地方人大常委会实施监督法中的两个难点问题研究，本文主要内容关键词为：人大常委会论文,难点论文,两个论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
监督法是立法者对人大监督职权的功能定位和人大监督工作规律认识、实践和总结的阶段性成果。监督法的出台，既从法律的层面完善了国家权力的监督体系，更从实践的层面完善了人大常委会对“一府两院”工作实施监督的形式和程序，明确了人大常委会监督工作的范围和重点。贯彻实施监督法是对人大监督工作规律的再次认识和实践的过程。和其他立法一样，不论监督法的立法者如何认真细致，要做到周延立法是不可能也是不现实的，这种不周延性必然会导致实施过程中出现一些难点问题。而“二十年磨一剑”的历程，也将使监督法立法中遇到的一些难点问题在实施过程中体现出来。地方人大常委会实施监督法中遇到的难点问题较多，笔者就以下两个问题作一初步的探讨。
难点之一：计划和预算的监督问题
计划和预算监督是当前人大工作监督的薄弱环节，监督法正是适应这一客观需要，结合实践工作中积累的成功做法，确立了程序性监督方式，这是加强人大监督制度建设上的一大进步。但监督法的规定比较原则，对一些实践中遇到的难题没有针对性地予以规范，如何从程序性监督过渡到实质性监督，需要进一步研究。
1.如何开展好计划监督。随着市场经济体制改革的不断深入和政府公共管理职能的转变，计划工作已经转变为经济社会发展的宏观性工作，不仅有直接的安排、审批和管理，更主要的是强化了调控、协调、指导、督促等方面的职能。人大常委会如何找准计划监督的切入点和着力点，既突出重点，又统筹兼顾，实现方方面面的平衡，实践中缺乏经验，也较难把握。监督法对计划监督规定得很原则，对计划审查的效力、责任等内容规定得不明确，如政府对计划在什么条件下可以提部分调整或变更的建议？部分调整或变更的范围是什么？擅自调整或变更的法律责任是什么？特别是“十一五”规划纲要中的指标既有预期性指标又有约束性指标，对于没有完成约束性指标该怎么处理，等等，这些都还缺乏明确的法律规范作为依据。
2.如何深化预算监督。近年来，预算监督的法制建设不断加强，工作机构不断完善，人员力量不断充实，政府依法理财意识和能力不断增强，人大预算监督制度进入了规范化、制度化轨道，总体上运行较好。随着国民经济持续快速健康发展，国家、地方财政收入大幅增长，财政管理体制改革不断深入，人大预算监督面临很多新问题，需要从规范预算监督制度转为深化预算监督制度。从深化的要求来看，监督法的规定还很不够，主要表现在以下三个方面：（1）常委会的预算监督存在先天不足，现行的预算监督是以预算法作为基本依据的，而预算法是1994年颁布的，规范的是改革开放初期的预算管理体制和预算制度，带有较明显的计划经济特征，虽经多次修改，仍然跳不出内部性、随意性、不完整性的圈子。如政府提交的预算草案还比较简单，透明度不高；提交的预算收支总表一般只列举到“类”、“款”、“项”和“目”，具体指标列举的很少。在这种预算制度的基础上，加上现行的体制因素，人大对预算的监督虽然每年都有改进和加强，但仍有诸多困难，总体上还属于一种疲软、浅层次的监督。而监督法对此没有作出突破性规定。（2）尽管监督法确定了审查决算草案和预算执行情况报告的七方面内容，但仍有漏项，如对政府债务、政府投资的项目、预算外资金、非税收收入，包括各种基金如何监督，监督法没有规定，对这些漏项，该如何处理需进一步明确。（3）对七项重点内容如何落实到位，仍需要有具体规定和细化措施。比如应进一步明确对超收收入的安排和使用、部门预算制度的建立和执行如何监督，重点支出的资金是否包含重点项目等。但在现行的体制下，人大及其常委会要全面行使对预算的监督权，实行对预算的实质性审查条件尚未完全具备，如何从程序上支持这些监督行为的落实，逐步地、有重点地开展对预算的实质性监督还需进一步探索。
3.如何规范审计工作和审计工作报告。任何事项的监督都离不开对监督对象基本事实情况的了解。在审查和批准国民经济和社会发展计划、财政预算、财政决算的过程中，审计监督具有重要的作用。如果不借助审计手段和力量，人大常委会对预算执行存在的问题、评估预算执行绩效的基本事实就无法获得。这几年审计监督的作用和影响越来越大，但我国目前实行的审计体制是政府审计，从审计性质和工作实践的效果来看，政府审计仍属于内部监督性质，审计机关在向人大常委会作审计工作报告的时候，首先要向政府负责，同时又要向人大常委会负责，这是一种矛盾的制度安排。在当前这种体制下，监督法对审计监督尽管作了规定，但规定得过于简单。一是缺乏进一步利用审计资源的措施和方法。