实现基础教育均衡发展的现状分析及对策选择，本文主要内容关键词为：基础教育论文,对策论文,现状分析论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
通过基础教育的均衡发展，逐步解决区域内教育资源配置的失衡现象，尽可能均衡地分配义务教育资源，是政府制定公共教育政策的基本原则。长期以来，在基础教育资源配置上，无论区域间，还是区域内部都存在着明显的失衡现象。因此，在当前基础教育改革与发展的进程中，我们必须立足于不同地区的实际，采取积极进取、实事求是、因地制宜、分区规划、分类指导、分步实施的方针，建立起合理的教育资源配置机制，逐步解决教育资源配置的失衡现象，以推进基础教育的均衡发展，大面积提升我国基础教育的总体水平。
一、我国基础教育非均衡发展的表现与成因。
从教育资源供给角度看，我国大中城市和经济发达地区中小学校发展不均衡的现象带有明显的历史痕迹。改革开放初期，为了尽快扭转“文革”造成的专门人才青黄不接的局面，多出人才和快出人才，在当时恢复高考制度不久和教育投资有限的条件下，形成了一批“重点中小学”，在一定时期起到了积极作用。“重点学校”的政策，在一定程度上迎合了传统文化与现实社会对“精英型教育”的需要。但是，在市场机制配置人力资源、就业竞争激烈的形势下，高等教育的竞争压力势必传递到基础教育，以至于义务教育阶段的竞争性、选拔性的考试，尽管与法定宗旨不相符合，也能为社会和家长所认同。反映到政府部门和学校工作中，必然加剧了基础教育领域内部资源配置的失衡，拉大了中小学校之间的差距。
从社会教育需求角度看，高质量的基础教育总是供不应求，主要原因是：(1)当前公认的高质量教育，往往是多年计划经济和城乡二元体制下，政府以十分有限的财政经费支持少数重点学校的结果，使得其基础条件呈现“滚雪球”的增值效应。特别是在尚未“普九”前的相当一段时期，受教育者占总人口比重不高，且不分担什么成本，带有明显的“精英型教育”特点。一旦义务教育进入全面普及阶段，政府在短期内再也无力全面支撑“精英型教育”体系。但是，独生子女比例逐步增大的社会与家庭，并未做好承受大众化的“普及型教育”的足够准备。(2)由于高质量教育资源的拥挤福利性，受教育者之间的竞争必然是排他性的，相对个人经济支付能力、家庭背景的权力而言，依据选拔性考试判断个人学习能力往往成为一般公平的选择方式。但是，义务教育的属性又要求必须淡化竞争和选拔的功能，强调公平性和非排他性原则。这样，社会对高质量教育的预期与教育实际供给能力及方式之间，存在着明显分歧。(3)高质量教育的判断和需求，只有在教育体系内部具有相对的意义，并非一定达到发达国家的平均水平，主要是社会需求“水涨船高”，按在当地人口中普及教育的层次与程度逐步递进，当原有高质量资源供求平衡了，人们就开始追逐更高层次的高质量教育资源。因此，高质量教育资源不可能不处于稀缺状态。
上述因素引发了基础教育领域长期难以解决的若干问题，主要表现为：
1.“招生方式”与“择校生”问题。在高质量教育资源有限的前提下，小学升初中究竟采取何种招生方式，是一个比较有分歧的问题。当优质初中无法满足学区内小学毕业生就近入学的需求时，如果采取通过考试选拔的做法，等于将“应试教育”的压力下移至小学阶段。近年来，根据义务教育的基本原则，国家要求在已经“普九”的地区实行小学升初中取消考试、实行就近入学的政策，其初衷十分明确，就是要打破学校和学生的身份界限，减轻学生过重的学习负担，以便更好地实施素质教育。但是，在初中学校质量差距大的地区执行就近入学比较困难，并不能使社会满意，于是许多地区实行了“电脑派位”的做法。但是，越是薄弱初中比例较大的地区，这种做法就越不一定公平，实际上有些类似于“电脑抽奖”。由于校际之间的差距，加之各地执行政策的差异，即使在各地实施免试就近入学或“电脑派位”等政策之后，义务教育阶段以缴费为主要手段的“择校生”现象反而大量出现，而且在大中城市、直辖市和省会城市，问题尤为突出。
