回溯性与流动性——统账结合中“社会统筹”的性质研究，本文主要内容关键词为：流动性论文,性质论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1001-4403(2015)04-0050-06 “社会统筹+个人账户”模式是目前我国养老社会保险的基本制度，这一制度经过了较长的形成过程。管理部门和学术界对“个人账户”的流动和保值增值研究较多。实际上，“社会统筹”内涵了回溯性和流动性，这些特性使得“社会统筹”具有自身的优势，也存在一定的问题，这方面研究和关注较少，本文试图对其进行研究。 一、社会统筹的历程 1951年2月26日，政务院颁布《劳动保险条例》，建立了企业职工养老保险制度，其要点是企业缴费形成的养老保险基金按照调剂原则使用，个人不需要缴费，这实现了社会保险资金的调剂功能。但“文化大革命”之后，1969年2月财政部颁布《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见(草案)》规定“国营企业一律停止提取劳动保险金”，“企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，改在营业外列支”。这个改革意见让原本社会统筹比例不大、调剂功能有限的社会性劳动保险变成了各自分割、封闭运行的“企业保险”，并一直延续到改革开放时代。 进入20世纪80年代，离退休费用由各单位自行支付引发的矛盾越来越突出，不仅影响了离退休人员的正常生活，也阻碍了市场经济导向的经济体制改革，更不利于社会的安定。为适应经济体制改革的需要，自1984年起，广东省江门市和东莞市、四川省自贡市、江苏省泰州市和辽宁省黑山县开始试点实行退休费用社会统筹，揭开了中国养老保险制度改革的序幕。所谓“退休费用统筹”，就是指由社会专门机构在一定范围内统一征集、统一管理、统一调剂退休费用的制度。[1]到1986年年底，全国先后有27个省(自治区、直辖市，以下简称“省”)的300多个县市参加了试点，统筹层次为县(市)一级或地(市)一级。[2]58 1986年7月12日，国务院发布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，第一次对新招收工人的劳动合同制，合同制工人退休费用的社会统筹，退休养老基金由企业和工人共同缴费等做出规定。1991年6月26日，国务院在总结部分省市试点经验的基础上，颁发了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，提出建立社会基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄相结合的多层次保障原则；养老保险费用由国家、企业、个人三方共同负担。 1993年11月14日，党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出城镇企业职工养老保险制度“由企业和个人共同负担”、“实行社会统筹与个人账户相结合”等要求。1995年3月1日，国务院发出《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，同时作为附件发布了2个《企业职工基本养老保险社会统筹与个人账户相结合实施办法》，供各地选择执行。该文件的颁布，标志着养老保险从“企业保险”经社会统筹，进而发展到“统账结合”模式，而且增加了个人账户完全积累的成分，属于制度创新。 由于各地执行“统账结合”方案严重不一致，损害了制度效率，妨碍了养老保险制度走向统一，1997年7月16日，国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，在各地原有方案的基础上统一了企业职工保险制度，对企业和个人的缴费率、建立个人账户、统一养老金计发办法等做出规定，并要求各地贯彻落实，这标志着中国城镇企业职工保险改革进入到一个新的阶段。 1998年8月6日，国务院发文对养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理做出规定。2000年12月25日，国务院颁布《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，对正在确立中的城镇企业职工社会养老保险制度进行了改进。这一方案于2001年7月1日正式在辽宁省进行试点，并于2004年推广到吉林、黑龙江两省。其具体内容主要包括：明确企业和职工个人缴费比例，调整个人账户规模。企业缴费比例一般为企业工资总额的20%，这一部分缴费不再纳入个人账户，全部纳入社会统筹基金，并以省为单位进行调剂；职工缴费比例为本人缴费工资的8%，并全部计入个人账户。个人账户按8%做实，社会统筹基金和个人账户基金实行分别管理，社会统筹基金不能占用个人账户基金。 2005年12月3日，国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，提出了扩大基本养老保险覆盖面；做实个人账户、实现保值增值；提高统筹层次等要求。在2006年，城镇企业职工养老保险制度改革进一步扩大了试点范围，经国务院批准，天津、上海、山西、山东、河南、湖北、湖南和新疆八个省被列为2006年进行扩大做实养老保险个人账户试点的新地区。2007年劳动和社会保障部、财政部联合发文，确定江苏、浙江、广东等经济发达省份可根据本地的实际情况，依靠自身能力开展做实个人账户试点。 2007年，国务院要求在2009年年底之前实现养老保险省级统筹。2009年7月，人保部透露，全国已经有25个省份建立了省级统筹制度，比2008年底增加了6个，其他7省也正在积极研究制定省级统筹方案。但是，2012年8月2日，国家审计署公布了社保审计报告，明确表明我国还有17个省份没能按照规定实现真正意义上的养老保险省级统筹。