改革从一定意义上说是经济利益关系的调整。如果把改革看作是制度变迁，那么其路径有两个方向：一个是自下而上的改革，属于利益诱致性改革；一个是自上而下的改革，属于强制性改革，实际上也是经济利益的调整。 在过去30多年自下而上改革基础上展开的新时期的全面深化改革，从一定意义上说是自上而下推动的。因此需要寻求新的动力。新时期的改革新动力仍然必须是完善的社会主义市场经济体制内生的。人民群众是改革的主体没有变，全面深化改革必须要有人民群众的参与和支持。改革新动力的培育就是要惠民生。如果人民群众能够分享改革发展的成果，就能自觉参与和支持改革。让人民群众得到看得见的利益，也就是习近平总书记所讲的人民群众有更多的“获得感”。这是改革的动力源泉所在。人民的“获得感”集中在三个方面： 1.促进社会公平正义。 促进社会公平正义涉及公平和效率关系的处理。处理这两者关系，需要区分资源配置领域和收入分配领域。新时期全面深化改革所要激发的效率动力需要从这两个领域入手。在资源配置领域，由于资源有限，资源配置必须讲效率。明确市场决定资源配置就是服从于效率目标，由公平竞争的市场来决定资源配置，实际上给提高效率从而推动发展提供了强大的动力。市场配置资源的必然结果是贫富差距的扩大，因而需要在收入分配领域中的公平分配来解决。 在收入分配领域坚持公平原则，既要坚持分配的公平权利，又要促进收入分配结果处于社会公平的度。这两个方面结合就是促进社会公平正义的内容。与此相应的改革需要从两个方面推进。首先，针对以权谋私，不仅要通过反腐败途径惩处以权谋私者，更要从体制上堵塞以权谋私的漏洞；其次是反垄断，现在的高收入行业主要是垄断行业，尤其是行政垄断行业。这些行业的高收入不是其靠自身努力获得的，而是靠垄断了自然资源和行政资源获得的。只有将其垄断收入收归国家后进行收入再分配，才真正体现公平正义。 2.缩小收入差距。 收入是民生之源。我国进入中等收入阶段后，人们不可能继续容忍越来越大的收入差距，更不能容忍权利的不公平以及由此产生的收入差距。在这个背景下，建立以民生改善为着力点的收入分配体制的重要方面是缩小收入差距，改革对象是过去的改革所形成的效率优先的收入分配体制。在政策层面上就是由允许“一部分人先富起来”，转向让大多数人富起来。过去允许“一部分人先富起来”，是要在体制上解决推动GDP增长的动力，现在解决大多数人富起来的问题，是要使广大人民群众公平合理地分享增长的成果。以民生改善为着力点的收入分配体制改革主要是提高低收入者的收入，其主要途径是在初次分配领域建立提高劳动报酬比重的机制。前一时期的指导思想是初次分配讲效率，再次分配讲公平；相应的分配机制是初次分配靠市场调节，再次分配靠政府调节。现在为实现公平性分配，初次分配领域不能只是讲效率，也要讲公平。在资本、劳动、管理、技术等生产要素都参与收入初次分配的条件下，须建立劳动报酬增长和劳动生产率同步提高的机制。 3.基本公共服务均等化。 教育、医疗卫生、公共交通和环境等是直接影响居民的“获得感”的公共品。全面深化改革需要根据公平原则，使中低收入者也能享用公共产品和公共服务。这涉及供给和需求两个方面。在供给方面是应加大农村基本公共服务设施的建设。在需求方面是享用教育、基本医疗、公共交通等需要付费的公共服务，不仅要横向公平(谁享用谁付费)，还要纵向公平(按支付能力支付)，使低收入群体也有能力享用基本公共服务。在前一时期改革中，市场化的范围过大，把不该市场化的公共服务部门市场化了，如卖医院，卖学校，卖公共交通，一些地方政府实际上放弃了公共服务的职能。现在这些公共服务应该还给政府(当然不排除私人办学校，办医院，办公交作为补充)，以保证低收入者也能上得起学，看得起病，坐得起公交。 国家治理体系和体制是多要素的，体制的各个部分变化的速度有快变量和慢变量之分。已有的改革基本上是改的快变量，慢变量不是一放一改就能见效的，需要一个培育和成长过程。例如，企业改革，进行股份制改造是快变量，建立现代企业制度是慢变量；市场决定资源配置，取消行政审批是快变量，完善市场体系是慢变量；城镇化，取消城乡户口限制是快变量，农民市民化是慢变量；经济体制是快变量，政治体制是慢变量；治理体系建设是快变量，治理能力提高是慢变量。可以说在所有领域的体制改革都会存在这种快变量和慢变量。改革的成效恰恰是由慢变量的到位来确定的。因此改革的系统性就在于协调好快变量和慢变量的关系，在快变量的改革取得成效时，致力于慢变量的改革，使改革真正取得整体性成效。[3]