加入世界贸易组织对中国粮食安全的影响，本文主要内容关键词为：中国论文,加入世界贸易组织论文,粮食安全论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
关贸总协定（GATT）乌拉圭回合多边贸易谈判达成的《乌拉圭回合最终协议》（下称《协议》）于1994年4月15日由谈判各方签字， 并于1995年1月1日起开始生效。我国在1986年申请恢复我国在GATT的合法席位后，全面参加了乌拉圭回合的谈判，且目前复关和加入世界贸易组织（WTO）在即。因此，《协议》的生效，实际上意味着我国复关后， 包括农业部门在内的国民经济将在一定程度上受《协议》的约束及WTO 的管理与协调。
农业问题是乌拉圭回合谈判的关键问题之一，因此，《乌拉圭回合最终协议》中的农业协议的生效，无疑会对世界农产品市场以及国际农业发展产生巨大而深远的影响。这也意味着，中国农业发展即将面临一个新的国际环境，其中既有机遇，也有挑战。那么，在我国加入WTO 之后，农业作为经济发展、社会安定、国家自立的基础，是否能达到其发展目标，即保证国内粮食安全、减缓经济发展与人口增长对农产品需求的巨大压力，或者说，加入WTO 对我国的粮食安全究竟会有什么影响呢？本文试对此加以探讨。
一、乌拉圭回合农业协议及其影响
农业协议包括了世界上主要的粮农产品（不包括橡胶、黄麻、剑麻及其它纤维产品和渔产品、林产品），主要涉及这些产品的市场准入、出口补贴、国内支持、卫生和动植物检疫等内容。
1.市场准入。协议规定，各成员国必须将非关税壁垒转换成关税（即关税化），并将其从1986—1988年平均关税等值的基础上平均降低36%（简单算术平均，最低限为15%）；对进行关税化的商品保持目前的进口准入量，如果基期的进口不足国内消费的5%， 则应承诺建立最低进口准入机会（即要求在协议实施的第一年，进口准入量应为其基期国内消费量的3%，在实施期限结束时，增加到5%）。
2.出口补贴。 出口补贴的预算支出和补贴产品的出口量在1986 —1990年的基础上分别削减36%和21%；对在基期没有进行出口补贴的农产品，则禁止在今后对该产品实施出口补贴。
3.国内支持。农业协议把国内支持措施分为两类，一类是产生贸易扭曲的政策，要求予以削减，用“综合支持额”表示，如①价格支持，②营销贷款，③面积补贴，④牲畜数量补贴，⑤种子、肥料、灌溉等投入补贴，⑥某些有补贴的贷款计划等；另一类是不引起贸易扭曲的政策，称“绿箱”政策，免予削减承诺，它是指政府执行某项农业计划时，其费用由纳税人负担而不是从消费者转移而来，且对生产者没有影响的农业支持措施，主要包括：①政府一般性服务（如研究、病虫害控制、培训、推广与咨询服务、检验、市场促销、基础设施服务等），②由于粮食安全原因的公共存储所需费用，③国内粮食援助，④与生产不挂钩的直接收入支持，⑤作物保险与收入安全计划，⑥自然灾害救济，⑦结构调整援助（生产者退休计划、资源休作项目及投资援助），⑧环境或储备计划，⑨地区援助计划等。
协议规定，对具体农产品（或所有农产品）的支持，只要其国内支持总额不超过该产品生产总值（或农业生产总值）的5 %（发展中国家为10%），就无须削减；如超过，则以1986—1988年平均综合支持额水平为基础削减20%；发展中国家的下述支持措施也免予削减：如农业投资补贴，对生产者提供支持以鼓励生产者不生产违禁麻醉作物，对低收入或缺乏财力的生产者提供农业投入物的补贴等。
4.卫生及动植物检疫。协议规定，允许各国采取正常的以保护人类健康、动植物生命安全及其生长为目的的措施。但这些措施不应构成不公正的歧视，从而造成隐蔽性地对农产品国际贸易的限制。所采用的检验措施和依据原则应以国际标准、准则和建议为基础，并以科学的依据为标准。各国可实施高于国际标准、指南和建议的措施，但这些措施必须以科学为依据。
