试论民族地区公共行政文化的创新，本文主要内容关键词为：试论论文,民族地区论文,行政论文,文化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D64文献标识码：A文章编号：1672-7894（2007）09-176-03
当前，我国正经历着从传统社会向现代社会转型的历史性转变，对公共产品和公共服务提出许多新的要求，转型期的行政文化的不稳定性大大增加，一方面，行政文化本身积极进行自身的变革与调整，以适应社会发展的要求，呈现出与社会变革和发展的适应性；另一方面，旧的行政文化的顽固性和整合的混乱，严重阻碍着行政体制的变革，呈现出无序性和干扰性的特征，努力构建适应社会主义市场经济的现代化行政体系，是消除经济社会深层次矛盾和问题的关键环节。民族地区行政文化支撑着民族地区政府的行政体制和行政过程，在少数民族地区公共行政改革深层意义上，蕴涵着整个行政体系文化环境的变迁与创新。“文化决定体制”，只有以行政文化建设为基石，以机构改革为契机，才能真正实现民族地区行政体制的根本性变革与发展，重视社会转型期民族地区公共行政文化的创新，对我国行政改革与行政现代化有着重要的意义和作用。
一、加强民族地区公共行政文化建设的重要意义
公共行政文化作为社会文化在公共行政体系中表现出来的一种独特的文化形式，是指在一定的经济、政治、文化环境中形成的，关于公共行政活动的行政意识观、行政价值观和行政心理倾向的总和，以及由此所影响或决定的行政组织及其成员所普遍遵循的行为模式，其核心是长期沉淀在行政人员心中的态度、行为价值取向、思维模式和价值观念。公共行政文化包括行政价值观、行政动机、行政道德、行政理想等多方面的内容，对政府行政能力的构建有着导向、衍射、整合、约束等功能。
1.加强民族地区公共行政文化建设，能增强组织成员之间的凝聚力，为民族地区和谐社会建设提供和谐的行政背景。行政文化是一种群体文化，是由行政组织中的全体成员共同创造的，共同的行政文化对组织成员具有一种强烈的凝聚力，行政文化越发达、水平越高，群体的行为就越协调统一，公共行政组织的个体对集体的归属感就越强烈，从而行政组织的吸引力、凝聚力就越大。民族地区在地理环境、人口因素、社会形态、经济水平、文化特质等方面和非少数民族地区存在着差异，如在价值取向、风俗习惯、感情观念等方面综合形成的文化背景下，形成和显示出其特有的具有少数民族地区传统文化底蕴的行政文化，对少数民族地区行政体制和行政过程发生着重要影响，体现行政系统的发展目标和价值取向。一般来说，行政组织各成员除了共同利益之外，还有各自不同的利益，有效的组织文化能让大家认识到组织的共同利益大于个人利益，组织的兴衰关系到每个人的切身利益，帮助民族地区政府行政人员选择正确的行为方式，正确处理成员内部之间的关系，正确行使自己的权力和履行自己的义务。
2.加强民族地区公共行政文化建设，是塑造民族地区服务型政府形象的重要途径。政府形象关系到人们对政府的信任和支持，良好的政府形象对政府宏观调控、社会管理和公共服务等有着十分重要的作用。在构建和谐社会的过程中，政府会制定一定的政策，要保证政策的执行和实施，必须具有良好的政府形象。但是受传统文化的影响，人们在政府权力面前只是很被动的接受，在构建和谐社会的今天，政府将会由权力行政转为服务行政，政府会把人民的利益、人民的意愿放在首要的位置，并以人民利益为出发点。因此，要树立政府形象，就必须进行行政文化的创新与建设。树立现代行政理念，给公众提供一个更好的与政府交流的平台，让公众最大限度的发挥他们的监督力度，提高公众对政府的认同度，构建民主法治服务高效的政府形象。
