教育经费筹措方法的比较与借鉴，本文主要内容关键词为：教育经费论文,方法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G467.2 文献标识码：A 文章编号：1004-633X(2002)03-0018-05
办教育需要大量经费，无论穷国还是富国，无论过去还是将来，无论基础教育还是高等教育，都会感到经费短缺，因此，教育经费的筹措便成了一个永恒的共性的话题。即使是在经济状况相同的国家或地区，由于采用了不同的教育经费筹措方法，结果教育发展速度却大不相同。许多教育发展较快的国家，在教育经费筹措方面进行了大胆创新和长期实践，创造了许多成功经验，有不少值得借鉴。中国是一个有13亿人口的大国，待教人口众多，又属于发展中国家，财力有限，教育要加快发展，经费十分困难。我们应该学习借鉴别国的先进经验，为进一步开辟我国教育经费的来源渠道寻求更多更有效的办法。
一、拓宽政府财政拨款这一主渠道，加大预算内教育拨款力度
纵观世界各国，无一不是主要依靠政府的财政拨款来解决教育所需的经费。就拨款的绝对数来说，穷国与富国、小国与大国等之间差距很大，但就拨款额所占GDP的比例（见表1）、占政府总开支的比例来说，还是有一个不相上下的比例（当然发达国家要高些）[1]，它应该是有一个底线的，这也是保证一国教育巨额开支之必须，否则，教育就难以为继，若这一主渠道不确保，总想通过其他渠道来弥补甚至替代这一主渠道，那就会出现教育经费危机。
表1 部分国家公共教育经费占GDP的比例(%)
资料来源：1991年《世界教育发展报告》、2000年《World education report》及1996年、1998年《教育参考资料》。
在各国的教育经费来源构成中，各级政府拨款都占相当比例。如1995-1996年美国占69%（其中联邦政府8.5%，州政府35.6%，地方政府25.1%），即使是十分注重用私费来发展教育的韩国政府拨款也占55.6%（1994年），法国、英国、德国、加拿大、澳大利亚、俄罗斯、北欧的高福利国家等更是主要由政府拨付教育经费，不仅基础教育是政府承担经费，甚至高等教育经费也主要由政府负责。如美国公立高校的经费来源一直都有一半以上是依赖于政府的拨款（见表2），美国联邦政府对私立高校的拨款甚至超过公立高校。1996年我国预算内教育经费占教育经费的总收入的比例为53.7%，低于同期美国、韩国等国的水平。我国公共教育经费占GDP的比例在世界上几乎是最低的（世界平均约5%），而我国仅2.5%左右，我国政府承诺的要达到4%的目标，不仅没能实现，反而越差越远。这应该引起我国的高度重视，要切实地把教育放在优先发展的地位，关键是要落实在经费投入上，不能仅仅停留在文件上、口头上，一定要落实在行动上。
表2 1980年-1995年美国公立高校经费来源结构(%)
经费来源类型 1980年 1985年 1990年
1995年
总计
100
100
100
100
1.学费 12.9 14.5
16.1
18.8
2.联邦政府
12.8 10.5
10.3
11.1
3.州政府
45.6 45.0
40.3 35.8
4.地方政府
3.8
3.6
3.7
4.1
5.私人提供奖学金
2.5
3.2
3.8
4.1
6.捐赠收入
0.5
0.6
0.5
0.6
7.销售与服务收入
19.6 20.0 22.7
22.2
8.其他来源
2.4
2.6 2.6
3.3
资料来源：美国教育部国家教育统计中心《美国教育统计摘要》1993.3。
