欧盟新中亚政策评述，本文主要内容关键词为：中亚论文,欧盟论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
欧盟于2007年6月推出对中亚地区的首份政治战略文件（2007－2013年），标志其中亚政策进入新阶段。本文分析了欧盟原有中亚政策框架及其新政策出台背景、新政策主要内容和特点，认为新政策对中国的影响总体上利大于弊，中国应抓住机遇，对欧盟的政策施加影响。
一 欧盟中亚政策原有框架及新政策出台的背景
（一）欧盟中亚政策原有框架
1991年中亚五国独立后，欧盟及其各主要成员国与五国迅速建立了外交关系。从地区政策的角度而言，欧盟当时确立的中亚政策框架主要包括以下机制：
（1）《伙伴关系与合作协定》（The Partnership and Cooperation Agreements，PCAs）
该协定为欧盟与中亚五国的双边关系提供了法律框架。欧盟与哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦的协定于1999年正式生效，而和塔吉克斯坦和土库曼斯坦的协定至今仍待欧盟一些成员国批准生效。欧盟希望协定使中亚五国“通过与欧盟和平互动实现稳定与繁荣”。①
（2）“对独联体国家的技术援助”（Technical Assistance for the CIS，TACIS）
欧盟委员会从1991年开始启动“对独联体国家的技术援助”项目，对象是包括中亚五国在内的12个国家，② 主要目的是帮助对象国顺利渡过转型期。从1991年至2006年，通过“对独联体国家的技术援助”项目欧盟向中亚五国的资助总额达到6.4亿欧元，③ 资助内容包括环境、电信、能源、交通、司法和国内事务方面的合作，其重点在于由一些次地区合作机构倡议发起的跨界问题的解决。在TACIS框架下，“欧亚走廊交通”项目（TRACECA,Transport Corridor Europe Caucasus Asia）亦值得一提。该项目始于1993年，旨在推动欧洲、高加索和亚洲走廊的贸易与交通，以重振“丝绸之路”。TACIS最终被纳入《中亚地区战略文件》（2002－2006年），显示欧盟委员会试图通过该文件使其对中亚五国的援助形成完整的战略框架。
（二）欧盟中亚新政策出台的背景
随着形势的发展变化，欧盟对中亚地区愈益重视，并于2007年6月推出第一份中亚地区政治战略文件，欧盟对中亚的新政策的出台是基于以下因素的考虑：
首先，中亚已成为欧盟“邻国的邻国”。欧盟东扩，特别是2004年5月1日的第五次扩大，使欧盟不仅在地理位置上更加靠近中亚地区，在政治和经济上与中亚国家的关系也更加紧密。欧盟扩大后，为处理与新邻国的关系推行了“睦邻政策”（European Neighborhood Policy），中亚五国随即成为“邻国的邻国”（the neighbors of our neighbors）。“对欧盟而言，中亚地区不再是一个遥远而无意义的部分。它开始变得重要起来了。”④ 原有的机制，即上述的PCAs和TACIS，由于其带有“选择性”的特点，已不足以处理欧盟和中亚国家的关系，亦缺少影响地区事务的能力。欧盟察觉到了这种不足，并从2005年起设立了欧盟中亚事务特别代表，试图在一个更高的层面上帮助欧盟和中亚国家进行沟通。⑤ 但是，欧盟仍然缺少一个完整、详尽、富有远见的中亚战略，使得它的地区政策“充满说教且少有成果”。⑥
其次，中亚的稳定和安全对欧盟具有重要意义。由于中亚已成为欧盟“邻国的邻国”，其稳定与安全对欧盟的意义较以前大为上升。欧盟内部认为，中亚地区虽然目前表面形势平静，但发生不稳定的可能性很大。⑦ 特别是乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦三国交界的费尔干纳盆地地区的伊斯兰极端主义、毒品运输以及由传染病、环境污染、腐败的政府管理及其他问题所导致的潜在冲突都对欧盟构成直接威胁。“9·11”事件之后的伦敦和马德里爆炸案令欧盟国家视反对恐怖主义为当前国际议程之首，中亚国家由此受到欧盟的重视。虽然对中亚稳定与安全的重要性不存在异议，但对什么是中亚稳定与安全的最大威胁，欧盟内部观点不同。一种观点认为试图把温和、世俗国家变成极端伊斯兰国家的伊斯兰极端组织是中亚安全的最大威胁；另一种观点则认为某些试图利用反恐战争获得西方支持的中亚国家政府才是真正的威胁。⑧