3.加强民族地区公共行政文化建设，有利于加强民族地区社会行政协调。我国经济、政治、文化不断的向前发展，行政系统面临着许多新的问题，承担着一定的压力。少数民族地区政府变革的深层次问题就是改变传统落后的观念和文化，以新型行政文化来提供观念支持与理论指导，以一种新型的、符合现代行政价值观的行政文化强烈影响和支配少数民族地区政府行为，才既能够规定政府行政改革的战略方向，又能够保证行政改革的彻底，这就要求必须加强行政协调，维护国家的统一和社会的稳定。行政协调指是的行政内部的协调，比如说中央政府与地方政府之间，地方政府与地方政府之间，地方政府内部等各种关系的协调，行政协调能促进行政人员之间的和谐团结，使各单位之间彼此了解，避免工作上的重复和失误，节省一定的人力、物力和财力。在行政协调过程中能正确处理各社会成员的关系，正确处理行政人员与公众的关系，正确行使自己的权力和履行自己的义务。
4.加强民族地区公共行政文化建设，实现民族地区政府在管理公共事务中的廉洁行政、高效行政。廉洁行政是社会利益的集中要求，也是行政组织得以有效动作和长期存在的根本所在，要真正廉洁行政，就必须得到法律的保障，但是仅有法律的保障是不行的。在少数民族地区，行政主体思想信念、价值观念、行为作风的革新尤为重要。重塑少数民族地区行政文化将促使行政人员原有行政文化影响下的旧的观念、信仰、习惯得以改变，促使行政人员不断突破传统思想的束缚，对行政领导和一般行政人员的行为素质的提高产生广泛而深刻的影响，因为行政文化能渗透人心，影响人们的价值取向和道德修养，弥补法律保障的许多不足。只有“法治”和“文治”相结合，才能给廉洁行政提供有力的保障。高效行政是政府活动的中心问题，公共行政文化对行政效率有着特殊的作用，行政效率的高低，与人的思想、精神和作风等有主观因素密不可分。
二、影响民族地区公共行政文化创新的主要因素
少数民族地区文化环境具有其鲜明特质，少数民族地区传统行政文化中的落后思想观念仍然发挥着强大的影响作用，严重影响了民族地区公共行政文化创新，阻碍了民族地区行政体制的改革。
1.传统政府职能的影响。少数民族地区传统的封闭、专制的行政文化氛围使决策者多凭个人权威和个人经验型决策，形成武断、重权威轻民主的封闭型决策机制。惰性行政心理造成权力距离现象，即一般公务员的非参与意识，因此，民族地区传统政府的职能主要体现为“统治——管理”职能，一切以政府的意志为转移，这势必造成行政活动总是围绕着政府来展开。如果根据“为谁服务”的问题来确认价值主体，本来应该是“为公民服务”，公民是行政价值的主体；而实际上却倒错成“为政府服务”，政府和“官”成为行政价值的主体。因此，政府和“官”总是千方百计地要求社会和“民”去适应、服从他们的统治和管理，而不是要求自己去适应和满足“民”的价值期望，这就是典型的“政府本位”和“官本位”的逻辑。现代公共行政把政府的职能定位在“服务行政”上，因此，政府职能要实现由过去的“统治——管理”向“服务——管理”的转变，即邓小平强调的“领导就是服务”的理念。公共行政实践活动必须由过去的“以政府为中心”转变为“以公民为中心”。