政府拨款主要是靠中央、省、市和县四级政府（乡级政府看来无力承担）。根据不同的教育层次，各级政府有不同的责任，高等教育主要靠中央和省二级，地市级负责部分高等职业教育，基础教育主要应由县级负责，省及中央也要补一部分，中等教育各级都要负担一部分，实行分级办学分级负担的原则，尤其要加强中央和省二级在义务教育方面的责任，要适当减少对高教的投入，确保对义务教育的投入。
二、从税收中划出一部分作为教育经费，这是最稳定的来源
从世界范围来看，教育经费主要靠政府拨款，而不少国家政府拨款又主要靠税收。[2]这是因为，凡公共事业的经费应由政府财政负责，政府财政又主要来自税收。义务教育的产品性质为纯公共产品，非义务教育属于准公共产品。因此，教育经费应该主要依赖于税收。[3]美国、日本、韩国、英国、澳大利亚等国都不同程度地通过税收来解决教育经费问题。韩国1980年12月1日国会通过《教育税法》采取多种形式向纳税者按不同比例加税。法国要求各企业交纳“成人职业培训税”和“学徒税”。英国也从地方税中拿出一部分用于教育，并对设立教育基金的企业实行优惠税收政策，仅征收15%的投资收入附加税，而通常则需交纳40%的所得税。日本也实施地方交付税制度。美国是通过税收来解决教育经费的典范。据美国统计资料，1994-1995年度，在美国公立中小学的经费来源中，财产税占65.6%，其他税费占18.2%。[4]美国联邦政府的教育经费来源于税收的有联邦政府征收的个人所得税和保险税两项。美国州政府的教育经费主要来源于州征收的销售税、个人所得税、彩票收入等。绝大部分州、地方政府所承担的教育经费基本上都来源于地方财产税。1995年，州政府税收收入的1/3来自总销售税（约占30%左右）和个人所得税（约占30%左右）两项，还有公司所得税（约占10%左右）和牌照税（约占16%）。在美国，各州的税收收入构成差异颇大，而确定哪些税收用于教育，各州做法不一。如90年代初，指定某一项税收用于教育的至少有28个州，指定总销售税用于教育的有7个州，指定解雇税用于教育的有7个州，指定烟草税用于教育的有7个州。密执安州1990年州政府拨款的中小学的经费来源为：各种税收收入占87%，非税收收入占13%。[5]此外，有的国家还通过免税或部分免税等方式来变相资助教育，如学校基本建设、校办企业、校办医院及有关经营给予部分减免税收的办法来增加学校收入或减少学校开支，这实际上也是变相增加了教育经费投入。
国外通过开征教育税或者指定某税种的税收收入用于教育的做法值得借鉴。我国一直没有开征专门的教育税，亦没确定某税种的税收收入专门用于教育。80年代中期，开始征收城市教育费附加、农村教育费附加用于教育，为教育筹集经费发挥了重要作用。据统计，自1985年-1995年的10年，全国教育税费（“三税”附加、农村教育费附加两项）总额由17.2亿递增至177.4亿元，在全国教育经费总投入中所占比例由4.9%递增至9.4%。[4]尽管这方面取得了可喜成绩，但与别国比，划定税费用于教育经费总投入所占比例仍然偏低（如美国等占50%以上），且它毕竟还不全是法定税种，只是权宜之计的收费项目，不仅足额征收很困难，而且很容易被当成是加重农民负担的非合法收费项目被取消，去年安徽实行农村税费改革时农村教育费附加就被取消，今年税费改革范围逐步扩大，此项也首当其冲，被列为取消的重点项目，这样一来，农村教育经费就无法得到保证。值得注意的是，近年来教育税费在全国教育经费构成中所占比例已呈下降趋势，由1998年的11.13%降至2000年的8.37%，其中农村教育费附加由1998年的6.59%降至2000年的4.48%（见表3）。建议我国出台教育税，或者另外开征一个新的税种用于教育，比如财产税、消费税等。开征这类税既有利于缩小日益扩大的严重贫富不均的差距，又能为教育筹集到部分经费。再说，教育属公共性事业，开征专门的税种用于发展教育不会引起非议，定会受公众拥护。一般来说，富人都受过较好的教育，不少老板也都雇佣了较多高学历人才来为自己赚钱，财产多和高消费则多纳税支持教育也是应该的，从目前来看是可行的，消费者也能接受。