第三，欧盟对中亚国家的民主与人权状况不满。欧盟认为中亚国家政府集权、腐败，人权记录糟糕。2005年，吉尔吉斯的“郁金香革命”和乌兹别克安集延事件促使欧盟重新审视其在中亚推进民主的政策。欧盟官员认为，虽然欧盟被外界批评为上述两项事件的幕后操纵者之一，但事实却正好相反，欧盟对事件的发生非常吃惊。⑨ 此后，欧盟更加重视该地区国家的民主和人权状况。当乌兹别克政府拒绝接受对安集延事件进行国际调查后，欧盟于2005年10月开始对乌兹别克进行制裁。制裁包括PCAs的部分终止，对12名欧盟认为“在安集延事件中随意、不适宜地使用武力负有直接责任的”乌兹别克官员拒发签证以及武器禁运。在对乌兹别克实行制裁的同时，欧盟对哈萨克斯坦可能出现的民主转变表现出支持的姿态。欧盟将哈萨克斯坦视为可能成为地区榜样的国家，并支持哈萨克斯坦成为2009年欧洲安全与合作组织（OSCE）的主席国。
第四，其他大国的势力已经进入中亚，欧盟自然不甘落后。“9·11”事件后，由于反对国际恐怖主义成为国际事务议程上的主要议题，中亚地缘政治地位迅速提高，再加上中亚地区丰富的油气资源，使它成为各主要大国竞相关注的地区。首先，美国史无前例地进入了中亚，不仅在中亚设立了军事基地，而且与乌兹别克和哈萨克斯坦建立了战略伙伴关系。美国对中亚国家的非军事援助在2004年达到1.3亿美元。⑩ 虽然“郁金香革命”和安集延事件后，美国被迫从乌兹别克军事基地撤出，其在中亚的影响力受到了一定的限制，但它毫无疑问仍是该地区重要的外部影响力量之一。其次，中国在中亚的影响力逐渐上升。中国与中亚国家的政治经济关系发展良好。中国积极推动上海合作组织（SCO）成为新型地区合作组织，在地区安全、经济事务上有所作为。上合组织的迅速发展已经引起全世界的瞩目。再次，俄罗斯对中亚国家具有传统的、巨大的影响力。近年来，俄罗斯正积极推动集体安全条约组织（CSTO）等地区合作机制，并通过能源合作等政策强化与中亚国家的联系，重振其对中亚地区的影响力。除上述国家外，日本、印度和伊朗等国家也积极发展和中亚国家的关系。虽然用“新的大博弈”（new Great Game）来形容目前在中亚的地缘战略态势并不妥当，但外部力量对中亚的重视确是事实。欧盟显然已经落后了。
第五，欧盟对能源和经济利益的考虑。中亚地区富含油气资源，特别是哈萨克斯坦和土库曼斯坦两国。2005年末发生的俄乌天然气危机提醒欧盟关注其能源安全。欧盟对俄罗斯天然气和石油的依赖度分别为25％和30％。有些欧盟成员国，如斯洛伐克和芬兰，几乎完全依赖于从俄罗斯进口天然气；另一些国家，如波兰和匈牙利，对从俄罗斯进口的天然气也高度依赖，而这些进口天然气的90％是经过乌克兰进入欧盟国家的。(11) 为了保障自身能源安全，欧盟能源政策的关键是能源进口多元化，即从俄罗斯以外的国家和地区进口能源。(12) 由于北海油气资源储藏量下降，里海地区的能源储藏成为欧盟着重考虑的能源进口来源。如不考虑从里海进口能源，至2010年欧盟从波斯湾的石油进口将增加50万桶／天（Mmbbl/d）；反之欧盟从波斯湾的石油进口则将减少至150万桶／天。(13) 另外，虽然欧盟与中亚国家的经贸额非常有限，但欧盟认为，中亚国家与外部世界，特别是与西方国家的经贸往来，将有助于它们逐渐摆脱俄罗斯的影响，建立市场经济，并最终实现政治民主和社会稳定。同时还能帮助它们避免过度依赖能源产业，逐渐形成一个合理的产业结构，从长期来看这将有助于中亚经济的健康发展。(14)
第六，中亚对当前阿富汗重建成功与否亦有影响。欧盟国家是当前阿富汗重建进程中重要的“利益攸关方”。至2007年4月，几乎所有欧盟国家都参加了由联合国授权、北约领导的国际安全协助部队（ISAF），一些成员国还参与了由美国领导的“永久自由行动”（OEF）。许多欧盟国家成为阿富汗重建的主要援助国，欧盟及其成员国的共同援助占东京会议和柏林会议国际社会募得的总资金125亿美元的30％；伦敦会议上又追加了24亿美元。(15) 中亚国家对阿富汗重建及持久和平具有重要的影响。当前阿富汗急切需要解决的问题，如反恐怖主义、毒品种植和运输等离开中亚国家的帮助是无法解决的。因此，阿富汗重建也成为欧盟提升中亚地区战略地位的原因之一。