2.传统行政文化中“官本位”思想的影响。我国行政管理中存在的人格化倾向、封闭排他、形式主义以及公共行政活动缺乏有效的法律约束、人治重于法治等现象，在很大程度上受到传统文化中“官本位”思想的影响，崇尚人为树立的权威，“唯权是尊，偏爱特权”。于是，家长制、长官意志、“官念为本”、“官级为准”等此类现象，在现行公共行政体制的一定范围内残存下来。这不仅使得公共行政系统内部成员缺乏个性和活力，而且“官本位”衍射至广泛的社会领域，长期处于自给自足的自然经济和产品经济氛围中，长期接受传统小农社会形成的狭隘、封闭、保守、依附观念，加之不同民族各自的悠久的历史文化的差异所形成的封闭与隔离，民族地区在行政人员中普遍存在“崇上”“唯上”的行政思维模式，安现状、求稳怕乱成为普遍的行政文化心理，使得大多数人员不安心工作，而把主要精力放在官位升迁上。反过来，社会上这种千军万马奔“官道”的现象，又强化了公共行政文化中“官本位”的色彩，受这种传统影响的现实行政，职责的明确划分限制不了行政行为的超权限实施，行政权力表现出规则的欠缺和随意性特征，严重影响了民族地区民主与法制建设的进程。
3.科学观念、法治观念和契约观念的长期缺失。我国是一个伦理本位的社会，受此影响，我国公共行政文化突出表现为人格化取向，具体表现为人格化的权威服从关系和人格化的人际交往关系。前者在当前公共行政中，就是人们常见的“上行下效”，“唯上是从”，只对人，不对事，使得公共行政缺乏创造性和纠错机制；而后者最突出的就是“人情风”的盛行，它置原则于不顾，混淆公私界限，搞人情交易和裙带关系，对社会转型期人们之间的正常交往造成阻碍，更是腐败滋生、蔓延的温床，不利于和谐社会的构建。与其他立法相比，我国行政法律法规的制定明显滞后，法规体系相对薄弱，程序性法规匮乏，行政行为有法可依尚得不到保障，更勿需论有法必依。官民有别的思想常常致使行政行为偏离法治轨道，民族地区传统行政文化的封闭和行政文化的排异心理，必然导致一般社会成员行政活动的非参与意识，“不在其位、不谋其政”、“你当你的官，我搬我的砖”的观念根深蒂固。
4.理性精神的缺乏。民族地区行政人员具有浓重的民族化色彩的行政心理，如对本民族领导人物的认同、对本民族语言的认同、对共同地域、共同经济生活的认同等，使行政主体在处理问题时更多的沿用本民族传统方式方法。由于理性缺乏求知欲，缺乏追求精确方法的动因和张力，无法超越人的主观性因素，因而极易坠入人伦等级的泥潭。理性思维受制于权力等级与道德信仰体系所显现出的不成熟，严重阻碍着民族地区行政组织的效率化、自觉化和科学化。受文化熏陶的行政人员和行政组织在行政行为的选择上，文化发挥潜在的决定性作用，传统行政文化在行政人员和广大民众思维中的长期积淀形成传统行政思维方式，这种思维传统一经形成，就具有相对独立性，使人们习惯于按既定的角度、路线和框架去思考和处理行政问题。即使环境变化了，时代进步了，这种思维仍然会留存于人们头脑之中，并自觉不自觉地发挥着作用。
三、民族地区公共行政文化创新的途径
少数民族地区公共行政文化的创新既要考虑对现代公共行政发展潮流的顺应，又要充分考虑民族地区的传统文化、风俗习惯、民族心理、宗教信仰的深厚土壤，使其符合人们社会心理文化的价值取向，充分发挥民族地区传统行政文化中的积极要素，改变民族地区传统行政文化中封闭保守、专制、排外等消极落后因素，寻求切实可行的变革与创新途径，重塑开放、进取、民主、法治的民族地区公共行政文化。
1.变革民族地区传统封闭式行政文化，建立开放型的行政体制文化。开放型的行政体制文化直接涉及到公众与政府的关系问题，也即行政民主的问题。变革民族地区行政文化集权专制成分，建立民主参与的行政文化，集权制行政文化向参与式行政文化的转化，这是少数民族地区行政文化重塑的核心，坚持民主集中制，不搞独断专行，鼓励公务员发表自己的意见，允许不同声音的存在，反对“一言堂”，摒弃家长制的传统，充分调动民族地区公务员的积极性，积极参与政府决策，应该认识到行政公开是政府的义务而不是一种恩赐。