横向府际间公共政策执行博弈的困境——以集体行动的逻辑为视角，本文主要内容关键词为：公共政策论文,横向论文,视角论文,困境论文,逻辑论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D601 [文献标识码]A [文章编号]1008-9314(2011)04-0060-06
横向府际间的公共政策执行博弈是指在市场经济条件下没有行政隶属关系的同级地方政府之间在执行公共政策过程中以辖区利益最大化为目标，围绕各种有形或无形资源而展开的一种竞争非合作行为。由于公共政策涉及面广，执行组织庞大，而且十分强调集体行动和共同协作，属于典型的“集体行动”，而“集体行动的困境”又是客观存在的社会现象，是行动个体理性行为的非合作博弈结果。将这种“能够相当准确地预测人类行为的可计算的分析模式”[1]设定在横向府际间公共政策执行这一场域中，同样陷入“困境”局面，使公共政策发生偏离或失效。基于这样的逻辑，整合府际关系，使横向地方政府之间的博弈由集体行动的困境走向集体行动的帕累托累进，是我们共同致力探讨的重大问题。
一、理论阐释：集体行动困境与横向府际间的公共政策执行博弈
(一)集体行动困境的理论模型
公共政策的执行涉及面广，影响宽泛，需要大量的政府部门和执行人员参与其中。研究横向府际间公共政策执行博弈情况，就必然涉及地方政府这个执行主体或执行人员的执行动机或行为特征。而集体行动理论为研究这些问题的分析提供了理论依据，是横向府际间公共政策执行博弈困境研究的直接理论基础。
奥尔森对“集团利益的存在会促使集团成员为了追求共同利益而行动”[2]的观点提出了质疑，他认为“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益，换句话说，即使一个集团中的所有个人都是有理性的和寻求自我利益的，而且作为一个集团，他们采取行动实现他们共同的利益或目标后都能获益，他们仍然不会自愿地采取行动以实现共同的或集团的利益”[3]。对于出现这种情况的原因，奥尔森认为集团的共同利益实际上可以等同或类似一种公共物品，而任何公共物品都具有受益的非排他性和消费的非竞争性两个特性。这两个特性一方面使得已经花费成本生产和提供该公共物品的集团成员无法阻止不耗费任何成本的其他成员享受同样的效益，即产生了严重的“搭便车”现象；另一方面，当集团规模越大，成员越多，成员的份额就越小，使得集团成员就会认为自己的影响和贡献对集团都是微不足道的，产生“有我没我影响不大”的消极心理，从而对公共物品的生产采取漠不关心的态度，这就使得集团的公共物品的供给量难以达到最优水平。所以，在严格坚持经济学关于人和行为的假定条件下，经济人或理性人都不会为集团的共同利益采取行动，从而使集体行动失效，产生“集体行动的困境”的结果。
在公共政策执行过程中，“集体行动的困境”同样有其市场。在我国，横向地方政府自主理性的微观抉择必然导致非理性的宏观恶果，从而出现“公用地悲剧”，即“地方主义”。以下通过构建博弈类似模型（表1）来说明在以追求最大化利益的横向府际间，为实现公共利益而采取合作的“集体行动”是如何地困难。
如表1所示，在执行公共政策过程中，具有横向府际关系的地方政府甲和地方政府乙构成了博弈的双方，假设双方在行为前，对对方的策略选择行为信息和收益结果都清楚地了解，属于完全信息动态博弈，而且博弈双方对公共政策的执行策略具有合作—积极执行、非合作—消极执行两种选择，有关博弈过程可以描述如下：
1.假定地方政府甲乙双方均能顾全大局，从整理利益出发，选择合作—积极执行公共政策，则各自可以获得50分的收益，包括经济收益、政治收益及社会、环境效益等，例如GDP的增长率，财政税收的贡献率及由此而获得的政府官员的职务晋升、物质奖励、荣誉称号及公众对政府的支持率上升等具体方面的收益，如表1中A部分所示；