二 欧盟新中亚政策的主要内容及特点
（一）欧盟新中亚政策的主要内容
从欧盟对中亚的政治战略文件来看，欧盟新中亚政策的主要内容包括以下部分：
（1）推动人权、法治、良政和民主化的发展
欧盟认为，“发展稳定的政治框架和可以运转的经济结构有赖于法治、人权、良政和一个透明、民主的政治结构的发展，”(16) 放弃这些标准将增加中亚地区不稳定的可能。达到该政策目标的工具是与这些地区国家开展人权对话，法治倡议（A Rule of Law Initiative）以及促进公民社会的交流。将该项政策目标置于中亚政策的首位，反映了欧盟对原有政策的评估结果，即人权和法治在原有政策中的排序靠后，与中亚国家的经济合作没有和人权对话、推动建立法治机制挂钩，推动中亚国家改善人权状况的任务基本上留给了欧安组织（OSCE）。
值得注意的是，对中亚国家应该采取何种人权政策，欧盟内部也存在严重分歧。最能反映这个问题的例子是欧盟内部关于是否应严格执行对乌兹别克制裁的讨论。从2006年11月起，欧盟对乌兹别克的制裁开始松动，继PCAs的部分终止结束后，被欧盟拒发签证的12名乌兹别克官员中有4人被解禁。2007年10月，欧盟决定对其余8名官员解禁6个月，以此确保和乌兹别克政府的对话得以继续。此项决定虽得到了德国和其他一些国家的支持，但却遭到丹麦、爱尔兰、荷兰、瑞典、英国和一些人权组织的反对。学界对欧盟人权政策的看法也存在分歧。一部分学者认为把人权、民主等议题放在战略文件的首位根本没有意义，唯一的后果就是引起地区国家的不满，并最终使它们更加靠拢俄罗斯和中国。(17) 而另一些学者则认为，该战略文件“应该在人权政策上设置清晰的目标和条件（以供地区国家执行和欧盟的评估），并将（欧盟的）人权考虑置于政治层面，这包括在需要的时候，（欧盟）应做出公开声明。”(18)
但是，应当看到的是，虽然欧盟内部在如何推进人权、民主政策方面存在分歧，而且面对巨大的能源需求，欧盟可能在推行人权、民主方面有所克制，但人权、民主政策对欧盟来说是“规范问题”（normative issue），是欧盟真正关心的问题，不会因为能源和安全需要被轻易牺牲掉。(19) 2008年随着轮值主席国的轮换，欧盟中亚政策中的议题次序可能因各种需要而有所变动，但并不意味着欧盟会放弃对人权、民主议题的关注。
（2）推动经济发展、贸易和投资
欧盟认为，经济发展能够帮助中亚国家从所谓“新独立国家”（newly independent countries）平稳转变为民主世俗的国家，欧盟一直支持中亚经济多元化和地区经济一体化。为此，欧盟的政策重点主要包括以下三部分：第一，支持除吉尔吉斯以外的四个地区国家加入世界贸易组织。目前，除了土库曼斯坦尚未申请加入世贸组织外，其它三国分别处于申请过程的不同阶段。欧盟相信，世贸组织成员国地位将帮助这些国家通过贸易更多地接触市场和一个法治体系，同时也能够改善政府治理，推动企业间竞争和贸易便利化。第二，在TRACECA和“欧洲跨国石油与天然气运输”项目（Interstate Oil and Gas Transport to Europe，INOGATE）的框架下发展并扩大能源、运输和贸易等领域的基础设施建设。由于TRACECA和INOGATE项目覆盖了中亚五国和其他独联体国家，因此欧盟新中亚政策强调在中亚五国范围内的基础设施建设，说明其力度将比以前更强。第三，发展中亚市场经济架构。欧盟启动的项目，如“投资中亚”等，旨在通过鼓励中小企业的发展以及中亚经济融入世界经济来推动中亚经济的可持续发展。
（3）发展与中亚国家的能源合作
