2.合肥工业大学 城市规划系 安徽合肥 230601
摘要：2013年12月召开的中央城镇化工作会议以来，划定城市开发边界的命题已成为规划工作者讨论的热点问题。基于此，本文在对国内外相关研究和实践进行归纳梳理的基础上，具体剖析我国城市开发边界划定的现状，以期为未来我国城市开发边界划定的相关研究和实践提供参考与借鉴。
关键词：城市开发边界；多规合一；弹性边界；刚性底线
0引言
城市开发边界是城市未来空间增长的控制线，其规定着城市开发的空间规模、空间模式和城市发展的基本格局与容量，是塑造合理城市内部空间与外部空间的空间基础。科学划定城市开发边界已成为当前中国城市实现高效集约发展的关键支撑。
我国政府在应对生态、资源、环境问题上先后提出了一系列的战略思想[3]。贯彻落实中央城镇化工作会议要求，促进城市转型发展，提高城镇化质量，通过划定城市开发边界来控制城市用地的规模，设定城镇扩展的空间界限来推进城镇用地结构优化。总体促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。因此，城市开发边界的科学划定尤为迫切，基于生态保护的城市开发边界划定对我国坚持走中国特色社会主义道路有着极其重要的现实意义。
1国内外城市开发边界研究概况
1.1国外城市开发边界研究概况
城市开发边界的思想起源于霍华德提出的田园城市理论。霍华德设想的“田园城市”是有适宜规模的，而城市规模需通过城市外围的绿带进行限制，这种绿带就是针对城市开发边界的最早设想。此后，大伦敦规划的“绿带圈”则被看作城市开发边界的雏形[4]。20世纪60年代以来，美国在面对城市蔓延带来的一系列问题上，先后出现了“精明增长”、“增长管理”、“填充式开发”及“新城市主义”等理论与思潮，并进行了城市增长管理和土地利用管制政策改革的探索。在这种背景下，1976年美国塞勒姆市首次提出城市开发边界的概念，该市通过城市开发边界划定了塞勒姆都市区的发展范围[5]。
城市开发边界是由美国首先采用的一种城市用地管理政策工具，主要用途是控制城市空间的无序蔓延[6]。随后波特兰、墨尔本等城市持续开展了划定城市开发边界的实践，其中 “2040年波特兰城市开发边界的研究”、“2030年墨尔本城市开发边界的研究”，在应对由于人口增长和小汽车普及导致的城市蔓延过程中取得了显著效果。欧美实践经验已经证明了城市开发边界对控制城市无序蔓延的-有效性[7]，并在西方已建立了完善的理论、技术、法律、组织机构、规划程序和管理制度 [8-9]。
1.2国内城市开发边界研究概况
当前，中国城市空间增长正进入转型发展阶段，从追求量的增加转向追求质的提升。同时，城市规划范式也相应地由增长拉动型向增长管理型转变，以弥补快速增长带来的负面效应。城市开发边界作为空间增长管理的政策工具之一，以“生态优先”保护城市生态本底，以“精明增长”提升城市内部空间绩效，在协调保护与发展需求之间起到了重要作用。
（1）理论研究概况
我国城市开发边界的研究与实践起步较晚，张进首先将增长边界等城市增长管理工具引入国内[10]。随着2006年《城市规划编制办法》的颁布，我国学术界对城市开发边界的研究更加关注。国内学者相继采用城市增长射线群法、CC-CA模型法、GIA模块划定法、资源环境承载力法等方法从“城市增长需求”和“生态环境约束”两个角度对城市开发边界的科学划定进行了探索 [11-13]。
在新型城镇化的背景下，城市规划的重点不是严防死守城市的规模、形态、边界，而是侧重于动态协调城市发展的各要素，关注城市结构的合理性和弹性。实现城乡规划、土地利用总体规划、国民经济与社会发展规划、环境保护规划等规划的“多规合一”是城市开发边界得以有效落实的前提条件，划定城市开发边界是落实“多规合一”的重要举措，因此结合“多规合一”工作划定城市开发边界具有极强的现实意义。
（2）实践探索概况
我国多地都开展了关于城市开发边界科学划定的实践。2014年7月住房和城乡建设部与国土资源部共同确定首批14个城市开展划定城市开发边界的试点工作，将城市开发边界作为城市发展的刚性约定。当前，首批试点城市的城市开发边界划定工作已取得了初步成效，比如北京限建区规划[14]、武汉、厦门、合肥都取得了显著效果，下一步则将其扩大到全国600多个城市。
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①北京限建区规划