对于世界粮食市场而言，由于乌拉圭回合农业协议将导致发达国家削减国内生产与出口补贴，由此可能逐步纠正被扭曲的世界市场价格，从而引起价格的普遍上涨。与此同时，农业贸易自由化将促进按比较利益来配置世界农业资源，世界粮食贸易格局有可能发生一定程度的变化；此外，协议还可能逐步增强国际粮食市场的稳定性。
据联合国粮农组织估计，受乌拉圭回合农业协议的影响，与1987—1989年的平均价格水平比较，2000年世界农产品价格将普遍上涨，上涨幅度约为4—11%。其中，农业协议使小麦价格上涨4%、大米价格上涨1%、玉米价格上涨1%，其它粗粮价格上涨5%。
联合国粮农组织进一步预测，发展中国家作为一个整体，贸易差额将由1987—1989年的平均水平150亿美元增加到2000年的225亿美元。其中，有30亿美元是由于乌拉圭回合农业协议的生效而增加的，这意味着农业协议有可能促进发展中国家的农产品的出口。与此相反，发达国家的农产品贸易赤字则由102亿美元扩大到168亿美元，农业协议使其增加了22亿美元的赤字。
但是，发展中国家面临着下述两个问题：（1 ）削减出口补贴的影响。一些发展中国家曾在购买有补贴的农产品（特别是进口粮食）中获益，但乌拉圭回合农业协议要求削减发达国家的出口补贴后，发展中国家在2000年将为此蒙受3亿美元的损失， 使一些发展中国家的粮食进口外汇增加。（2）农业协议对发展中国家贸易优惠待遇的侵蚀。 由于乌拉圭回合多边贸易谈判达成的标准关税率（即最惠国待遇税率）减让范围甚广，而发达国家给予发展中国家的各种关税优惠计划（如普惠制、洛美协定等）的税率没有变化，这实际上意味着关税优惠幅度的减小。1992年欧共体、日本、美国给予发展中国家农产品贸易优惠的潜在利益为19亿美元，其中非洲享受1/3，拉美及加勒比海国家得到40%， 其余在亚洲等地区的发展中国家之间分配。乌拉圭回合多边贸易谈判削减最惠国待遇税率后，估计发展中国家得到的贸易优惠将减少8亿美元。
具体而言，受农业协议的影响，所有发展中国家在2000年将多支出36亿美元的外汇来进口粮食，占2000年增加的粮食进口支出的15%。其中，亚洲的低收入粮食净进口国（包括中国）将多支出10亿美元外汇进口粮食，占其粮食进口支出增加的19%。
二、对中国粮食安全的影响
（一）中国粮食供给与需求的基本趋势
1.粮食供给潜力分析
（1）耕地面积的增产潜力：由于我国经济发展与工业化的推进， 我国的耕地面积在今后相当长的一段时期内仍将呈减少趋势。今后每年仍将净减少300多万亩的耕地，到本世纪末耕地面积将减少到14.15—14.2亿亩。
如果2000年的耕地面积以14.2亿亩计算，复种指数提高到159%， 以1989—1993年五年平均粮食播种面积占总播种面积的比重75%计，则届时粮食播种面积为16.9亿亩。虽然已超过近两年的播种面积，但基本与1989、1990、1991年等几年相当。而90年代以来粮食种植面积在16.5—17亿亩之间变化，粮食产量基本上在4.5亿吨左右徘徊。显然， 今后16.9亿亩的粮食播种面积，对增加总产量难以起决定性作用。
（2）单产的增产潜力：1952年粮食单产仅有88公斤，1993 年提高到275公斤，41年时间里平均每年提高4.6公斤。1978—1993年的近15年里平均提高幅度更高达7.13公斤。到2000年粮食单产提高幅度可望每年维持在5—6公斤的水平，届时单产将达到310—315公斤， 比1993 年的275公斤高35—40公斤。这样，到本世纪末粮食播种面积以16.9 亿亩计， 由于单产的提高将使粮食总产提高5900 —6700 万吨， 总产量将达52390—53235万吨。但如果播种面积只能维持在16.5亿亩的水平，则总产量只有51150—51975万吨。许多学者和研究机构对中国未来粮食的发展趋势作了大量研究，研究结论差异不大。一般认为，到本世纪末，中国粮食总产量大体可保持在50000—53000万吨的水平。几种有代表性的研究结果如下：