由于审计机关作为本级政府序列中的一个组成部门，与其法定可以进行审计的其他政府部门在行政级别上是平行的，审计机关只有处理问题的建议权，而没有强硬的、实际的处罚权和问题的处理权。这是审计监督权威不足的制度性缺陷，同时也给权力机关行使权力留下了空间。现阶段在不改变审计监督制度的同时，人大常委会的当务之急是要摆脱对审计工作报告的清谈，加强对审计监督资源的利用，从根本上解决审计发现的问题。但如何利用，法律并没有规定具体的、有实质性的措施，如针对审计出来的问题，人大常委会如何监督整改方案的落实，形成跟踪监督的制度；对审计中发现的重大问题，如何与质询、组织特定问题调查等监督形式相结合，等等。监督法规定了“必要时可以对审计工作报告作出决议”，这为人大常委会利用审计监督作用拓展了一条很好的路径，有利于保持人大监督权力的完整性和统一性，但如何界定“必要时”，如何对决议决定的跟踪落实等问题，法律没有作出进一步规定。总之，监督法在如何拓展发挥审计监督作用的空间方面，缺乏制度支撑。人大常委会在给予审计机关掌声的同时，更要理性地看待审计发现的问题，充分行使各项职权，使各种监督形成合力，不断提高监督实效。二是审计工作报告亟待规范。审计工作报告是审计结果的体现，备受各方关注。尽管这几年审计工作有着明显的进展，但从审计工作报告内容来看，还存在着一定程度的随意性和不规范性，比如2006年审计署向全国人大常委会作的审计工作报告中基本没有点部委的名称，而2007年的报告中则又比较普遍地点了部门名称。这一小小的变化也反映出深层次问题，但为什么能有这个变化？严肃的审计工作报告能“想变就变”吗？在当前政府审计模式下，要减少外来因素或主观因素对审计的干扰，坚持审计的独立性和公开性，规范审计工作报告是一个有效途径。从审计工作报告的形式、内容，特别是对审计中发现问题的部门、现象及责任人都应该有明确的交代。如果法律对审计工作报告做出规范，不仅会减轻审计机关的压力，还会增加审计的透明度，有助于提高审计监督质量。
难点之二：三种非经常性监督形式的落实问题
监督法规定了七种监督形式，并将询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定作为非经常性的监督形式进行了规范。所谓非经常性，是相比较于听取和审议专项工作报告、计划与预算监督、组织执法检查、规范性文件的备案审查这四种经常性的监督形式而言的，意味着这三种监督形式在人大监督工作实践中不被经常地运用。监督法对这三种监督形式作了规范化、程序化的规定，进一步完善了询问和质询制度、特定问题调查制度和撤职制度，这是一大进步，但由于民主法治根基的匮乏、民主习惯的欠缺以及政治体制的影响，在贯彻实施监督法过程中，这三种监督形式依然存在着不好落实、不能落实的困境。
1.认识不到位，不愿用。受传统政治文化和思想观念的影响，国人普遍形成了“和为贵”以及“多栽花，少栽刺，留着人情好办事”的处世心态与习惯。尽管我国大力发展民主政治，但广大人民的民主法制意识、权利意识仍还淡薄，对社会主义民主制度的认同感，对推进社会主义民主法制建设的迫切感以及对自身民主权利保障和扩大的要求都不够强烈。而这正是衡量一个国家和社会民主法治进程的一个重要表现。因此，尽管人民代表大会制度在我国建立迄今已有半个多世纪，社会各界对人大在国家政权构架中的地位、作用的认识也不断提高，人大的监督工作也积累了较丰富的经验，但真正从国家政治制度的角度和社会主义政治文明建设的高度来认识询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定的权利意识、监督意识还很不足。相当一部分人把质询、特定问题调查与撤职制度看成与“一府两院”或其主要负责人“作对”、“找茬”、“整人”。人大代表或常委会组成人员也较愿意采用比较平和、适中、易于为相对人所接受的方式，对质询这种“针锋相对”、对特定问题调查这种“追根问底”、对撤职这种“砸人饭碗”刚性的监督形式往往不愿使用。