[3] 二、社会统筹中的回溯性研究 提到“回溯性”，主要是基于国内外社会政策中一些实例总结出来的观点。第一，我国曾经于20世纪60年代初，安排国有企业工人下放，以减轻政府的就业和供给压力，其后不同的时期，根据经济社会发展情况，国务院及民政部多次出台关于解决“六十年代精简下放老职工”待遇的政策文件。第二，2004年，国务院办公厅转发了《人口计生委、财政部关于开展对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度试点工作意见的通知》，对于“1973年至2001年间没有违反计划生育法规、规章和政策规定生育”的农村计划生育户实行奖励。这些都是对过去为国家和社会做出了贡献或牺牲了利益的相关人员进行回溯型利益补偿的社会政策，本文将其界定为回溯型社会政策。 作为世界上社会保障改革的典型，智利模式产生于20世纪80年代初期，改革之前，智利实行的是现收现付模式，在国内通货膨胀率高与人口老龄化程度重的双重影响下，不仅政府财政压力很大，而且严重影响退休者的正常生活。智利模式的改革措施是养老保险私有化，其法律依据是1980年11月通过的3500号法令，规定从1981年开始实施新型养老金制度，新参加工作的社会成员只能参与新制度，但允许已经工作的中、老年职工自由选择留在旧的养老保险制度内还是参加新制度。[4]国家对选择继续留在旧制度中的中、老年职工仍然负责到底，这是养老保险权益的延续。对选择新制度的中、老年职工则通过发行“认可债券”的方式来补偿历史欠账，这也是回溯型社会政策的实践例证。 具体到我国“统账结合”中的社会统筹，它的回溯性表现在： 第一，1984年开始的社会统筹试点中，运行着的“企业保险”中退休职工、在职职工的养老保险权益直接获得了肯定，个人不必缴费。1986年国务院的《国营企业实行劳动合同制暂行规定》明确：对劳动合同制工人退休费用实行社会统筹，退休养老基金的来源由企业和劳动合同制工人共同缴费，退休金收不抵支时国家给予补贴。那么，原有职工的养老保险权益没变，可以说是直接延续。 经过进一步的实践，1997年7月16日，国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，从本文研究的角度，我们主要关注以下内容：统一养老金计发办法，其中：“老人”仍按国家原来的规定发给养老金，同时执行养老金调整方案。“中人”个人缴费和视同缴费年限累计满15年的人员，按照新老办法平稳衔接、待遇水平基本平衡等标准，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上再确定过渡性养老金(从养老保险基金中解决)。“新人”个人缴费年限满15年的，退休后按月发放基本养老金，基本养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分组成。当年因为政策原因，他们没有缴费，现在经历改革，“老人”的养老保险权益延续已很明确；“中人”的视同缴费年限和过渡性养老金，则是回溯型社会政策的新例证了。 第二，1995年3月1日，国务院发出《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，同时作为附件发布了2个实施办法，供各地选择执行。此通知实施之后，“老人”的养老保险按照原制度执行，并随着经济发展进行调整。“中人”和“新人”的个人账户基金与社会统筹基金混合管理，由于社会统筹延续现收现付制，在社会统筹基金支付当期养老金不足的情况下，“中人”和“新人”的个人账户基金都被挪用作为当期养老金发放，形成了新的“空账”。2001年7月1日开始的辽宁省做实个人账户试点，以及其后的10多个省做实个人账户实践，也都是从试点开始时“做实”，对于自1995年的这一阶段个人账户“空账”，只能等“中人”和“新人”领取养老金时从社会统筹基金中回溯性地进行保障了。 三、社会统筹中的流动性研究 提到社会统筹的流动性，就不能不与智利模式进行比较。智利模式是在改革的时点，“老人”和“中人”可以选择是否进入新的制度，进入新制度时，政府会发放“认可债券”，那么，原有制度对此两类人就没有关系了，也就是“流动性”停止了。 我国的“社会统筹+个人账户”模式是一种制度创新，其中的“社会统筹”继续保持现收现付制，这样，实际上就延续了原有的制度，在流动性方面表现为： 第一，“老人”社会保险权益的延续和流动。不管是1984年的试点，还是其后国务院的若干文件都对已退休职工的养老保险保持待遇并随经济社会发展进行调整。这首先表现为养老保险权益的延续，也表现为社会统筹基金以现收现付方式对劳动保险建立以来的养老保险基金从未间断的流动性。 第二，统筹区域内社会统筹的纵向和横向流动。这主要涉及“中人”的视同缴费年限相对应的社会统筹部分，以及与“中人”和“新人”个人账户缴费年限相对应的社会统筹部分。 在我国一些实行了省级统筹的省、区、市，统一了以下六项内容：缴费比例和基数、基本养老保险统筹项目、基本养老金计发办法、基金管理、业务规程和信息系统、社会保险经办机构管理等措施。“六统一”政策确立了省级养老保险统筹基金调剂的体制基础，为运行基金调剂机制创造了条件。实行了统一政策的省级统筹，使养老保险关系的个人账户的可携带性在省内成为现实，从制度上为劳动力在省内的合理流动打开了方便之门。[5] 我们可通过图例来分析社会统筹基金的纵向和横向流动。劳动者在实现省级统筹的省域范围内的流动包括：从县到市(含省会城市)的就业并参加社会保险，也就是纵向流动；或者从县到县，跨越多个县、市的就业并参加社会保险，也就是横向流动。以上两种情况下，只要个人账户缴费(“中人”还有视同缴费)年限达到15年，那么与个人账户相对应的社会统筹基金也相应表现出纵向和横向的流动，从而让参保者能够领取基本养老金，如图1所示。
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