不同研究成果对粮食产量的预测
单位:万亩、万吨
中国粮食和经济作物发展研究
中国粮食之研究中国中长期食物发
展战略研究
第一方案第二方案
面积产量
面积产量 面积
产量
面积
产量
粮食合计 164000 50685 165000
52985
165240 52600 160000— 50000—
165000
53000
水稻
48000 20400
48000
2112049600 22770
小麦
40000 10000
40000
1080043500 11480
玉米
30000 10500
31000
1131529060
9850
豆类
14000
1925
15000225014520
1725
其它粮食
32000
7860
31000752028560
6775
从上表可知，到2000年中国粮食总产量将在50000—53000万吨，其中水稻产量维持在21100—22700万吨，小麦10000—11500 万吨， 玉米10000—10500万吨，豆类1500—1700万吨。
可见，到本世纪末，如果中国粮食播种面积能保持在16.5亿亩以上，则总产量将在53000万吨左右徘徊，如果播种面积只能维持16 亿亩的水平，那么总产量仅为50000万吨左右。也就是说， 决定今后我国粮食增产的关键性因素是单产的提高，但对保证一定的耕地面积也不能掉以轻心。
2.粮食需求增长的趋势
（1）口粮需求：决定未来口粮消费量的直接因素是人口数量。 虽然目前已把计划生育作为一项长期的基本国策，人口自然增长率也有所下降，但到2000年人口仍将突破原来12.8亿的预测水平而达到13亿，这样居民的口粮消费总量将达32500万吨（以每人每年消费原粮250公斤计算）。
（2）饲料粮需求：随着国民经济的发展，收入水平的提高， 居民膳食结构和营养水平也将得到极大的改善。有关专家研究，为了满足居民消费需求，2000年主要畜产品生产指标将达到：肉类4800万吨、禽蛋1850万吨、奶类1300万吨、水产品2400万吨。这样，据此折算的精饲料需求量将达27490 万吨（包括役畜饲料需求）， 其中饲料粮需求量达17300万吨。
（3 ）其它粮食需求：其它粮食需求主要包括种子用粮及工业用粮、损耗及新增库存等。其中，种子用粮，随着农业科技的发展及杂交品种播种面积的扩大，种子用粮将有所下降，到本世纪末1500万吨的留用量基本能满足需求（有关专家最新预测仅需1350—1380万吨）；工业用粮（包括食品加工业、酒类酿造业及其它工业用粮）5000万吨左右；损耗及新增库存1600万吨左右。
所以，我们预计2000年中国粮食需求总量约为57900万吨。
3.粮食安全与进口趋势
显然，到本世纪末，中国粮食市场总的趋势是需求量大于供给量，供需缺口在2000—9000万吨之间，需通过进口才能平衡国内市场。我国粮食安全可能出现的情况是：
（1）如果粮食消费只达到预测的下限55000万吨，而生产量通过努力达到预测上限水平53000万吨，则供需缺口仅在2000万吨左右。 其中水稻基本上能达到供需平衡； 小麦缺口在400 万吨左右； 另需要进口1500—1600万吨玉米来补充饲料粮的不足。（2 ）如果消费需求达到预测的上限，而生产量又只达到下限目标，则供需缺口将达9000万吨之巨。其中水稻缺口1500万吨左右，小麦缺口2800万吨左右，玉米（饲料粮）缺口量将达到4700万吨左右。（3）谨慎地看， 比较可能的供需缺口在4000—6000万吨之间。其中水稻基本上能达到供需平衡；小麦缺口在1400—1900万吨左右；豆类自给有余，部分可供出口，但它是高蛋白质食物，不应鼓励大量出口。在粮食进口总量中，扣除小麦进口量外，其余2600—4100万吨粮食，主要是进口粗粮作饲料（以玉米为主），进口量在2500—4000万吨左右。