2.如果地方政府甲选择严格执行公共政策并力图与地方政府乙合作，而地方政府乙出于自身利益的考虑选择逆政策而行，不与地方政府乙合作，则寻求合作积极执行的地方政府甲可能付出巨大的包括人力、物力、财力等执行成本，从而往往损失140分，即造成上述收益的取消；而不合作消极执行的地方政府乙由于可以享受到“搭便车”带来的好处，反而会增加80分的和发展，但由此造成的外部负效应则由两者共同承担，如表1中B、C所示。
3.当甲乙地方政府均选择违背公共政策且彼此不合作时，从短期来看，双方可能都有部分收益，但就长远利益而言却很可能导致公共政策的整体落空从而侵害公共利益，导致地方政府的合法性受到质疑，即甲乙地方政府各自损失100分，这种损失包括官员职务晋升的取消、荣誉称号的撤换并不可避免地被上级政府批评甚至处罚，以及来自民众和社会的谴责，使政府公信力下降等，如表中D所示。“这个博弈的结果往往是‘零和博弈’甚至是‘负和博弈’。在中国现行的绩效考核体制下，地方政府往往更倾向于追求短期政绩以保有或提高行政官员的地位上升空间，由此造成表中D所示的结果，亦即‘公用地悲剧’的结局。”[4]地方政府倾向于通过不合作的方式去实现当地利益的最大化，这也正体现了地方政府普遍存在的“粗放型”发展思维。
(二)横向府际间公共政策执行博弈的内涵扩要
横向府际间在公共政策执行中的博弈，可以简单理解为是“同级地方政府之间以辖区利益最大化为目标，围绕各种有形或无形资源而展开的竞争”[5]。值得指出的是，博弈贯穿于我国地方政府间横向关系发展的历程中。在传统的计划体制之下，权力高度集中，地方政府是中央政府的权力附属物，各地把目光纷纷盯向中央，围绕中央的资源分配权力极力迎合其偏好与要求，展开了兄弟式竞争。改革开放以后，随着分权化改革的推进，地方政府获得了一部分财税权、公共事务管辖权和地方国有企业所有权，逐渐成为相对独立的利益主体，其“经济人”的行为特征也日益显现，出于辖区利益最大化的考虑，各地围绕利益而展开的竞争也愈演愈烈。但是事实证明在中国，“政府间的纵向竞争没有获得可以长期生存的空间。而省级以下的各级地方政府与它的上级政府在经济和政治力量方面的悬殊，决定了省级以下的地方政府就更不可能发生纵向竞争。又由于中国的物资和人力还远远没有达到欧美国家的流动性，所以政府间的竞争往往是区域性的。这些就决定了地方政府在寻找其竞争对手时，更多的会关注那些跟它同处于一个政治权力阶层的权力组织，而不会去把那些在政治层级高过它或者低于它的权力组织作为自己的竞争对手和博弈对象”[6]，这也决定着横向府际间发生竞争和博弈的机理可能。
程臻宇指出同级地方政府在中央集权的政治体系和区域经济体系这两大体系中所承担的两类角色之间有和谐也有冲突，这两种不同角色定位会始终体现于同级地方政府的行为之中，它们共同决定了同级地方政府竞争的根本特性。[7]另外谢炜也认为，“横向地方政府间博弈有三条途径：一是提高地方各生产要素的效率和地方企业的竞争力；二是挖掘地方优势，科学定位，制定区域经济发展规划，用差异化战略获得竞争地位；三是执行或再决策符合地方政府利益的那部分公共政策，以规制措施保护地方资源、市场，使地方企业及各生产要素获得竞争的优惠。改革开放以来，旨在提高竞争力的这三种方法都得到了中国地方政府的垂青。通过第一、第二条途径提高地方竞争力是彻底、可持续发展、有效的，但也需要较长时间的付出才能见效。中国地方政府领导人的任期限制及任职周期的不可预见性，使他们在竞争中追求尽可能突显的政绩。”[8]因此，以保护地方利益为准则，有倾向性地执行公共政策往往成为地方政府竞争的首要选择。
基于以上观点的考虑，笔者认为界清横向地方政府的双重性质和认识其在博弈中的首选策略，对窥视地方政府在当下实际政策落实中的行为表现和探寻克服其弊端的可行路径有着重要的价值和意义。
二、实证分析：公共政策执行中横向府际间集体行动困境