虽然欧盟内部对它能否从中亚地区获得足够的能源供应仍有争论，但无人否认能源是欧盟新中亚政策的关键组成部分。中亚战略文件中明确指出欧盟将加强和中亚国家的能源合作。目前，欧盟大力支持长达3300公里，从土耳其经保加利亚、罗马尼亚和匈牙利至奥地利的纳布科管道，以期直接得到来自波斯湾和里海沿岸的天然气供应。这条管道的计划建设时间是从2008年至2011年，预计供应能力在2020年达到每年300亿立方米。欧盟负责能源事务的委员安德里斯·皮耶巴尔格斯称，纳布科不仅是一条管道，更是共同的欧盟能源政策……说明欧洲正在用同一个声音说话。(20) 但是，纳布科管道的主要天然气来源是里海地区和中东，而目前尚无直接将里海沿岸主要供气国——哈萨克斯坦和土库曼斯坦与纳布科管道相连的设施。此外，纳布科管道还面临着由俄罗斯天然气工业股份公司（Gazprom）和意大利ENI公司推动的“南方溪流”（South Stream pipeline）管道的激烈竞争。从目前的情况来看，“南方溪流”管道在政治上和经济上的前景都比纳布科管道更被看好。由于欧盟尚无统一的能源政策，因此在与俄罗斯争夺中亚油气资源的竞争中处于劣势。俄罗斯一方面巩固了与中亚国家的能源合作，一方面成功地分化了欧洲主要天然气输配公司，使欧盟能源进口多元化的能力受到限制。但是，一些欧洲学者认为，由于中亚油气资源的确切数量尚不明确，现在就下定论称欧盟在中亚不可能获得油气资源供应还为时过早。而且土库曼斯坦的新领导人已经表现出与外界合作的姿态，可能会仿效哈萨克斯坦采取改革政策，分散其天然气出口。这些对欧盟来说都是重要的机会，欧盟应该抓住机会，与地区国家展开能源合作。(21)
（4）应对非传统安全威胁和挑战
中亚地区现存的非传统安全威胁和挑战主要包括环境保护、水资源管理、边界管理、移民、人口和毒品贩卖、伊斯兰极端主义和有组织犯罪等。欧盟认为，中亚各国政府管理能力较弱，无法很好地应对上述非传统安全问题，而这些问题可能导致中亚地区不稳定，并最终对欧洲构成安全威胁。欧盟多年来在上述问题上与中亚各国展开合作，并积累了一定经验。把这些问题作为其新中亚政策的重点之一也是预料之中的事情。
（5）推动教育合作和跨文化对话
这项内容被明确地列入欧盟新中亚政策中，显示欧盟决定利用其“软实力”吸引中亚国家的年轻人，并把眼光放远，对中亚进行战略投资。同时欧盟也致力于在中亚地区推动跨民族、跨文化的对话，促进各民族、文化间的相互理解。这项政策内容反映了欧盟新中亚政策的战略性和长期性。
（二）欧盟新中亚政策的特点
欧盟通过对中亚战略文件展示的新中亚政策特点鲜明，主要表现如下：
（1）欧盟急于提高其在中亚地区的“能见度”（visibility）
欧盟认为，从开始发展与中亚国家的外交关系至今，其政策重点就一直放在发展援助上，而非直接的政治与安全政策考虑，这使欧盟在中亚的“能见度”较低，对中亚国家的影响力也较小。欧盟的这种政策被批评为“过于狭隘和技术性”，(22) 即“局限在狭小的精英圈子之中，普通百姓根本不知道欧盟在做什么。”(23)经过多年的发展援助后，欧盟对仅被视作一个援助国已经感到不耐烦。它认为它在中亚的影响力与其所作的巨大经济贡献和在国际关系中的战略地位不相称，它应成为与俄罗斯、中国和美国同等重要的外部力量。
当然，随着此次新战略文件的发布，新中亚政策的出台，欧盟在中亚的“能见度”的确有所提高，但问题是在此之后欧盟将凭什么继续提高它在中亚的能见度？在这个问题上欧盟至少面临两个挑战。第一，欧盟并不具有俄、中、美各自的优势，目前也并不清楚它的优势到底在哪里。俄罗斯凭借政治、经济、历史和文化的紧密联系长期以来在中亚地区拥有巨大的影响力；中亚各国市场中大量来自中国的商品显示了中国在这里的影响力；而且这两个国家都是中亚各国的近邻，拥有地缘上的优势；美国在中亚建立军事基地及其在阿富汗的军事和重建行动证明它在中亚的战略存在将是长期的，其对中亚事务的影响也是全方位的。与这三个国家相比，欧盟的新政策并未明确它的优势何在，也未明确它将用何种政策手段接近普通百姓。第二，由于一些欧盟国家，如德国和法国，在中亚国家独立之初就与它们建立了外交关系，长期以来在中亚地区树立了自身形象，具有较为清晰的“能见度”，欧盟必须解决如何使自身区别于其成员国，树立自身形象的问题。从战略文件中，外界尚不清楚欧盟如何在执行政策时处理与其成员国，特别是那些在中亚有特殊利益的成员国之间的关系。如果欧盟不能成功协调与这些国家的关系，那么中亚各国政府和普通百姓看到的可能仍是这些国家，而非作为地区组织存在的欧盟。
（2）目前欧盟被中亚国家认同为影响地区事务的、积极的外部因素