表3 1994年－2000年我国教育经费来源构成比例(%)
资料来源：1995年—1999年《中国教育经费统计年鉴》，1999年、2000年《全国教育经费报表》。
三、完善教育成本分担机制，区分不同学段收取学费
美国教育经济学家约翰斯通(D·B·Johnstone)的成本分担理论认为，教育成本应由纳税人、学生、家长及社会人士（捐赠）共同分担。一般来说，义务教育应由政府举办并提供全部费用；其他各阶段的教育则由政府与个人共同分担教育成本。由于受教育者的私人收益率高于社会收益率，且愈是高层次教育，私人收益率则愈高，[6]因此，受教育者应该支付一定的学习费用，即学费。广义的学费还包括各种杂费、教材文具费、食宿费等，甚至包括机会成本。[3]一般来说，公立学校收取的学费要低于私立学校，因公立学校得到政府拨款等较多，且大多数私立学校条件优于公立学校。私立学校收费较贵，不仅大学如此，中小学也如此。鼓励多办私立学校，从节省政府的教育经费投入来说是合算的，私立学校办得越多，就愈是可以减轻政府在教育经费投入上的压力。也许是基于这一点，如今世界范围内，正在形成一种教育私营化的新趋势，也就是各国都在鼓励多办私立学校。[7]在国外，不少国家学费收入占教育总经费的比重较大，尤其是到了非义务教育阶段，比重就更大了（见表4），有些私立学校的经费来源主要靠学费。
表4 部分国家高等学校学杂费占总经费的百分比（1994年）
注：此数包括给家庭的补贴。资料来源：经济合作与发展组织教育要览1997。
就美国公立高校来说，学杂费是经费的主要来源之一，且所占比重越来越大（见表2），仅次于政府拨款和销售服务收入，处于第三位，在公立高校已近20%，在私立高校高达40%以上，[8]是其最主要的经费来源。韩国、日本等国也是积极主张高等教育要向学生及家长收取学费的，其私立学校主要靠收学费解决经费问题，公立大学收费也不断提高。英国、新西兰等一批原不主张多收学费的国家，近年也大幅度提高学费，有的学费占高校的成本已由10%以下猛增到20%以上。当然仍有为数不少的国家认为政府对教育要负主要责任，不主张高校收学费，在北欧、西欧的一些国家，仍普遍实行免费教育。
长期以来，我国视教育为免费教育，本来经费十分困难，对非义务教育也不收费，结果只能供为数甚少的人接受高等教育，高等教育入学率一直很低。近10多年，高等教育（含中职）逐步开始收费，且涨幅较快（见表3），2000年高校的学费标准已经较高（平均达到4500元／年），令工薪阶层开始叫苦不迭。其实，学费本身并不算高，问题在于：一是因我国高等教育长期免费，短时期内人们还不能完全转变观点。二是家庭承受能力差。尽管到2000年我国居民储蓄额已达到6万亿元，但这些存款主要为少数富裕者拥有，真正属于绝大多数平头百姓的积蓄不多，加上购房、医疗费改革等凑到一块，一般家庭能用于教育的钱并不多。三是学生贷款制度不配套，要学生及家长连续几年硬掏几万元现金付学费，不少家庭确实有困难（如美国1995-1996年度有630.6万大学生及研究生贷款，接受资助者高达68.4%，[8]富国尚且如此，而我国高校贷款者反而甚少）；四是大学生勤工助学门路少、岗位少，想自己打工赚钱付学费很难。