2.习惯未养成，不善用。民主是一种政治制度，同时也是一种政治生活习惯。我们知道，民主是近代西方国家和社会的政治组织方式与运作规范，是西方社会衍生出来的自然结果。民主是出于成长，并非出于创制，西方的民主也是在长期的运用中已然达到与其生活丝丝入扣的磨合程度的一种纯熟技巧。建设中国特色社会主义民主政治，也需要经历一个培育民主政治意识和养成民主政治习惯的过程。当前阻碍民主习惯养成的原因主要有三方面：首先，新中国成立以来长期运行的党委决策（或党委、政府联合决策）、政府执行、以行政为主导的政治体制和权力模式形成了社会公众的一种心理定势，似乎党政部门之外别无其他实权主体，行政权威不能挑战。其次，人大工作原则性、规范性和程序性较强，这是优势，但也容易造成思维定势，工作上遵循惯例，一味求稳。对质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定这三种本来就很少或基本不用的监督形式，易以缺乏工作经验、“把握不准”为由继续被束之高阁。再次，由于我国各国家机关是在党的领导下分工协作，人大的监督既要制约又要支持，所以沟通协调是人大监督工作的重要方法之一，对一些重大的需要监督的事项，在启动监督程序前，一般情况下，人大有关机构要先与“一府两院”沟通情况，提出意见，尽可能使其主动改进工作。这种方法有助于提高工作效率，也是区别于西方国家“三权鼎立”模式一味强调制约的一大特点，但也容易造成监督不力的结果。
3.制度不健全，不好用。这三种监督形式没有得到有效的运用，同这三种监督形式的规则本身不完善有关，尽管监督法对此作了完善，但还存在内容过于原则，缺乏可操作性等问题。如监督法对询问和质询的规定上：（1）没有明确质询案提交及答复的期限。作为一种权力行使的程序，期限无疑会造成低效率或久拖不决，甚至不能保证权力实现。（2）没有明确责任追究制度。在常委会组成人员对受质询机关的答复不满意的程序方面规定得很笼统，仅规定“提质询案的常委会组成人员的过半数对受质询机关的答复不满意的，可以提出要求，经委员长会议或者主任会议决定，受质询机关再作答复”（监督法第三十七条），该条没有规定常委会或者常委会组成人员如果对再次答复仍然不满意可以采取何种措施，以及如果不满意受质询机关应承担何种法律责任这些问题，不利于质询权的真正实现。再如对特定问题调查的规定上，没有确立取证强制制度。监督法第四十二条规定，调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。但没有规定国家机关、社会团体和公民拒绝提供必要的材料怎么办。世界上大多数国家都规定取证强制制度，如美国相关法律规定，被调查的当事人必须参加听证会。如果证人拒绝作证，或者提供虚假证词，就会因“藐视国会罪”、“伪证罪”受到刑事处罚。监督法的这一规定缺乏必要的强制制度的保障必然会降低调查委员会的权威性和可操作性。又如对撤职案的审议和决定的规定上，没有涉及人大如何与党委在干部撤职程序中的衔接，在坚持党管干部原则下，如何依法行使撤职权还需人大在工作实践中不断探索。
人大监督是国家监督体系的重要组成部分，在推进中国特色社会主义民主政治建设中有着无可替代的作用。在人大监督体系内部，各种监督形式的侧重点、要求以及功能都不同，相互之间也无可替代。在落实这三种非经常性监督形式的过程中，首先，我们需要正确认识这三种监督形式，从询问和质询、特定问题调查的概念来分析，询问和质询是人大常委会组成人员对“一府两院”工作不清楚、不理解、不满意的方面提出问题，要求有关机关作出说明、解释的一种活动。特定问题调查在人大常委会在其职责范围内需要作出决议决定，但有关重大事实不清，就某一专门问题所进行的一种调查活动。可以看出，这两种监督形式主要解决的是知情权问题。而知情知政是人大行使各项职权的基础和前提，所以，不要过分夸大这些监督形式的严重性，应以平常心态来看待这些工作。此外，我们有必要对“非经常性监督形式”这一提法进行反思和考量。一方面，从历史的角度看，“非经常性监督形式”这一提法是科学的，它客观地概括了这三种监督形式在人大工作实践中的运用情况。同时，我们也要客观分析这三种监督形式不被经常运用背后复杂的原因及当前发展变化的情况，如对于特定问题调查，由于过去对于什么情况下启动特定问题调查法律没有作出规定，所以运用得较少，现在监督法已经明确了特定问题调查的启动条件、组织调委会范围等内容，完全可以行使。另一方面，这一提法存在一定的误导性，容易出现“这三种是非经常性的监督形式，所以应该要少用”这种思想认识和倾向，这对这三种监督形式的命运无疑是雪上加霜。所以，人为地将监督形式划分为经常性与非经常性监督形式，不利于询问和质询、特定问题调查与撤职案的审议与决定这三种监督形式在今后监督工作中的运用。人大监督作为一个体系，只有“温和”，没有“激烈”，只有“柔”，没有“刚”，是不符合事物发展规律的，也不利于推进人大工作开展和中国特色社会主义民主政治建设。所以，我们要不断深化对这三种监督形式的认识，分析其不能很好运用的原因，并有针对性地采取措施加以改进，这必然会在坚持和完善人民代表大会制度、推进人大工作过程中产生积极影响。
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