发展基层民主 建设政治文明——民主建设发展的重要尝试：温岭“民主恳谈会”所引发的思考，本文主要内容关键词为：民主论文,温岭论文,恳谈会论文,基层论文,政治文明论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
位于浙江东部沿海的温岭市，地处群山怀抱之中，山虽不高却十分险峻。可以想见，在交通工具远不发达的过去，这些连绵的山岭足以阻碍人们对温岭的接近和了解；而在那时的温岭，人们似乎也安于自然条件所赐于的恩惠，渔樵耕织，安享“太平”（注：温岭古称“永宁”和“太平”，1914年改现名。）。帝制改为共和、人民共和国替代民国，都不曾在这里引发剧烈的动荡和骚乱。然而，改革开放以来，温岭人开始走出村庄和渔港，先是设摊于各类城市，以小生意小买卖谋生赚钱；在历经千辛万苦掘得“第一桶金子”后又设小厂小坊于本土本乡，从事小日用品的生产；及至今天，在小厂林立的同时也有了许多大型工厂和公司。温岭由此不仅成为中国民营企业的发源地之一，更是民营经济发展迅速而卓有成效的地区之一。但今年暑期吸引我们来到温岭的，与其说是这些令人惊叹的经济奇迹，毋宁说是在经济奇迹基础上所出现的政治新潮。于是，我们惊叹于改革开放给温岭带来的历史机遇，惊叹于温岭人抓住这一机遇而创造性地发挥着自己的聪明才干，进而已经并将继续在中国的历史上留下独特的痕迹。
在短短的访问期间，我们观摩了温岭村镇两级的“民主恳谈会”，与基层干部和市委机关干部进行了高密度的座谈对话，又同学界同行展开了热烈的讨论交流。尽管此行匆匆，但所遇所见却足以让我们费尽思量，去探寻其间所包含的更多意义和影响。
按照温岭地方干部的介绍，我们所看到的“民主恳谈会”已经是第三阶段的产物了。最初，“民主恳谈会”是作为缓解干部—群众矛盾的一种便宜手段而提出来的，其意图是通过各级基层干部、特别是村镇干部与群众的对话会形式，交流交谈交心，从而达到相互沟通和相互理解的目的。因而“民主恳谈会”成为“政治思想工作”的一种操作形式。接着，无主题或泛主题式的“民主恳谈会”向着具有特定主题的方向发展。说到底，“泛主题”的民主恳谈会至多像是一种年节时分的“忘年会”或“联谊会”；但其中所包含的一般性沟通功能，却因为群众的积极参加和相对集中地关注于某些政策议题而发生了变迁，逐渐具有政策反馈的功能；为应对群众具有特定关注取向的政策和管理问题以及相应的提问和建议，基层干部又不得不就可能遇到的问题进行事先准备，包括既定政策的解释和未定政策预案的说明等等。这种状况使得“民主恳谈会”开始超越最初设定的功能而具备了“政策咨询会”的雏型。此后，经过有意识的经验总结、试点推广和理论提升，“民主恳谈会”尽管还保留了原来的名称，但其内容和形式都发生了明显的变化，议事规则和最终结果也有不同的发展。
就我们所观摩到的“民主恳谈会”而言，在镇一级主要表现为就事关特定区镇全体或大多数人口的某一重大决策问题进行公开说明和征求意见，在村一级主要表现为就有关全村事务的重大问题进行讨论和决策。相对而言，前者集中于决策方案的边缘性改进；一旦有人就讨论的政策方案提出意见，与会干部可以当场评估和判断，如果合理，马上吸纳进既定方案。其间所设定的操作性前提是既定的政策方案，已经经过内部的多次讨论和征求有关当事方的意见，政策方案应当已经具有相当的合理性和合法性，能够满足大多数人的利益和要求。后者则有所不同，更像是一种决策方案的讨论会，其目的是对具体的政策方案进行现场选择；因而会议过程更像是集体决策，必要时还须动用投票程序。因此，在两个不同的场合，主持人即镇干部和村干部的角色也有所不同，前者主导会议进程，在肯定政策方案大体可行的前提下努力征求改进意见，最后的结果是强化政策方案的合理性和合法性；后者主持会议讨论，寻求最基本的共识并以此为基础渐进式地推进，以图确定具体的政策措施和集体行动。同时，参与者的情形也有差别，在镇一级的会议上，参与者大多是平时比较关注公益事业或某项政策方案对其切身利益关涉更大的人员，是在自愿的条件下参加会议的；而在村一级的会议上，参与者是代表一个家庭或几个家庭，是在负有义务的基础上受托参加会议的。