欧盟新中亚政策出台后，中亚国家基本上持欢迎态度，认为欧盟是影响地区事务的、积极的外部因素之一。其中的原因主要有以下方面：首先，欧盟在出台新政策的过程中对中亚国家态度较为谦卑。2006年10月30日至11月4日，即将出任主席国的德国外长施泰因迈尔（Frank- Walter Steinmeier）访问了中亚五国，他是第一位访问中亚五国的德国外长。在访问中，施泰因迈尔向五国外长通报了新战略文件的情况并听取了他们的意见。2007年3月，欧盟三驾马车（EU Troika）和中亚五国举行了外长级的地区对话，就战略文件初稿向中亚各国政府征求意见。这些事先磋商显示了欧盟对中亚国家的尊重，与某些国家的霸道作风形成对比，得到了中亚各国的肯定。其次，欧盟虽然一贯要求中亚各国改善人权状况，进行民主改革，但相关政策较为温和与实际。即使在安集延事件后，欧盟对乌兹别克政府高度不满，其相关政策与美国的政策相比仍比较世故和谨慎，因此乌兹别克政府没有要求德国部队从它的军事基地中撤走。另外，欧洲的非政府组织与美国的相比，其在中亚的活动相对低调和小心。它们多与所在国政府合作，极少直接卷入政治选举，也不专门支持某些政治党派，这样就不易与所在国政府发生直接冲突。所以当索罗斯基金会（the Soros Foundation）于2004年被乌兹别克政府要求离开该国时，欧洲的非政府组织却仍活跃于中亚各国，推动各自项目的发展。第三，欧盟中亚政策的重点一直放在发展援助上，虽然也设置了相关的附加条件，如要求中亚国家政府进行民主改革等，但具体执行时并不严格。虽然欧盟内部将其发展政策批评为“过于狭隘和技术性”，但也许欧盟的优势正蕴藏于这个弱点中，即欧盟的政策让中亚国家相信它是一个没有“秘密议程”（hidden agenda）的外部力量。
（3）欧盟对其推行的“区域性解决办法”（regional approach）能否取得成功尚存争议
基于自身发展的历史经验，欧盟认为地区发展和一体化十分重要，并试图把这种政策移植到中亚。这种观念将欧盟今日的成就归功于多年来各成员国艰苦的政治、经济一体化的努力，欧盟的很多政策都可以为中亚国家所采用。(24) 欧盟同时认为，中亚地区现存的许多问题，如毒品走私、水资源管理、移民和环境保护等，必须通过地区合作的手段才能解决，而且应该马上开始合作。此外，中亚各国狭小的市场及分布不均的自然资源（石油、天然气、水和矿物质）也要求中亚国家通过区域性解决办法进行发展。(25)
欧盟的“区域性解决办法”获得了很多支持，也遭到了很多批评。支持者认为，“发展政策当然应该重视各国的不同需求，但是只有通过区域性解决办法才能使它们的发展得以完善。”(26) 艾伯特基金会的一份报告认为，欧盟（和德国）应该多谈区域性解决办法的好处。(27) 甚至一些中亚国家，如乌兹别克斯坦和哈萨克斯坦的学者也开始批评欧盟多年来没能在中亚坚持一个区域性战略，这在几年前还是很少见的观点。(28) 批评者认为，“欧盟的区域性解决办法基本上是失败的。”(29) 第一，中亚各国缺乏政治意愿进行合作，有些国家之间关系糟糕。它们寻求的是各自的政治和文化认同，互相猜忌地保护着各自的国家利益。(30) 第二，中亚各国的发展需求和路径不同，欧盟应采取建立在各国特殊需求之上的发展战略。第三，欧盟关于中亚各国能够在地区基础上进行合作，并像波罗的海国家一样团结一致出现在国际舞台上的假设是错误的。(31) 第四，乌兹别克斯坦是采取“区域性解决办法”的主要障碍。由于它处于和其他四个地区国家都接壤的特殊地理位置，地区合作离不开它。但它目前的不合作态度使得地区合作无法开展，它已成为麻烦之源。(32)
面对分歧，欧盟负责官员的解释是“外界对欧盟在中亚的区域性解决办法有所误解。区域性接触是大框架，具体的政策还是根据各国的不同情况来执行的。”(33) 欧盟负责外交和安全政策的高级代表索拉纳表示，欧盟已经认识到中亚五国本质上的不同及它们对独立性的合法追求，将有3／4的发展项目通过双边合作的方式进行，其余的项目通过区域合作的形式展开，这有赖于集体合作，特别是在打击走私、交通和环境领域内的项目。(34) 虽然欧盟对其“区域性解决办法”做出了解释，并决定继续予以坚持，但相关的争论仍将继续，欧盟对该政策的未来并不抱有很大的信心。
三 欧盟新政策面临的挑战及其对中国的影响
（一）欧盟新中亚政策的三大挑战