为了保证学费这一高校经费的稳定来源，对于高校收费要进一步宣传，使学生及家长提高认识；尽快完善学生贷款制度，方便学生低息或无息贷款，并出台配套的偿还贷款、减免还贷的一系列政策；不同层次、类别、档次的高校及专业等的学费标准应有区别，并拉开差距和档次（著名重点大学收费标准应该大幅度提高，但对优秀学生以发奖学金或减免学费等方式资助，艺术、医学等回报率高的专业的收费标准也应提高）；对研究生也要实行收费政策，对有些学科分类实行奖学金或免费；大量招收海外学生，也是获得学费的一条重要途径，不少发达国家每年都大量招收海外留学生（1995年几个主要发达国家接纳海外留学生人数为：美国45.4万、英国19.7万、法国17.1万、德国16万、日本5.4万，同期我国只有2.5万），以获得一笔相当可观的教育经费，如英国招收海外学生收入占高校总经费的4.7%；对成人高等教育、高中阶段教育等非义务教育要进一步加大学生及家庭的成本分担比例。
四、发挥学校的优势及作用，通过为社会服务来获得收入
学校除了收取全日制学生学费外，还应该发挥自身的优势，通过为社会提供服务和办企业、医院等来获得收入，用于补充办学经费。不少国家在这方面进行了诸多探索，且颇见成效。当然，在这方面最有优势的要数高校，尤其是著名大学，它们既可以为社会培训高层次专业技术人才，又可以凭借先进的实验设备和高科技人才优势等有利条件为工商企业界服务，还可以直接办高科技企业、附属医院等，而这些都会获得一些收入。美国高校的销售和服务收入占总收入的比重近10多年一直在20%以上（见表2），1995年为22.2%。这一块一直是美国高校较稳定的经费来源，且公立高校与私立高校大体相当，一直比较平稳，医院收入和附属企业的收入一直能各占10%左右，尤其是近年高科技迅速发展，为高校提供了新的发展机遇，高校的收入将呈增长态势，会更加有保障。同年英国高校的经费来源中的社会服务获得收入占6.6%，另向社会上争取到的科研及开发经费占4.8%。日本高校的经费来源各种各样，国立大学主要靠国家税收开支，学校自身也收学费，从事社会服务、办附属医院也有一部分收入，但所占比重很小；公立大学主要靠地方政府拨款，私立大学的经费来源主渠道不一，有的靠法人代表筹集资金，有的靠学费，有的靠团体或个人赞助，有的靠政府补助，还有的靠社会服务收入。韩国高校则十分重视加强产学合作来吸引企业投资，这既加强了教育与社会间的联系，又扩大了教育经费来源渠道。1993年韩国30家大企业向大学提供资金计1000亿韩元（约合1.2亿美元）。德国也很重视大学通过咨询和教育科研服务来获得收入。德国高校这方面的收入80年代以来成倍增加，工业部门对大学的投入也成倍增长。在销售等服务性收入方面，荷兰占大学总收入的8%，葡萄牙也占7%左右。[5]
我国在这方面一直比较重视，尤其是以前在为各类学校办好校办产业、开展勤工俭学和社会服务方面，政府和教育部门都做了许多工作，成效也很显著，但近年由于市场经济的挑战，这方面逐步滑坡，尤其是中小学校办企业十分艰难。全国这方面的收入在教育总经费中的构成比例由1995年的4.09%下降到2000年的1.38%（见表3），仅1999年就比上一年下降一半（负增长50.6%）。就高校来说，1994年也只占7.8%，远远低于美国。有些学校的校办企业甚至出现亏损，有相当多的校办企业名存实亡，在市场经济大潮中经不起折腾。我国急需出台新的优惠政策等来扶持校办企业，帮助学校在为社会服务方面焕发新的生机。
五、鼓励个人或社会团体等向教育捐赠
教育的主要任务是提高青少年及儿童的综合素质，是培养下一代的公益性事业，有利于社会发展和文明进步，历来广泛受到社会各界人士的关注、重视和支持。因此，在大力提倡全社会都来关心和支持教育事业的前提下，要热情鼓励某些团体及个人为文化教育等事业捐资。但捐赠应该是自愿的，不能强行摊派，因此，捐赠只能是教育经费的一种补充来源，不一定很稳定。捐赠取决于国家富裕的程度、对教育的重视程度及社会风尚的好坏。在经济发达国家，教育所获得的捐赠收入显然要多些，且工作也较易开展，在发展中国家受经济发展水平的制约，教育在这方面的收入肯定要少些。