但无论两者间的区别如何，早先所确定的这种“民主恳谈会”名称显然已经远远不能容纳目前正在实际操作的内容了。尽管“民主恳谈会”的制度化程度尚有待提高；特别是在镇一级，其代表性和日常化工作还必须不断加强；但这种“民主恳谈会”在实践中是有明显作用的，在理论上是有重要价值的，其做法理应得到肯定和坚持。对此，温岭的各级基层干部和群众都已经形成了共识，并且开始着手尝试一些新的做法。可以预期的是，随着温岭人的实践发展，“民主恳谈会”还会获得更多的制度创新意义。
对于笔者而言，这种以“民主恳谈会”为核心的“温岭模式”，为我们透视和理解当今中国的政治发展和民主建设进程提供了一个难得的个案，由此我们可以分析和探讨许多问题；同时，“温岭模式”也只有在这样的大背景下才能得到更好的理解和说明。
第一，关于民主建设的路径和方向的思考
“温岭模式”从一个特别重要的向度揭示了中国农村基层改革和制度变迁的重要方式：在既有的制度框架下的改进与创新，为民主政治寻找和确定新的生长空间。
较之于以国家法律规定引入和引发的全国范围内的村民自治，“温岭模式”所表现的是一种由有限地域内的地方政府发起和采纳的改革。对于前者，人们所关注的是由此出现的基层选举及其制度安排以及在基层社会所导致的权力结构变迁；而在后一场合，最吸引人们注意的则是在政府过程中容纳和引入民主治理的要素和安排。如果说两者都涉及了民众的参与并因而具有了民主的价值，那么可以说，前者以选举式的参与奠定了基层公共组织的合法性和权威基础，后者则以议政式的参与提升了基层社区公共事务的决策质量。二者之间的不同构成了相互补充和完善的整体：周期性的民主选举并不能完全解决日常性的决策民主化和科学化，这已经是得到无数案例所证实的道理；而周期性的民主选举可以为决策民主的出现和制度化提供必要的制度环境和政治压力，我们在温岭所看到的就是这样的情景。
当民主选举因目前的制度设定而止于村级时，“温岭模式”的出现就具有了重要的意义；当村级选举在某些地方因各种传统的或非传统的因素而受到扭曲时，“温岭模式”的出现甚至具有了更加突出的意义。它提示着我们：基层民主建设绝非仅仅实行选举或扩大选举范围之一途，甚至此一途亦无法解决当今农村所存在的各种问题。因此，我们在肯定部分农村地区已经出现的诸如“两票制”和镇级选举等创新做法时，对“温岭模式”所显示的发展前景也必须给予足够的关注和肯定。尽管“温岭模式”在形式上不无传统提倡的工作作风转变的色彩，在操作上不如实行民主选举那样具有突破性和轰动效果，但其所导致的制度创新仍是不可低估的。在这里，我们似乎可把“温岭模式”概括为一种以行政民主为特色的、以吸纳民众参与公共事务决策过程为主要内容、以改善基层权力机构的决策质量为直接目的的一种民主建设途径。就其长远的价值而言，“温岭模式”还包含了对民众而言的政治参与学习、对基层干部而言的民主政治理念培育的意义。就其操作层面而言，“温岭模式”显然还具有改革成本相对低廉、改革所需的既有知识相对丰富的长处。按照道格拉斯·诺斯的制度变迁理论，这些要素恰好是成功的制度变革所必需的。就此而论，“温岭模式”为我们提示了一条也许是村民自治已经广泛实行之后继续推进基层民主建设的路径和方向。
第二，关于民主建设的动力机制和过程的思考
从静态的角度考察和比较“温岭模式”的特点和性质，尚不足全面揭示它所具有的意义。正如我们在短短的考察中已经深刻地感受到的那样，温岭模式在温岭的出现自有其特殊性，但这种特殊性，非但没有局限它所具有的意义，反而从一个特殊的面向进一步强化了我们在以往的调查中所已经感知的现象。