欧盟的新中亚政策一出炉就遭到质疑，其面临的挑战主要集中在以下三方面：
（1）成员国能否就新政策达成共识
难以在对外关系和政策上达成共识是欧盟的老问题，具体到其中亚政策上，至少需要在两个问题上达成共识：第一，中亚在欧盟的对外关系日程上应处于何种地位？欧盟的新战略文件是在德国担任欧盟主席国期间出台的，德国在其中发挥了重要的作用。德国致力于推动欧盟发展与东边邻国的关系，认为欧盟斯堪的纳维亚成员国致力推动的“北部区域规划”（Northern Dimension）政策未能成功地将俄罗斯和前苏联国家吸纳进一个大欧洲的背景中，(35) 因而希望欧盟能够制定出一套完整、详尽的针对包括中亚五国在内的独联体国家的政策。具体到中亚五国，德国较其他欧盟成员国而言在那里拥有更多现实利益，因此，它推动发展与中亚国家的关系顺理成章。与德国相比，法国对中亚亦非常重视，它在中亚设有4个使馆，在欧盟成员国中仅次于德国，但它所积极推动的欧盟总体外交政策的重点不在东边，而在地中海国家。虽然欧盟中亚事务特别代表毛磊大使强调欧盟中亚政策的长期性，表示在葡萄牙、斯洛文尼亚和法国任轮值主席国期间欧盟将继续重视新的中亚战略，但是欧盟成员国能否对德国积极推动的新战略形成共识并予以执行还是一个未知数。第二，欧盟对中亚国家的发展援助是否应与它们的人权状况紧密挂钩没有共识。20世纪90年代，两者的挂钩虽然形式上存在，但执行过程中并不紧密与严格。随着目前欧盟对中亚能源供应的迫切需求，欧盟似乎不可能将后者作为前者的必要条件加以严格执行。事实上，欧盟内部已就对乌兹别克实行制裁的有效性进行反省。(36) 但是，一些欧盟成员国对此反对意见很大，而一些非政府组织和智库也在加紧对欧盟的游说，要求将两者紧密联系在一起。目前看来，欧盟内部要在这个问题上达成共识基本不太可能。如果在上述两个问题上无法达成共识，并形成统一的政策，欧盟中亚新政策的执行效果会大打折扣。
（2）新政策能否有效执行
欧盟公布新战略文件后，很多学者对新政策的执行情况不乐观。一些学者指出，这份文件过于宏观、笼统，在很多具体政策上没有标准，难以在操作层面上执行。(37) 例如，如要对乌兹别克采取接触政策，为了防止人权组织和一些成员国的批评和抵制就必须设定在人权问题上的标准。目前并不清楚欧盟是否故意在新战略中略去执行新政策的工具，但如果欧盟希望新战略成功，就必须将它转化为具体的、可操作的政策。其次，欧盟委员会现在还没有在中亚设立和成员国协调政策的机制，这会使原本就存在的协调问题更加严重。理论上讲，欧盟及其成员国在中亚的发展项目应有分工和侧重，但实际上分工并不清楚。因此，有学者认为欧盟及其成员国应该首先弄清楚在中亚“谁做什么？”（Who does what？）(38)另外，欧盟还未建立反馈机制以评估政策执行的情况。总之，欧盟新中亚政策的执行没有在制度层面上获得保证，这自然使外界对政策的有效执行持怀疑态度。
（3）欧盟能否与中亚其他外部力量展开有效对话
欧盟在新战略文件中提出要和其他大国、国际和地区组织进行对话，其根本目的是防止自己成为那些大国（俄、中、美）的反对者。(39) 但欧盟能否与中亚其他外部力量展开有效对话却仍值得怀疑。从目前情况来看，欧盟的对话对象主要应该是俄罗斯和包括中、俄两国在内的上海合作组织。欧俄对话的最主要也是最艰难的议题是能源。对欧盟来说，欧俄关系始终排在其与中亚国家的关系之前，俄罗斯作为欧盟能源主要供应者的地位不可动摇。(40) 但与此同时欧盟迫切地希望能源进口实现多元化，以摆脱对俄罗斯的过度依赖。如何在与中亚国家进行能源合作的同时，对俄罗斯在中亚的既得利益也不构成威胁，是欧盟必须通过对话与俄进行沟通的。欧盟在与俄罗斯天然气管道的争夺战中处于劣势，也缺乏摆脱困境的足够资源，因此对话成为必需，但对话的有效性则不容乐观。至于和上海合作组织的对话，虽然由于近年来上合组织在中亚的影响力引人注目，欧盟也认为有必要与该组织进行对话，但欧盟内部仍有相当制约因素。一些欧盟的政策制定者和分析人士，如同美国人一样，对上合组织持轻视、否定甚至敌视的态度。该组织在欧盟被描绘成一个反西方的联盟，被批评为反对在中亚进行民主改革。(41) 但欧盟官员也表示，在上合组织成立之初，欧盟即表达了希望进行对话的愿望，却一直没能得到回复，虽然欧盟理解上合秘书处任务繁重，无暇他顾，但仍对此感到遗憾。(42)