政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。在完成构建和谐社会的战略任务中，政府要充分发挥其管理社会、提供服务的作用，既不能“越位”，亦不能“缺位”。既然行政工作的宗旨是服务人民，那么，对行政机关及其工作人员而言，行政公开就决不是基于自己“道德”的一种恩赐，而是一种不可拒绝的责任和义务；对群众而言，了解与自己利益或公共利益有关的行政信息、资料等也就是当然的、不可剥夺的权利了，行政公开是实现行政公平、公正的前提。政府行政追求的终极目标是社会的公平和正义，而公开、透明性是达到公正、公平和正义的前提。而且离开行政公平和公正的行政效率本身是没有意义的。行政公开化在很大程度上是与行政机关及其工作人员的利益相冲突的，尤其是对那些官僚主义严重、具有私心杂念的人而言，因此，建立开放型的行政体制文化，扩大民族地区公众对政府工作的有效参与，是时代发展的必然要求。
2.变革民族地区传统官僚制文化，建立服务型文化。要引导民族地区公民，自觉驱除“等、靠、要”的消极依附意识和“麻木不仁”的臣民意识，充分唤起少数民族公民的主人翁意识和主动参与意识，唤起民族地区政府和行政人员的服务意识。“服务行政”意味着一种全新的公共行政文化范式，而一种行政文化稳定和持久发挥作用的途径，是塑造出合乎公共行政要求的行政人格。公共权力的运行机制不是一种自上而下的制约，而是一种自下而上的监督。服务行政和权威行政是两种完全不同的行政形态，也是两种完全不同的行政理念。在权威行政中，“官”“民”之间保持明确的界限，而且沟通不畅，行政服务带有恩赐性或浓厚的神秘色彩。而在服务行政中，公务员或公职人员的信条是服务人民，视行政服务为一种责任、义务，行政服务具有契约性，透明性。只有树立服务行政的理念，才能谈得上行政公开的问题。服务人民的行政理念是民主国家的本质体现和基本要求。但是由于种种原因，尤其是受到传统“官本位”思想的影响，“全心全意为人民服务”对许多政府工作人员而言仅仅是一种口号，没有真正内化并付诸于行动。在今天发展市场经济和利益多元化的条件下，使各级政府机关及其工作人员从契约的角度真正认同、内化服务行政的观念是推进政务公开的思想先导。
3.变革民族地区传统人治文化，建立法治文化。我国少数民族的一个重要特征就是大都有自己的宗教信仰，因此，宗教生活就成为其社会生活中不可或缺的一部分，这就使得少数民族的政治文化带有明显的宗教性特征，因为宗教为其信徒提供了最基本的价值观念，这些价值观念往往成为信教的民族成员进行政治认知、产生政治情感和进行政治评价的重要心理基础，对公共行政文化产生重要影响，从根本上淡化了法律制度的存在，人们习惯借助传统的习俗和手段来解决发生在身边的各种问题，不是通过现代的民主法律方式解决这些问题，民众的宗法意识严重，人身依附突出，重言轻法，而现代公共行政管理与以往的管理不同，它是建立在为社会服务的原则基础上的，管理是手段，服务是目的，要形成培育契约精神的土壤，就要唤起少数民族公民对自由、平等权利的向往和追求，并树立起正确的自由观、平等观念，要对他们进行民主和法治意识的培养和训练，逐步树立自觉、积极参与政治，善于利用政治手段和法律手段解决一切问题的思想意识。法治文化的更新对于培育公民依法守法的良好习惯，维护社会公共秩序的稳定，乃至促进社会各种力量的团结与协作，也都有着极为深远的意义。现代法治文化所要确立的法律至上原则，意指任何个人、任何集体、任何政党、任何阶级都不能凌驾于法律之上，都必须在法律所允许的范围内活动，法律具有至高无上的权威，具有全面的适用性。契约精神与公民意识的普及，有助于民族地区公众树立正确的法治观和行为方式，为建立廉洁、高效的政府创造良好的社会环境；有助于加强公众维护自身民主权利的意识，提高他们监督政府的自觉性。