如前所述，温岭是一个人口密度相当高的地区，110万居民生活在方圆920平方公里的土地上，因而除去不适于居住的山地，人均可耕地的面积相当局促；为了保障工厂和住房不致侵占过多的可耕地，温岭人不得不采取特殊的办法；在乡村和城区，抬眼望去几乎都是楼房，或奢华或简陋，其共同的特征就是向空间发展而尽可能少地占有土地。但同时更重要的是，温岭是一个改革开放以后迅速崛起的经济发达地区，仅上缴地方财政一项每年即高达20多亿元。经济发展在温岭所导致的变化绝非利税数字所能说明的。一方面，温岭的经济发展主要来自于民营经济的迅速增长，摩托汽配、机电、鞋革塑料、水产食品和建材号称温岭的五大主导产业，行业中90%以上均是民营企业。另一方面，温岭经济的起飞最早来自于外出打工经商，至今仍有四分之一的人口常年在外。尤其是经过改革开放20多年的积累，温岭目前已经走出了求温饱求生存的阶段而开始进入一种改善生活环境、讲求生活质量的时期，因而城区建设的精品化、乡村建设的城市化、公共建设的配套化正在全面展开。
这种状况出现对于我们所讨论的主题而言具有特别的意义。确切地说，造成了一种极其特殊的决策环境。经济的发达和人口的流动从物质和知识两个方面对地方公共组织包括市镇基层政权和村民委员会的决策过程带来了新的变量和压力。正如我们在观摩中所看到的那样，伴随着城市化而来的乡镇行政区调整、乡镇整体规划的制订和修改、镇村两级道路规划的调整和道路工程的启动、中小幼职成教育规划的制订、中小学布局的调整和校舍的全面改建、乡镇供水规划的制订、乡镇陵园的建设等等，频繁地成为“民主恳谈会”的主题内容，而这些规划所涉及的资金之大达到以百万乃至千万元计，建设周期涵盖了4年至5年，而其产生的影响则会延至数十年。面对这样的决策内容，乡镇干部不能不更加谨慎。而那些为之付出多年努力、尔后又会受到更多影响的村民不能不积极地参与其间。其实，如果没有“民主恳谈会”的形式，这些曾经走出去见过世面或者仍然生活在大城市而不时返乡的村民也会以自己的方式发表自己的意见，从而间接地参与决策过程，在强烈不满的情况下更会运用“上访告状”和“打官司”的手段达到改变既有政策方案的目的。总之，村民的经济利益和知识水平已经从根本上造成了“民主议政”的需求。反之，如若相应的制度供给不足则会以对干部和组织而言更具破坏性的方式产生恶劣的后果。我们在现场的观摩和事后的访谈中都曾体会到村民对“民主恳谈会”的热情。而基层干部所言“我们为大家办事，何必引来大家的不满”，实在是用朴素的言语道出了“民主恳谈会”得以实行的真正原因之一。
当然，我们也看到了在“民主恳谈会”由简单形态过渡到目前这种状况的过程中，许多有意识有思想的各级基层干部乃至学界先进都曾在其间发挥着特殊的导向作用和创议功能。我们既曾遇到了对学界文献相当谙熟且对本地经验如数家珍的乡镇“村民自治专家”，也遇到了对“民主恳谈会”的重要意义给予充分肯定并一意推广实行的地市干部。他们的贡献和作用确实是十分突出的，可以说，没有他们的工作就没有“温岭模式”的现在。但说到底，如果没有普通村民所构成的制度创新需求，少数人的先觉先悟也只会沦为我们在历史上所见不鲜的空想实验。易言之，这些先行者的最大贡献乃是他们对于村民的民主议政需求最为敏感且能够将其引为制度创新的动力机制。
较之于那些贫困地区乡镇一级政府处心积虑地考虑如何才能在不激起更大不满的条件下完成上级交给的提留任务而言，温岭的基层政权所面对的则是一种相对积极的、具有实质内容的决策任务，现有的经济发展水平和人文环境所构成的全新的决策环境则从正反两个方面构成了特殊的压力，“民主恳谈会”就是在这样一种复杂互动的情况下完成了形态和性质的嬗变，具有了制度创新的意义。这是一种在新的环境条件下出现的制度创新。因而较之于最初作为公社解体后乡村治理的替代物而出现的村民自治，这种创新更具有自然生长的特征。尽管村民自治无论是作为实际操作的必要还是作为“理论赋值”的结果都在当今具有了重要的意义。
第三，关于民主建设前景的思考