可见，综合起来看，在今后中国经济高速增长的若干年中，规模庞大的人口增长对粮食需求的巨大压力与农业资源相对不足的矛盾将长期存在。
（二）加入世界贸易组织的影响
总的来看，复关或加入世界贸易组织对中国农业的影响可能最终集中在中国的农业发展政策必须受乌拉圭回合农业协议的约束以及中国必须履行在复关谈判中所作出的种种承诺上。在目前我国经济高速增长的紧要关头，对农业而言，更令人们关注的不再仅仅只是其外汇贡献或产品贡献，而是农业与宏观经济之间的密切关联性以及由此所产生的国民经济增长的稳定性与持续性：与此同时，由于我国人口众多，解决粮食安全问题必须立足于国内农业的发展，这意味着，我们的判断应基于把握我国经济增长的基本趋势及其与农业发展的基本关系。具体如下：
1.加入世界贸易组织后，乌拉圭回合农业协议将为中国农业政策进一步改革提供机会。乌拉圭回合农业协议中关于农业政策改革的区别规定（如“绿箱”政策）及对发展中国家的较为优惠的待遇，为中国农业政策调整提供了可供选择的框架。加强农业在国民经济中的基础地位，使宏观经济政策及农业政策向有利于农业发展的方向转变，提高粮食等农产品的有效供给能力，已成为中国今后适应世界农产品市场变动的基本政策选择。
2.世界农产品贸易自由化尽管能够为中国农产品出口带来市场机会，但是今后中国农产品出口的增加仍然取决于农产品品质的提高。贸易自由化可能导致更为激烈的市场竞争，但这种竞争是以质量、比较利益而非价格等干预措施为基础的。中国的大米、玉米及大豆等产品要想进入发达国家在贸易自由化中可能让出的市场，关键就在于是否能在质量上取胜。特别是大米，日本、韩国市场正在逐步开放，中国如何进入并能占有相当的份额，可能从目前起，中国必须针对日韩大米市场的品质、口味需求，在品种选育、种植区域规划、加工技术、包装、营销等方面作系统的考虑。除此之外，国内的交通运输、仓储设施等不足，也是影响中国农产品出口的重要限制因素。
3.关于今后中国从世界市场进口粮食的趋势。现在问题的关键在于，今后我国粮食的进口是否会对乌拉圭回合后的世界农产品市场产生更进一步的影响（如刺激世界粮食价格的进一步上涨、加大低收入粮食净进口国的压力）。受农业贸易自由化的影响，国际市场粮食价格上涨将增加中国粮食进口的外汇支出。那么，像中国这样一个人口规模庞大的国家，在粮食进口与自给政策之间，究竟存在多大的损益差别？这些都有待于我们作进一步的分析与评估。但是，我们至少可以预见，乌拉圭回合农业协议所引起的农业改革，不会扩大未来中国农产品的供求缺口；与此相反，我们认为，随着国内政策向有利于农业方向的进一步调整，特别是技术进步、结构调整措施，可能在一定程度上缩小农产品供求缺口规模。简言之，乌拉圭回合后，中国除按承诺给贸易伙伴提供必要的市场准入机会外，不会以粮食大买主的身份进入世界市场。或者说，加入世界贸易组织对我国解决粮食安全问题将产生积极的作用。
三、结论与建议
尽管乌拉圭回合谈判有可能带来世界农产品贸易的自由化，但源远流长的农业保护主义是否会在未来有限的几年内被有效抑制，还有待于进一步的观察。但是可以预见，无论是何种经济水平的国家，都将寻求在乌拉圭回合最终协议的原则框架下保护其农业的有效方式。考虑到我国的粮食安全状况以及我国经济增长对农业基础地位的要求，我国也特别需要在国际多边贸易体制框架下寻求对农业的有效保护。