（二）欧盟新中亚政策对中国的影响
总体来说，欧盟在中亚采取更为积极的政策对中国在该地区的利益不构成直接威胁。首先，虽然欧盟在中亚未来发展道路上与中国的意见不同，欧盟强调民主改革、法治是最好的发展道路，而中国更强调经济发展是民主的前提，但欧盟总体而言比较尊重中亚各国内政和国情，在“民主推进”政策上强调与各国政府的合作，反对在中亚掀起可能危害社会稳定的“颜色革命”，在维护中亚地区和平与稳定上与中国具有共同利益。其次，虽然欧盟的新政策试图在地缘政治上扮演更重要的角色，但其政策重心仍在发展援助上，并且强调加大中亚国家与世界经济的融合，通过地区合作解决毒品走私、环境污染等危害社会稳定、经济发展的问题。中亚国家进一步融入世界经济以及中亚地区合作加强，也符合中国的利益。第三，欧盟的中亚政策中俄罗斯因素非常强烈，欧盟的政策（特别是能源政策）短期内不可能挑战俄罗斯在中亚的核心利益，因此总体而言欧盟进入中亚可能引起的能源竞争并不如想象的那么激烈，也不会对中国构成挑战。第四，欧盟虽然在中亚和美国有共同利益，但利益的差别也非常明显。例如美国希望开拓中亚往南的油气管道，将中亚和南亚连接起来，欧盟虽然表示理解，但欧盟认为更重要的是将中亚和欧洲连接。因此双方对中亚未来的地缘政治发展看法不同，协调立场较为困难。
欧盟驻中亚特别代表毛磊大使表示，欧盟希望与上合组织进行合作，目前来看，合作将主要集中在两个方面：第一是经济合作，特别是交通基础设施的建设。当前陆上交通较海上交通而言，具有经济且安全的优势，这是历史性的变化。相关的欧亚国家应该抓住机遇，大力发展陆上交通运输，因此欧盟和上合组织在这个议题上进行合作的空间很大。第二是通过合作实现中亚地区稳定，特别是在反毒品问题上的合作。中亚地区存在很多非传统安全威胁，其中以毒品问题为甚。欧盟已在阿拉木图建立了中亚地区和信息协调中心（Central Asia regional and information coordination center），欧盟和俄罗斯都已参与其中，希望中国能与该中心合作，在反毒品问题上加大力度。(43) 中国可以抓住欧盟推出新中亚政策的机遇，与欧盟在中亚地区展开互动，以使其政策朝有利于中国的方向发展。
注释：
① Http ://front - ecfin,aplos,eu/economy_finance/int_economic_issues/non eu economies291_en,htm.
② 其他七国分别为亚美尼亚、阿塞拜疆、白俄罗斯、格鲁吉亚、摩尔多瓦、俄罗斯和乌克兰。
③ “Tacis Program in Central Asia”,December 3,2006,http ://www.delkaz,cec.eu.int/joomla/index.php? option = corn_content&task = view&id =42&Itemid = 39.
④ Opening Statement by Secretary of State of Finland,Mr.Torstila at the EU Ambassadors' Regional Conference in Kazakhstan,9 October 2006.
⑤ 首任特别代表是Jan Kubis大使，接任者为现任特别代表毛磊（Pierre Morel）大使，他曾担任法国驻华大使。
⑥ “Central Asia:At last Europe may be getting its act together”,Europe' s World,Spring 2007,p.17.
⑦ “Central Asia:What Role for the European Union”,Asia Report,No.113,International Crisis Group,10 April 2006,p.i.
⑧ Interviews in Berlin and Hamburg,October 2007.
⑨ Interviews in Brussels,November 2007.