2.“薄弱学校”问题。长期以来，由于城乡中小学资源分布很不均衡，基础教育阶段存在了一大批薄弱学校。特别是90年代以来，在经济体制转轨和社会转型时期，教育系统深受市场经济的影响，不同地区的经济实力及同一地区校际资源的差距，直接决定学校建设水平和办学质量上的差距。一些地方开始实行教师结构工资之后，校际教师待遇差距迅速扩大，学校之间教师队伍建设的基础条件出现失衡，生源状况随之分化，在应试制度的压力之下，择校范围逐步加大。加上与生源相联系的财政性教育经费持续短缺、校办产业普遍不景气和逐渐衰退等因素，择校收入就成为学校主要的经济创收手段，这进一步拉大了学校创收水平的差距，薄弱学校的生存发展空间受到很大制约。近年来，各地政府在改造薄弱学校、缩小学校差距方面做了不少工作，但由于过分强调学校硬件设施层面，注重学校外部条件和环境的改造，而对学校“软件”建设重视不够，因而成效不十分明显，在很多地方，改造薄弱学校的任务依然十分艰巨。
二、推进基础教育均衡发展的对策选择。
导致我国基础教育非均衡发展的状况，原因是多方面的，有的是历史形成的，需要通过经济发展和社会进步逐步加以解决；有的是制度性原因，由于政府公共政策的不同取向或偏差，往往会加剧现实中的教育不公。相对于缩小历史形成的发展差距而言，通过政策调整来实现均衡发展，增进教育公平，是更为容易实现的。在调研的基础上，我们初步归纳提出以下几方面的对策建议：
（一）在基础教育阶段，应当处理好义务教育与非义务教育的关系、公办教育与民办教育的关系，区别不同情况采取不同的措施。
按照教育法律，义务教育的本质属性是社会公益性的，在已经“普九”的地区，必须强化政府在义务教育阶段的行为，确保公办教育的主体地位，这是在基础教育领域努力推进均衡发展战略的重要环节，政府有责任在确定教育现代化目标时，承诺减少（至少是不再人为扩大）公立学校之间不应有的巨大差距，逐步扩大和体现义务教育阶段的公平性。至于基础教育领域中的幼儿教育、普通高中教育等非义务教育，按照国际通行标准和我国的具体实践，兼有社会公益性和成本分担服务性（依据WTO中服务贸易总协议的条款，某些基础教育领域的服务“市场准入”还可分为“跨境交付”、“境外消费”和“商业存在”等类别），应当积极形成公办学校与民办学校共同、平等发展的新格局。
今后，义务教育可供选择的学校基本分为两大类：一类是公办学校，完全实行学区就近入学。从长远看，按学区免试就近入学是方向，其有效操作的前提是尽可能削减薄弱初中的比例，只有学区内的初中办学条件和教育质量逐渐均衡了，才能减少学生和家长对“电脑派位”的后顾之忧；另一类是少量民办学校，允许通过比照成本的教育收费（甚至较高收费，但不得以营利为目的）和良好的教育质量，满足某一部分人群的择校需要。在非义务教育和部分允许民办教育介入的义务教育领域，无论是公办学校还是民办学校，尽可能百花齐放，办出特色，形成个性与品牌，使学生家长或学生根据自己的兴趣、特长、智力和经济承受能力等，选择自己真正所需要的学校。
（二）推进中小学标准化建设，深化体制改革，合理配置资源，实现基础教育尤其是义务教育的规范化办学。
推进中小学的标准化建设，是提高我国基础教育整体水平的一项十分重要的基础性工作。建议各地都应大力推进中小学标准化建设工作，通过学校建设标准的法律规定，约束政府合理分配教育资源，使每所中小学校都能按照法定标准，拥有大体均等的物质条件和师资队伍条件，从而在义务教育领域形成一个公平竞争的环境。在帮助和支持薄弱学校达到法定标准的同时，对原来基础很强的学校硬件建设也应有个上限，限制类似于“正反馈”的过量投资，以遏制在少数学校办学条件高投资的攀比现象，制止追求“奢华”的不良风气。
政府要切实负起责任，保证教育的公正、公平性；学校要严格执行有关方针政策，杜绝各种不正之风，均须依靠制度创新。建议继续通过法律、行政和经济等宏观调控手段，深化学校内部管理体制改革，尽快在学校建立健全收支两条线、财政拨款和专项公开、学校财务公开、精确预算管理等制度，加强对学校收费的全面审计和统筹管理，形成社区和家长有效监督与参与学校运作的机制，发挥舆论监督和社会监督的作用。
（三）推进学制改革，实行完全中学初、高中脱钩，建设一批“九年一贯制学校”。