4.变革民族地区传统不良习俗文化，树立现代行政伦理观念。各民族在长期的发展中形成了独具特质的文化传统和价值观念，一些民族的陈规陋习也随着历史发展的进程沉淀积累下来，形成了小富即安、平均主义、排外观念、宗教观念、家长制等不良习俗，在现实生活中严重地阻碍着民族间的物质文化交流，束缚着民族地区的发展，宗族家长制中的论资排辈、以言代法与现代公共行政文化要求显得格格不入。现代公共行政管理过程中所蕴涵的伦理观念集中体现在“公共”一词中。它要求公共行政管理只能是作为实现全社会公共利益，增进全民福祉，推动社会发展的工具。公共行政管理必须是围绕着“公共利益”而建构和运行的。公共伦理是以公共理性为核心的社会精神价值取向，它直接决定着社会民众的道德走向与精神建构。社会主义市场经济体制的形成和发展，致使以往计划经济条件下盛行的“国家主义”精神价值取向日趋衰微，而与西方人文背景相协调的“个人主义”精神价值取向又难以在中国本土全面移植。要实现公共行政价值，行政主体应积极推进行政观念的转变：由事后处理型行政观转变为事前预防型行政观、由非伦理型行政观转变为伦理型行政观、由非协调型行政观转变为协调型行政观，才能真正建立一套反应灵敏、指挥得力、协调有序、运转高效应对突发事件的预警机制和处理机制，提高处置突发事件、保障公共安全的能力，确保人民群众的生命和财产安全；实行社会治安综合治理，实施有效的社会控制，维护正常的社会秩序和稳定；推动公益事业，发展公共服务，提高服务效能。
5.变革民族地区传统行政心理，培养和塑造健康的公共行政心理。民族地区行政心理具有较大的惯性力和保守力，要建立进取开放的行政文化，就必须彻底改变固步自封、画地为牢、封闭保守的狭隘的行政心理。要建立健全民族地区行政人员队伍的激励机制，创造有利振奋民族干部精神的环境，给民族地区行政人员创造更多深造、培养的机会，打破狭隘的民族观念和区域观念，积极激活民族地区行政人员的创造力和进取心，培养和塑造健康的公共行政心理。行政心理是行政主体对行政生活的心理投射，是整个行政文化结构的基础。由于行政心理的互动性和弥散性，在我国现阶段，行政心理呈稳定性与急剧变动性相结合、正面积极效应和负面消极效应同时并存的状况。行政主体会因改革触及个人利益而感到困惑，部分行政人员会产生相对剥夺感。在相对剥夺感和失衡行政心理的驱使下，极易产生抵触情绪。这些都可能成为公共行政文化变革的心理障碍，制约着公共行政文化变革的顺利进行。因此，培养和塑造健康的行政心理是推进公共行政文化变革的关键。首先，加强思想政治工作，健全和完善社会规范，提高心理诱导的科学性。消除失落心理、守旧心理及矛盾心理对当代中国行政文化变革的不良影响。其次，建立科学的行政价值评价体系。积极倡导能力、道德、社会效益等价值评价标准，实现由“官本位”向“民本位”、由“金钱本位”向“能力本位”思想的转变，应该重塑公务员的公仆心态，让他们树立正确的价值观，最终建立多元化的价值评价体系。第三，培养高尚的行政道德。行政道德是选择和评价行政行为的道德要求。世界各国的行政管理实践充分证明，即使最现代化的行政管理，也离不开行政道德的自律作用。实现民族地区公共行政文化类型由传统臣属型、地域型向现代参与型的转变，为民族地区的公共行政管理改革提供文化心理支持。
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