对农业部门有效保护的实质在于，通过调整国内农业政策与贸易政策，一方面，使处理贸易问题的政策措施基本符合我国在复关谈判中对农业贸易问题所作的承诺以及乌拉圭回合农业协议的原则要求；另一方面，制定促进农业发展的国内政策，保护农业持续、稳定的增长，使之足以支撑我国国民经济的健康、稳定、持续发展，并能确保改善12亿人口的粮食安全状况以及稳定提高拥有9 亿就业人口的农业部门的收入水平。
但需要指出的是，对农业部门的有效保护，并不意味着给我国农业部门以包括边境、国内支持的全面保护，而是强调实施开放边境措施、支持国内发展的保护方式。
就边境措施（即贸易政策）而言，我们认为应按乌拉圭回合农业协议以及我国在复关谈判中所作的承诺来进行调整，而无须寻求采取特殊的保护措施。这是因为，（1 ）过去我国农业保护的总体水平是负保护，许多边境措施（如关税等）并未发挥保护作用，其它一些措施（如进口许可证、配额等）则经过复关谈判，保护作用也已逐步减少，因此，如果无视这种现实再寻求高边境保护，其保护作用的有效性已无意义可言。（2）农业边境保护早已成为国际多边贸易谈判的敏感领域， 在乌拉圭回合谈判最终成果中均已作明确的规定。我们认为，只要充分利用农业协议规定的边境保护措施及其对发展中国家的优惠待遇，按我国的承诺设计一套合理的关税及配额结构，同样可以达到保护的目标。 （3）中国经济增长的长期趋势表明，我国未来几年主要农产品（粮、棉、油等）的供需缺口仍需通过国际市场才能解决，从这一意义上说，过度的边境保护（如过高关税率、从紧的关税配额等）同样也没有意义。但是，对一些关系到国计民生的农产品，在贸易实践中及关税水平上可适当从紧掌握。这样，一方面有助于解决国内主要农产品的供需平衡问题，另一方面，也将使我国有国际竞争能力的农产品得到比较宽松的出口环境。
加强国内农业政策对农业发展的支持与保护力度，或者说，通过强化国内政策来给我国农业以有效的保护，理应成为今后我国政策调整的关键。一方面，我国的农业问题乃至粮食安全问题，实际上需要我们实现农业的持续稳定增长，从根本上解决农产品有效供给不足问题，并克服复关后我国农业部门面临的福利损失问题。另一方面，乌拉圭回合农业协议尽管在很大程度上希望限制对农业的保护与支持，但其中的“绿箱政策”则为各国加强国内政策提供了机会。与此同时，这似乎与我国工业化的进程更为一致：我国已到了应该保护农业的时候，对农业正面临由忽视、剥夺向保护、支持的发展战略转变阶段。而复关的影响或许只是这一逻辑过程的外在表现。影响我国战略取向的始终应该是我国改革开放及经济增长的总体格局与发展进程。
总的来看，为解决我国加入世界贸易组织后所面临的诸多问题，需要我们在政策上作出合乎实际的调整，调整的基本思路是：
（1 ）按乌拉圭回合农业协议规定及我国的复关承诺适当放宽农业贸易政策，但贸易政策的保护作用必须由过去的效果甚微或根本无效转变为合理、有效；（2 ）加大国内农业发展政策对农业的支持及保护的力度，特别是农业协议规定允许的“绿箱政策”范围的政策措施的保护力度。我们认为，随着国际贸易环境的变化及多边贸易体制的逐步改革，今后真正能够保护我国农业发展的或许只能是有效的国内农业政策，而不可能是边境措施（即贸易政策）。因此，借鉴国际农业保护的经验，设计和构建合理有效的国内农业政策体系就显得尤为重要。（3 ）合理设计保护的结构，如从保护的产品范围而言，应重点保护关系到国计民生的重要农产品（如粮油等产品），适当开放具有竞争能力的农产品。从保护方式看，应重点发挥国内农业政策的保护作用，如应强化农业协议免于约束的“绿箱政策”以及对发展中国家的优惠条款对农业发展的支持作用，改革和完善农产品价格政策体系以及加强农业投入、农产品流通、农业信贷、农业风险保护与支持措施；在边境措施上，设计合理的关税结构及配额幅度，等等。
标签：粮食安全论文; 农产品论文; 乌拉圭回合论文; 进口税论文; 农业发展论文; 三农论文; 发展中国家论文; wto论文;