中国地方政府执行公共政策时，博弈所要追求的直接目标可归为三种：在政治层面上，横向地方政府间存在行政权、人事任免、试点权和政策倾斜等方面的博弈；在市场层面上，横向地方政府间存在对辖区内产品市场的保护和支持；制度层面，横向地方政府间出现了税收、土地使用等优惠政策及保护地方利益的行政规章的大比拼。以上的这一设定符合“理性经济人”的行为假设，也符合当前的实际情况。因为地方政府既作为国家机构的重要组成部分，以经济发展为中心，是其固有的责任。同时其又是辖区经济体系中最重要的力量，是相对独立的利益主体，维护辖区利益的合理诉求，也不足为奇。
有必要指出的是，横向地方政府在政治、市场和制度三大领域的公共政策执行博弈往往是纠结在一起的，市场领域的博弈是为了实现政治博弈的目的，政治领域的博弈体现为市场博弈，而制度博弈又是市场博弈的重要手段。在法制健全、市场规范的条件下，地方政府的博弈如同企业的竞争，是公平的、正当的博弈，然而在当下转轨时期的中国参与公共政策执行博弈的横向地方政府都陷入了一种“囚徒困境”，凸显出不公平、非规范、缺乏良好秩序的特征，因而无力走向集体行动和社会最优，使公共政策目标发生偏离，使公共利益受到极大危害，为此，有必要就横向府际间公共政策执行博弈在政治、市场和制度三个领域的具体表现做一下实证考察和探究。
(一)政治层面博弈实析
1.过度追捧以“试点权”为标志的政策倾斜和特殊待遇，谋求超常规发展。“先试点后推广”是我国公共政策执行实践中的重要经验之一，即“国家先在某一部门，或某一地区，或某一类企业试点，一旦成功后再在全国推广。国家为了保证试点的成功，往往对试点部门，或试点地区，或试点企业给予优惠政策，甚至直接承担一部分改革成本。因此，谁先获得这类改革的试点权，谁实际上就获得了一部分改革租金”[9]。这也暗示着先试点地区增添了超常规发展的机遇，因而，公共政策的试点权、优惠政策和特殊待遇成为公共资源，是各地方政府竞相争取和博弈的主要内容之一。
我国改革开放30多年的发展奇迹就是一个典型的例证。从改革开放初期的沿海经济特区、沿江沿边经济特区到后来各市的经济开发区，各种“特区”由点、线、面向全国铺展开来，地方政府争相取得设立特区和开发区的权力。而拥有特区和开发区对地方政府而言就意味着享有更多的政策倾斜和特殊待遇，进而地方政府“抢抓机遇”，大胆创新，获得优先发展。正是特区政策促使沿海沿边地区的超常规发展，从而形成了东、中、西部地区发展失衡的现实格局。另外，已获得“特权”的地方政府还会以它为基础和后盾，在下一轮的开放开发试点争取中与中央政府或是上级政府谈判时更有发言权和主动性，同时，“用实力说话”，在与平级地方政府的博弈中也具有更高的胜出概率。
2.在公共政策执行中，官员难逃政绩考核怪圈。近期的人民论坛问卷调查中心一份调查显示：63%的受调查者认为“现行政绩考核与升迁机制，驱使地方官员谋求政绩”是地方竞争的主要原因。从政绩角度审视，“地方政府官员的处境是典型的零和博弈模型，只有少数最优者才能获得提升的机会，因而地方政府官员尽量多搭建展现其才能的平台，对一切有助于提高自己‘位次’事情都持积极态度，甚至可以牺牲地方利益，尽量将竞争对手拖垮；在任期制的限制下，本届地方政府官员尽量将行政行为‘溢出效应’内在化，而不愿无偿地让下届政府‘搭便车’，对本地区长远发展有利而对本届政府益处不大的项目很难有兴趣。如此制定出来的政策自然缺乏传承性，而不利于本地的长远发展。”[10]基于上述原因，就不难理解“政绩工程”、“形象工程”为何如此之多了。
(二)市场层面博弈考量
1.地方政府树立壁垒，阻碍流动要素的自由迁移。在地方政府间的分工协作过程中，由于各地的经济基础、技术条件、资源条件、环境状况存在较大差别，在竞争过程中一旦出现不利于地方利益的经济活动，自我保护就应运而生，随之而来的就是地区分割与地区封锁。