北京市在2006年完成了《北京市限建区规划（2006—2020）》，从保护自然资源、避让风险灾害的角度出发将限建区定义为对城市及村庄建设用地、建设项目有限制性的地区，详细划分为资源与风险避让两方面，“水、绿、文、地、环”5组共计16个限建要素（图1）。根据不同要素对建设项目的限制程度，规划给出了建设分区方案，并用于指导城市总体规划中的建设用地选择和空间布局。基于限建因素和动力因素共同分析城市增长，预测城市建设用地的科学增长方向，确定城市开发的科学边界，抑制城市的无序蔓延，实现城市的理性增长。
②基于“多规合一”的厦门市城市开发边界划定实践[15]
2014年，厦门市作为国家发改委、国土部、环保部和住建部确立的“多规合一”试点城市，积极探索，先行先试，形成全市空间布局“一张蓝图”。厦门在“多规合一”的基础上，按照“生态优先”原则，并统筹环保、规划、国土、林业、水利和农业等各部门规划的生态保护界线，划定 “多规合一”后的生态控制线。在生态控制线划定基础上，反过来梳理建设用地空间，并通过“两规”差异比来划定城市开发边界，使厦门岛的建设空间不再扩展。
虽然我国多地开展了关于城市开发边界划定的实践和概念引进、城市开发边界中国化问题、划定方法的讨论。但目前我国对城市开发边界的概念及划定标准、操作细节均无明确界定，也未构建起中国城市开发边界的规划管理体系[16-18]。
2 当前城市开发边界划定方法
目前划定城市开发边界的方法主要是基于反规划理念，将城市开发边界分为刚性开发边界和弹性开发边界。“刚性开发边界”（“刚性底线”）是极高敏感区，是城市扩展的“生态安全底线”和最大土地容量，在任何情况下城市开发均不能超越此范围。“弹性开发边界”（“弹性边界”）是指在城市资源环境承载力范围内，为满足城市不同发展阶段的人口增长和用地增长而设定的阶段性城市增长边界，包括近期、中期和远期增长边界[19]。
“弹性边界”和“刚性底线”的主导要素、作用和影响不尽相同。划定“弹性边界”的主导要素是城市建设用地的扩张，其作用是引导城市合理发展，“弹性边界”对城市未来的空间形态有着重要的影响作用。而划定“刚性底线”的主导要素是城市周边生态环境的限制，其主要起到保护生态本底的作用，“刚性底线”对城市生态安全格局的构建有较大影响。
3 城市开发边界科学划定策略
城市开发边界是一种多目标的城市空间控制规划工具，以生态、经济与社会效益的综合最大化为目标，力图将城市开发向适宜的地区引导，并规避风险地区和保护林地、水域、农田等生态敏感地区，同时结合紧凑增长理念提高基础设施和公共服务设施的使用效率。针对我国城市快速增长的实际情况，城市开发边界既需要划定永久不可开发的战略性保护区“刚性”底线，也需要划定能应对难以预期的城市周边发展的弹性“动态”边界。
本研究在已有研究和实践的基础上，提出遵循“生态优先，绿色发展”的总体思路，按照“先本底、后划线”的技术路径完成研究区的城市开发边界划定工作。具体的，“先本底”即通过开展研究区的生态敏感性分析和评价，结合各部门提出的需严格保护的地域范围，划定城市开发建设不可逾越的刚性边界，由此为“把城市放在大自然中、把绿水青山保留给城市居民”奠定空间基础。“后划线”即在分析城市未来发展战略、方向、规模、布局的基础上，在城市刚性开发边界内进一步划定不同时期的城市弹性开发边界。最后，针对划定成果，提出相关规划管控措施和建议。
4 结语
在当前新形势下，科学划定城市开发边界对于城市的可持续发展起到了重要的推进作用，并且能够更好的响应十八大的号召，改善城市生态环境，对于生态文明建设有着重大的意义。本文结合国际经验与国内实际，在新型城镇化背景下，借鉴国内外城市开发边界划定的理论与实践并结合城市发展阶段，在“多规合一”的基础上划定城市刚性及弹性开发边界，促进城市开发边界被更加科学合理地加以理解、划定和实施。
参考文献：
[1]韩柯子，刘春雨.新型城镇化下城市开发边界设定的思考.宏观经济管理，2014，3：32-34.
[2]刘晓丽，方创琳.城市群资源环境承载力研究进展及展望.地理科学进展，2008，27（5）：35-42.
[3]温宗国.可持续生产和消费促进国家生态文明建设的机制与方案研究报告[R].北京：清华大学环境学院，2015.
[4]程永辉，刘科伟，赵丹，程德强.“多规合一”下城市开发边界划定的若干问题探讨.城市发展研究，2015，22（7）：52-57.
[5]张进.美国的城市增长管理[J].国外城市规划，2002（2）：37-40.
[6]龙瀛，韩昊英，毛其智.利用约束性CA制定城市增长边界［J］.地理学报，2009（08）：999-1008.
论文作者:丁峰1,李蕊蕊2
论文发表刊物:《基层建设》2017年第21期
论文发表时间:2017/11/3
标签：城市论文; 边界论文; 刚性论文; 生态论文; 空间论文; 弹性论文; 基础上论文; 《基层建设》2017年第21期论文;