1996年，在美国高校收入来源中捐赠收入占8.3%，其中公立高校为4.7%，私立高校高达14.3%。1996年，全美3000多所大学的捐赠基金合计约1288亿美元，但分布很不平衡，其中120所大学共获捐赠855亿美元，占66%，名列第一的哈佛大学竟独获90多亿美元，另有9所大学各自也都超过了20亿美元。[8]英国高校经费来源中，捐赠也占有较大的比例，一般在7%左右。[5]在日本，公立高校的私人捐赠占学校总收入的15%，而私立学校则高达50%以上。此外，法国、韩国等国的高校每年也可获得一定的捐赠资金。
我国教育接受捐集资的情况前些年比较理想，在全国教育经费收入来源中，1995年占8.67%，近年呈递减趋势，2000年只占3.03%（见表3），1996年捐集资收入达188亿元，而1999年只有114亿元。我们还应清醒地看到，这上百个亿中，还有相当大的一部分是集资办学经费，并非捐赠款。在农村不少地方，前些年为迎接“普九”达标验收农民集资还有些积极性，但很难持久下去，集资办学收费被当成加重农民负担的乱收费项目，很容易被取消，即使不取消，收费也很困难，有的乡镇教育集资款被挪作它用。如何才能稳住这一块呢？看来并非易事。应大力提倡捐资助学，对慷慨解囊的个人或团体，要大力表彰和宣传。现在有不少人先富起来了，也有一些企业效益较好，有不少有识之士还是愿意为发展教育捐赠的，教育部门和各级各类学校也要主动争取，尤其要发挥校友的作用，动员校友为母校作贡献。政府对于那些积极向教育捐赠的人士应该出台某些优惠政策（如减免某些税收等）并加以鼓励。对于集资办教育还是应该提倡，并且要领导干部带头，不能向学生家庭强行收取，要以自愿为原则。有的人愿向学校及学生提供奖学金或其他基金，应适当放开，允许设立，对于捐资建校修楼等也应欢迎，且提倡形式灵活多样。
六、通过发行教育彩票等来筹集教育经费
彩票业在国外近些年以15%左右的速度增长，已成为世界第六大产业。目前全世界共有100多个国家发行彩票，仅1996年全世界彩票发行额就超过1200亿美元。现在英国每周的彩票销售额达32亿美元。美国有85%的人摸过彩票，日本有70%，法国有64%，而我国只有6%的人摸过。[9]我国的香港、澳门等地彩票业也很发达。美国有加利福尼亚、密执安、纽约等12个州规定彩票的全部收入用于教育，如密执安州的基础教育经费来源构成中彩票收入就占4%。
我目教育经费来源渠道今后应该拓宽，通过发行教育彩票来筹资便是新办法之一。目前，我国还只发行了福利彩票和体育彩票两种。1987年中国的福利彩票诞生，当年发行1740万元，而10年后的1997年全国累计发行社会福利彩票230亿元，到1998年，全国累计发行福利彩票和体育彩票350亿元，其发展速度远远超过世界彩票业每年增长15%的速度，[10]可见彩票业在我国发展前景看好，近两年的发展势头就更猛，但还远未达到极限，还有很大的潜力。
据国务院发展研究中心1999年一份研究报告表明，今后10年中，中国人均收入水平按年增长6%的保守预测，到2010年将达到12856元，其人均彩票支出也将随收入水平逐年提高而提高，达到0.48%（国际上一般水平为1%），因此，潜在的彩票人均年支出将达到61元，中国彩票发行总量的潜在规模将达到846亿元。这充分说明，中国的彩票市场极大，其潜力还远远未被挖掘出来。据彩票发行办法规定，彩票奖金额返还比例应不低于52%，也就是说每发行100元彩票，须向彩民返奖52元以上的实物或现金。[9]此外，还有少量其他开支。照此计算，假如每年能发行200亿元的教育彩票，那么，就可以为教育筹集到近100亿元经费。可以预料，教育彩票一旦发行，人们定会踊跃购买，彩民认购教育彩票的积极程度肯定会超过购买福利彩票和体育彩票。