长期以来，京津冀地区是一个联系紧密、相互依托、不可分离的区域，已经成为我国未来最具发展潜力的地区之一。但是，在京津冀区域经济发展的过程中，三地区存在着严重的产业同构现象。从北京、天津、河北制定的国民经济和社会发展“十一五”规划看，所确定的产业发展方向也基本相同。例如，在京津冀地区金融方面，根据有关报道，北京要建“具有国际影响力的金融中心”；天津要建设区域金融中心、离岸金融中心；石家庄也要力争建成区域性金融中心。另外，作为京津冀区域核心的天津，距离北京的城际列车通勤时间仅半个小时，天津无疑也将位于其东北部的北京当作自己需要小心提防的“敌人”和最大的竞争对手。为了防止北京把共同腹地的资源都吸收为已有，天津一直以来小心翼翼地保护着自己的行政主权和自然、地理、社会及经济资源。因此，京津塘走廊上，天津更愿意撇开北京，向西聚焦于行政区内部以求内生发展。而国务院“建设天津滨海新区”的最新政策导向，使得天津这种内生发展动力变得更加强烈。由此间接地但事实上已经形成了排除其他同级省份市场竞争的地方保护主义行为。地方市场分割和地方保护主义，阻碍市场机制资源有效配置，使理应一体化的市场经济演化成“诸侯经济”。由此也可以看出京津冀之间展开的在资源、资本、政策、基础设施建设和环境等领域的一轮又一轮的竞争和博弈，制约了京津冀经济一体化发展进程。
2.横向地方政府敢冒“道德风险”，主观忽略经济负外部性问题。受传统发展观的支配，中国对地方政府的政绩评估长期以来偏重于GDP等经济指标，由此造成地方政府重视本地经济，而对需要同级政府间共同合作解决的环境、资源等问题缺乏热情。参与竞争的地方政府往往因此而陷入了博弈中的“囚徒困境”。这可从淮河周边各地方政府环保投入中看出来。淮河上、下游地方政府都会因为流域水环境治理而受益，但双方之间又因为缺乏经济利益的整体性而存在担心：“上游会担心自己治理水环境后，下游受益了却不付费；下游不仅担心上游收费后却不能治理好环境，还担心淮河区域其他用水户‘搭便车’的情况。虽然从全社会的角度看“上游治理、下游付费”策略要优于“上游不治理，下游不付费”的策略，但该博弈存在唯一的纳什均衡却是“上游不治理，下游不付费”，双方都没有积极性为淮河环境改善而努力，即形成典型的‘囚徒困境’。”[11]所以，现行体制未能实现行政区之间污染治理的激励相容，为争夺有限的资源，横向地方政府之间演绎着激烈的博弈。
(三)制度层面博弈审视
1.利用税费制度大搞“竞相让利”行为。1994年财政制度改革后，以划分税种为基础而确立的财税体制明确了地方的财权，为其在经济上的博弈提供了制度依据和条件。其中税费博弈是横向地方政府间经济博弈的主要手段。在这个过程中，各级政府主要以差异性税收政策为基本工具，采取各种经济和非经济手段对税收资源展开争夺和控制，以达到吸引投资、增加财政收入、刺激地方经济增长等目的。同时，横向府际间的在税费方面的竞争与博弈是典型的“竞相让利”行为，这主要体现在土地价格的“优惠”和“减免”地方税两个方面。如东北地区在招商引资政策执行中就大力提倡为落户当地的企业提供优惠政策：在土地价格“优惠”政策方面，有“无偿提供相应面积的集体土地使用权30年”、“征地费用可采取‘先垫后退’的办法解决”、“十年内免交土地使用费”、“免交土地使用费”、“享受免缴矿产资源补偿费5年的政策等等；在地方税“减免”政策方面，诸如“五年内将企业所得税中进入开发区财政部分全额奖励给企业”，“生产性外商投资企业，经营期在十年以上的，从获利的年度起，可享受两年免税、三年减半征收企业所得税的优惠”等等。[12]