⑩ Antoine Blua,“Central Asia:USAID Official Outlines Agency Priorities in Region” (Part 2),March 22,2004 ( RFE/RL),http ://www.rferl,org/featuresarticle/2OO4/3/F69BTF03－F9CD－4302－87C9－DDSFBE01147B.html.
(11) “Russia-Ukraine Gas Crisis‘Wake Up Call’ for EU Energy Sector”,January 9,2006,http ://www.europarl,europa,eu/news/public/story_page/051-4119-2-1-1-909-20060109STO04118-2006-02-01-2006/default en.htm.
(12) Alan Riley and Frank Umbach,“Out of Gas”,IP,Spring 2007,p.90.
(13) Mehdi Parvizi Amineh,“Caspian Energy,A Viable Alternative to the Persian Gulf?”,EurAsia Bulletin,Vol.8,No.3/4,March-April 2004,http://www.eias.org/publications/bulletin/2004/marapr04/ebmarapr04p6.pdf.
(14) Interviews in Hamburg,October 2007.
(15) Http ://ec.europa.eu/external_relations/afghanistan/intro/index.htm.
(16) “The EU and Central Asia :Strategy for a New Partnership”,p.5.
(17) Interviews in Berlin,October 2007.
(18) “The EU Central Asia Strategy:An Essential Opportunity for Human Rights”,April 12,2007,http:// hrw.org/backgrounder/eca/eu0407.
(19) Interviews in Bonn,October 2007.
(20) http ://www.platts.com/Natural% 20Gas/Resources/News% 20Features/euroinfrastructure/nabucco.xml.
(21) Interviews in Berlin,October 2007.
(22) Conflict Prevention Partnership Event,“Central Asia:What Role for the European Union?”,April 12,2006,http ://www.conflictprevention.net/index.cfm? act= dspReport&reportUid =7FA949FFKGC33H9D.
(23) Matteo Fumagalli,“Tajikistan and the EU :From Post-Conflict Reconstruction to Critical Engagement”,CEPS Policy Brief,No.130,June 2007,p.6.
(24) “Central Asia and Europe:A New Economic Partnership for the 21[st] Century”,Berlin,13 November 2007,http://www. unescap. org/oes/SPECA/Meetings/InteroationalConferences/CentralAsian-Europe2007/ Provisional% 20Agenda_ENGLISH.pdf.
(25) Ibid..
(26) Speech by Aga Khan at the conference on Central Asia and Europe:A New Economic Partnership for the 21[st] Century,13 November 2007,http ://pakistan.rsfblog,org/archive/2007/ll/14/central-asia-and-eu-rope-new-economic -partnership-for-the-twe.html.
(27) Reinhard Krumm,“Central Asia:The Struggle for Power,Energy and Human Rights”,January 2007,Friedrich-Ebert-Stiftung,http ://library.fes.de/pdf - files/iez/04329.pdf.
(28) Interviews in Bonn,October 2007.
(29) “Central Asia:What Role for the European Union?”,Asia Report,No.113,10 April 2006,p.24.
(30) Ibid..
(31) Anna Matveeva,“The Regionalist Project in Central Asia:Unwilling Playmates”,Working Paper,No.13,Crisis States Research Centre,March 2007,p.9,http ://www.crisisstates.com/download/wp/wpSeries2/ wp13.2.pdf.
(32) Interviews with scholars from International Crisis Groups,Brussels,November 2007.
(33) Conflict Prevention Partnership Event,“Central Asia :What Role for the European Union?”.
(34) Javier Solana,“Building a New Partnership between the Euroopean Union and Central Asia”,10 October,2007,http ://www.newscentralasia.net/Articles - and - Reports/178.html.
(35) Alexander Rahr,“Germany and Russia:A Special Relationship”,The Washington Quarterly,Spring 2007,p.138.
(36) Ahto Lobjakas,“Could Central Asia Mark a Watershed in EU Human Rights Policy?”,November 20,2007,http ://www.rferl.org/featuresarticle/2007/11/e64523f9－85a4－4f5c－9359－00cf0872fe91.html.
(37) Interviews in Hamburg,October 2007.
(38) Interviews in Bonn,October 2007.
(39) Hedi Wegener,“Central Asia:At last Europe may be Getting Its Act Together”,Europe's World,Spring 2007,http ://www.silkroadstudies.org/new/docs/publications/2006/0702_Europesworld.pdf.
(40) Interviews in Berlin,October 2007.
(41) Oksana Antonenko,“The EU should not Ignore the Shanghai Cooperation Organization”,Policy Brief,Center for European Reform,May 2007,http ://www.cer.org.uk/pdf/policybrief_sco_web_11 may07.pdf.
(42) Interviews in Brussels,November 2007.
(43) Interviews in Brussels,November 2007.