从根本上解决择校矛盾，必须建立与义务教育性质相适应的学校制度和学校结构。实行完全中学的初、高中脱钩，建立“九年一贯制学校”，至少可以在制度上保障义务教育阶段的完整性，能够在一定程度上缓解义务教育阶段的择校矛盾。目前占全国人口35%左右的大中城市和经济发达地区基础教育阶段的入学高峰已经由初中移向高中，高中入学矛盾比较尖锐，这实际为“脱钩”提供了良好的基础；一批重点中学的初中部搬出，高中部扩大，一方面解决了普通高中入学难问题，另一方面缓解了初中段“择校”激烈的矛盾。但应当看到，目前部分“脱钩”初中改制成为民办学校后实行高收费，有些公办学校在改制过程中造成国有资产流失，产生了不良的社会影响，需要及时制定应对的措施。
建议通过联办一批小学和初中，建设“九年一贯制学校”，这在一定程度上可以减轻小学升初中的“择校”矛盾。小学与初中的“强强联办”应当不是方向，否则，又形成新的“重点九年一贯制学校”，“弱弱联办”的情况自不必考虑，这两种方式无疑均会扩大义务教育阶段的办学差距。今后，主要是初、高中分离后的薄弱初中与“基础好”的小学联办，“基础好”的初中与薄弱小学联办，有可能建立一批“九年一贯制学校”。如果这类学校能够占有较大比重，将为义务教育免试就近入学和大面积推行素质教育提供有力的制度保障。例如，某地“九年一贯制学校”大多是联办了一强一弱两所学校，对于改造薄弱学校、缩小校际差距发挥了明显的作用，间接地促进了“择校收费”问题的解决。
但是，由于“九年一贯制学校”发展之初存在的班级建制不规范问题，特别是小学六年级和初中一年级之间的班额缺口很大，因此初中招生问题依然存在。另外，“九年一贯制学校”中也出现新的“择校”问题，一旦薄弱初中与“基础好”的小学联结，小学生四、五年级纷纷转学；“基础好”的初中与薄弱小学联结，学生从四、五年级竞相转入；“择初中”演变为“择小学”。这些问题仍有待进一步研究解决。而且，随着特大都市逐步普及高中阶段教育，未来“十二年一贯制学校”的试验与目前初、高中脱钩改革可能产生一定的冲突，也需要引起重视。
（四）积极以多种方式推进小学升初中、初中升高中的招生方式改革。
当前，为体现基础教育的公平、公正原则和缓解“择校收费”问题压力，部分地区设计将办得较好的初中的全部招生指标或部分招生指标，根据小学在校生人数，按比例分配给附近的各个小学，德智体择优选送（不得举行统考），完善选送程序，增加透明度，实行社会监督。同时，将重点高中的招生指标按一定比例分配给各个初中学校，淡化学校之间的竞争，效果明显。某省90年代初在某区进行了高中招生指标与乡镇初中办学水平综合评估挂钩，将指标分配到初中学校的改革试验，有关县（市、区）进行了中考特长测试加分。近年来，又进行了部分优秀初中毕业生保送进入优质高中（省级示范高中）学习及部分初中毕业生直升中等职业学校学习的改革，取得了较好效果。某市招生方式改革的核心是，贯彻“多次机会、双向选择、综合评价、多元录取”的指导思想，建立和健全初中学生素质综合评价体系，改进考试内容、评价方式和分流方式。把重点高中招生指标的10%～15%分到各个初中学校，由初中学校根据民主程序推荐优秀毕业生，推荐生参加统一升学考试，可在降一个分数段（8分）以内录取。某市以取消“百分制”，实行“等级制”为突破口，对初中招生政策进行了重要调整：一是按照“基础教育地方负责，分级管理，以县为主”的原则，初中招生工作在市教委宏观指导下，各区县具体组织实施；二是取消“百分制”，实行“等级制”，推行“小学毕业生素质发展水平报告单”制度；三是坚持“公办不择校，择校找民办”的原则。在保证公办学校有一个“位子”的前提下，允许小学毕业生选择民办学校就读。
（五）以推动本地高中教育的整体发展为目标，进一步规范示范高中建设，扩大优质高中资源的供给能力。
“示范高中”的建设，不应当造成新的教育发展不平衡，而应当使处于各层次的学校在动态发展过程中谋求更高水平的平衡和循环。发挥辐射、牵动作用是示范性高中的主要标志，示范性高中要牵动一个区域、一定范围内高中教育的发展，办好示范高中的最终目标是办好每一所高中，坚决克服以“示范学校”、“窗口学校”及“教育现代化试验学校”为名，行“重点学校”之实的现象，防止继续拉大学校之间的差距，产生一批新的薄弱学校。