2.在保护地方利益的法律规章上大比拼。从全国经济发展角度看，横向地方政府间都具有相同的外部制度环境和基础性制度安排，如宪法、法律乃至政治制度等，但作为经济人的地方政府，都会把它解读成对己有利的规制，以维护地区利益。例如，国家制订和实施的《反不正当竞争法》，目的是为了规范各类经济组织的竞争行为。《反不正当竞争法》对政府行为也做了明确要求，如第三条认为政府应为公平竞争创造环境和条件，第七条规定政府不得滥用行政权力限制正当的经营活动等。很遗憾现实中的各级政府并不具备一致性，往往是中央政府制定法律试图创造了一个良好的竞争秩序，而地方政府却是竞争秩序的破坏者。又如，地方政府面临的产权制度环境的“软约束”，由于地方政府的机会主义行为得到释放，竞争压力下的地方政府往往会攫取私人或公共资源。不难发现，横向地方政府所面临外部制度环境的“软约束”，一定程度上反而会成为其参与同级间公共政策执行博弈的一种筹码和棋子。
三、走出困境：公共政策执行中横向府际间走向集体行动的路径
如何解决这种横向府际间公共政策执行的集体行动困境，使地方政府的个人利益与区域尤其是国家的集体利益相统一，使个体理性和集体理性的互利相生，和谐共处呢？
首先，当推奥尔森教授提出的一种类似契约式的解决方案。他认为，要促使集团成员采取合理行动和促进集体利益，保证公共物品的供给，只有通过“外部强制”和“选择性激励”两种方法。外部强制就是通过规则力量和强制手段压迫或说服理性个体去服从集体行动的要求，也可以理解是通过法规及执行机关，强令群体的成员履行对生产公共物品的职责，例如对破坏环境和排污的人进行惩罚或者招商引资中在税费上对投资商“跳楼价”的地方政府给予严惩等；选择性激励是惩罚那些没有承担集体行动成本的“搭便车者”和奖励那些为集体利益作贡献者。这种分析方法为解决和克服横向府际间公共政策执行博弈产生的“集体行动困境”提供颇多启示，但是为了将个人聚集起来维持大组织的共同行动，组织又不得不花费高额的成本去收集有关信息、度量绩效、建立与实施奖惩制度从而导致成本剧增，使大组织运转困难，限制其共同利益的的实现。而且，惩罚产生的收益也是一种公共物品，在执行规则时又会出现第二次搭便车问题；另外，选择性激励也存在一个具体政策落实中的正激励和负激励可在量化上操作的“度的问题”和根本上的激励价值取向问题，就是说上级政府特别是中央政府在制定公共政策过程中目标指向是想要地方政府更多的为完成任务而发生恶性竞争和博弈还是倾向于使他们谋求合作，实现共同繁荣。这都是实践中身为上级政府需要考虑的宏观议题。
其次，也存在一种多次博弈方案，即一次性博弈游戏并不会带来合作的结果，有时，反而会因为不信任对方而采取背叛的策略，是博弈双方陷入纳什均衡，所以，多次博弈理论认为想要有诚意有信任的合作关系，其中一方必须连续以合作做决策，让其对方看到你的诚意，同时也免去对你的设防，如此，真正的合作才可能到来。但是这种方案也有其缺陷，因为如果行动者不能了解和交流其他行动者的可信任性或信任行为，信任也将不会在他们之间生长，合作也就不会长久维持。
再次，就是按照普特南的社会资本的途径，即通过信任、规范、权威、关系网络行动的共识以及社会道德等社会资本，来推动行动的协调和提高社会效率。因而它也被众多学者看成是解决诸如“囚徒困境”或“集体行动困境”之类的合作难题、增进社会效率的一个答案。但社会资本的孕育一般需要民主的制度环境和较为发展的公民社会为土壤的，而这些条件一是需要时间的培育，二是它是当下中国所缺乏和正在追求的，因而它也成为在公共政策执行中发挥作用的基础瓶颈。
最后，构建学习型政府。学习型政府理论是借鉴彼得·圣吉《第五项修炼——学习型组织的艺术和实务》一书的思想，并在当下得到了比较深入系统的研究和广泛的传播。学习型政府可以理解为在政府内部形成适合组织学习的文化和氛围，建立鼓励合作与组织学习的制度，同时构建有选择柔性的、反应快捷的扁平式学习型组织结构，积极鼓励公务员之间的学习交流与共享合作，形成全员学习，团队学习，组织学习的局面，从而提高整个政府的群体能力。这一理论正在当下的中国党政组织中积极实践和推进。而且，就理论层面的设定，学习型政府的构建不失为破除横向府际间公共政策执行博弈导致集体行动困境的良好对策之一。
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