如前所述，“温岭模式”的出现自有其特殊性，包括温岭特定的经济发达程度和经济发展样式。从这里，问题讨论逻辑似乎又要落入以往那种“民主先导论”与“经济先导论”的无休止的争论之中。其实，“温岭模式”给我们的最大启发恰好使我们可以走出这一争论而发现更多的东西。如果说民主先导论与经济先导论所争论的是民主建设的基础与条件、起点与终点的话，那么，温岭模式所给出的提示却是复杂互动的过程观。也就是说，民主建设的进程决非某种单维的原因可以说明，民主建设的前景就存在于民主进程之中。
在有关民主建设的文献中，我们可以辨识的取向大体可以分为两类。一种意见认为，中国的民主建设是典型的政府导向型的改革，是以政府领导人的指导思想变化和政府部门政策调整为基础的一个逐步展开和深入的人为设计的自上而下的发展过程。这种意见因目前的政府政策方针强调以“深化改革”和“加大改革力度”为核心而得到支持，又因政府大力宣传改革政绩和有意强调政府在改革中的作用而得到特殊的印证。但另一种意见则主张，改革的发起和发展的根本原因在于社会本身的运动，社会现实就是改革发生和发展的原创力所在；而政府领导人的指导思想变化和政府部门的政策调整，大都属于一种被动被迫的反应。农村改革的发生就直接起源于农民自己的“温饱”冲动，城市改革也大体如是。易言之，中国改革是一种“自下而上”的方式。这种意见以邓小平理论的实践品格为依据，从“摸着石头过河”说和“黑猫白猫”论中找到了强有力的支持。
这样两种意见显然是相互对立的，前者强调改革的政府主动行为特点，而后者强调政府行为的被动性特色；如果说前者以政府、特别是中央政府的领导人变化所带来的观念变化和政策方针的改变作为改革发动的起点，那么，后者就是强调社会自身运动，既包括社会问题和社会危机所引发的社会冲突，又包括社会大众以自己的方式解决生存问题而实际形成的创议性行动，才是改革的真正起点。然而，从另一个面向言之，这两种对立的意见在一个特定问题上又是同一的：它们都没有否认政府在改革中的突出作用，尽管对于这种作用的发生时间和发生过程有不同的理解，它们至少实际上都主张在改革的特定发展阶段上，政府的政策和行为是改革发展的关键因素。而在这里，显然又引发出另一种值得探讨的问题，在我们看来，这两种意见实际上都不加分辨地主张，政府是有理性的，不仅如此，在整个改革进程中，无论是主动地还是被动地，无论是先机而发还是因势利导，政府也都表现出充分的理性；同时，这样两种意见实际上还不加分辨地确认，改革的结果，不论是政府主动发起的措施还是政府被动采纳的主张，都是经由政府的政策调整或新式制度的创设而得到确定，因而也单面性地体现了政府理性的结果。
从“温岭模式”的出现过程中我们可以看到，中国的民主建设进程，无论是在其悄然的发起阶段还是在目前艰难的深入时期，显然是一种多元力量参与的复杂互动过程，单面性地强调社会自身的运动或政府主动的导向都不可能给出圆满解释。在参与中国改革的多元力量，特别是政府一方，当然是有其特定的理性的，确切地说，政府政策是依据其理性判断而采取的或调整的，但其最后结果未必就是这种理性的直接结果。同时，政府理性必然又须经过政府内部的复杂互动、经由少数人的推动到多数人和上级的认可这样的过程，一如“民主恳谈会”经历了初期、中期和目前的变迁所表现的那样。然而正是在这里，我们可以对中国的民主建设抱持一种相对乐观的判断：中国的民主建设是为一个持续漫长而又变化深刻的过程；在这一过程中，政府本身会发生变化，其面对的社会也会发生变化；制度创新会在其发展过程中生发出在创新之初全然未曾出现的新的因素，换句话说，民主建设会在相当程度上创生出自我强化和自我运行的新的机制。就此而论，我们对“温岭模式”的关注与其说是兴奋地发现和乐观地期望曾经在温岭发挥作用的诸多因素，能够随着改革进程而在其他地方得到再现，倒不如说是其中所提示的路径和方向、压力和动力以及复杂互动的过程等问题所综合构成的民主建设发展前景。
当然，温岭的故事远未结束，我们对温岭的研究更是刚刚开始，我们的思考还有待于温岭提供更多的素材和启发。