例如，某市从1998年开始启动了示范高中建设工程，计划分期建设60所左右规模大、条件好、质量高的示范高中，进一步扩大普通高中特别是优质高中的教育供给，并通过示范高中建设带动高中教育整体发展，使优质高中招生规模占到年度高中招生总额的70%以上。有的区通过改建、扩建、撤并高中和初中分离等方式，扩大和盘活高中优质教育资源，消灭办学规模较小的高中校，力争在5年内建设8～10所占地50亩以上，办学条件较好、办学质量较高的普通高中，到2005年，使70%的高中学生能在优质高中学习。通过发挥高中的示范、基地、辐射作用，实现全区对优质高中的资源共享。
（六）加强教师队伍建设，建立起人才培养与流动的优化机制，在“重点学校”和其他学校之间，实行校长和骨干教师的定期相互轮岗制度。
很多地方对学校教师队伍建设问题非常重视，通过派遣优秀的师范院校毕业生和选调优秀教师到薄弱学校任教，或采取优秀的骨干教师定期、轮流到薄弱学校示教、挂职等方式，帮助薄弱学校尽快提高师资队伍的整体水平。例如，某省对中小学教师培训工作予以高度重视，从2002年起，实施高等师范院校“专升本”计划，鼓励应届高等专科学校毕业生直接进入本科阶段定向培养，毕业后到受援县任教；根据受援县的需要，编制高等师范院校定向招生计划，为受援县重点培养本科学历层次的高中各学科教师；各级各类院校尤其是师范院校每年有计划地举办受援县骨干校长和教师培训班，培训费予以减免；为稳定受援县中小学骨干教师队伍，省内任何教育部门和中小学不得聘用未经当地教育行政部门批准擅自离岗的受援县中小学教师。
今后，要按照《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》和《国务院关于基础教育改革与发展的决定》的要求，借鉴国外高质量普及义务教育的经验（一些发达国家的经验是：义务教育阶段的教师采取经常性的轮换，既有城乡间的轮换、又有不同学校间的轮换。通过教师轮换制度，实施政府对义务教育均衡发展的有效调控），通过体制改革试点，在历史上形成的重点学校和同一区域内其他学校之间，对各校的校长和骨干教师进行统筹调配，执行按照一定的比例和年限相互轮岗的制度。例如，某市从2000年起，首先在部分重点学校、实验学校试行教师轮岗制度，凡1970年1月1日以后出生的城镇中小学在职教师，原则上都要安排到本区（县）的农村学校、薄弱学校轮岗，城区符合条件的教师也可以跨行政区到郊县农村学校轮岗，轮岗期间，行政关系、工资关系等仍保留在原单位，工资、奖金、福利、医疗等待遇不变。该市职称办和教育行政部门也专门做出规定：从城镇到农村学校轮岗的教师，在同等条件下优先评聘教师职务；轮岗时间在两年以上并在教育教学工作中表现优秀的，可以破格评聘高一级教师职务；凡评聘高级教师职务的，原则上都要有一年以上在薄弱学校或农村学校任教的经历。
（七）推进薄弱学校改造工程，进一步扩大优质教育资源，不断增强教育实力。
薄弱学校改造是一项整体工程，除了硬件建设需要有较大的投入之外，软件建设必须引起高度重视。因此，当前薄弱学校改造的基本任务是：在重点建设方面给予倾斜政策的同时，大力提高教育管理水平、提高教师的基本素质，最终实现深化教育改革、更新教育观念、改善学校管理、树立良好师德、改进教育方法、培养优良学风的目标。例如，某省从2001年开始启动了“加强大中城市薄弱学校建设”工程，明确要求：财政投入的教育经费要向薄弱学校倾斜；教育主管部门可从有创收能力学校预算外收入中统筹20%，用于薄弱学校建设；积极培养薄弱学校的学科带头人，形成一支较为稳定的教育教学骨干队伍；薄弱学校教师福利待遇由教育行政部门统筹解决；骨干学校教师评聘职称职务都必须有在薄弱学校任教的经历。再如，某市以公办初中为重点，大力加强初中建设。在城市地区抓住城市危房改造的历史机遇采取调整、兼并、重组、置换等方式，最大限度地扩大公办初中校占地面积和建筑面积，把公办初中校办大办强。
从上述地方教育部门采取的政策效果看，只要能树立推进基础教育均衡发展的战略思想，就能找到良好的政策措施。关键是要政府部门痛下决心，进一步准确定位政府在改革与发展教育过程中的功能，以最广大人民群众利益为基本出发点，明确基础教育均衡发展的方向，制止一切“标志性”、“政绩性”重点学校建设的行为，加大宣传力度，促进社会参与，就能真正找到符合本地实际的“高水平、高质量普及九年义务教育”和提高基础教育整体质量的有效途径。