明确指导思想 保证振兴国家财政战略的实现，本文主要内容关键词为：指导思想论文,财政论文,战略论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中共十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》及人大八届四次会议提出的实施纲要，都明确将“振兴国家财政”列为改革开放的战略任务之一，并制定了振兴国家财政的大政方针。那么应该如何实现中央关于振兴国家财政这一伟大战略？我们认为，振兴国家财政的关键就是要深化财政改革，使国家财政充分发挥其调控国民经济发展的职能作用。深化财政改革，实现振兴国家财政这一战略任务固然有许多措施和方法，但更重要的是要有一个正确的指导思想。如果指导思想失之偏颇，财政改革就会事倍功半，中央“振兴国家财政”的战略就会流于形式，在贯彻中央的大政方针的过程中，甚至会南辕北辙。
至于深化财政改革，振兴国家财政的正确指导思想。我们在充分研究历史经验和中共十四届五中全会和人大八届四次会议精神的基础上，认为应该确立这样一个指导思想：以提高国家财政的经济宏观调控能力为重点，以健全国家财政职能为中心，坚持经济财政、效益财政、综合财政、经营财政观点，深化财税改革，大力抓好生财、聚财、用财之道，使国家财政真正成为促进国民经济发展的重要杠杆。
一、实施振兴国家财政战略的重点和中心
确定深化改革、振兴国家财政指导思想的重点就是要确定一个战略目标，即在“九五”期间，乃至到2010年，国家财政的改革和振兴要达到一个什么程度；确定深化改革、振兴国家财政指导思想的中心就是要确定一个“始终一贯”的原则，即在“九五”期间，乃至到2010年，所要相对稳定坚持的原则。对此，我们认为应以提高财政的经济宏观调控能力为重点，应以健全国家财政职能为中心。
在社会主义市场经济体制下，资源配置主要是通过市场进行的，但市场失灵区的存在就需要国家进行宏观调控；国家对市场进行宏观调控的手段是多方面的，其中国家财政是最主要的宏观调控机制。国家财政的宏观机制包括行政的、法制的和经济的，我们这里所说的财政宏观调控，主要是指国家财政运用经济手段进行宏观调控，这就是财政的经济宏观调控问题。我们之所以要以提高国家财政的经济宏观调控能力为重点，主要是因为：
第一，国家财政的经济宏观调控作用是其它任何调控手段都无法替代的。市场的失效主要包括微利、无利的失效：因为市场的运行主要靠价值规律、利益机制的驱动，所以在微利、无利的情况下，市场必然会失去效力；运行规则紊乱的失效：由于人为的，或政治，或自然的影响，引起市场运行规则的紊乱，从而导致市场的失效；市场环境不良的失效：地理位置、交通运输、自然条件、人口疏密等等都对市场发育产生影响，由于诸如此类的因素不具备市场发育的条件，就会引起市场失效。在市场失效区，国家如不适时地进行宏观调控，就会造成国民经济的畸型发展，甚至会引发社会的动荡。国家进行宏观调控的手段是多方面的，其中财政的调控是最重要的；财政的调控手段包括行政、法制和经济手段，其中经济手段又是最重要的。因为如果国家财政不具备一定的经济实力，所谓国家的宏观调控就无从谈起，而国家财政所控制的经济力量是国家唯一可以直接动用的财力，由此不难看出，国家财政的经济宏观调控作用是其它任何调控手段都无法替代的。
第二，以提高国家财政的经济宏观调控能力为重点也是我国的特殊国情决定的。我国除人口众多、幅员辽阔和经济还不发达以外，还有一特殊情况，即我国是一个生产资料公有制的国家。在这样一个社会主义国家中，虽然国家不能包揽一切，但对市场失效区的行业和区域，则只能由国家运用财政的经济宏观调控手段予以发展和开发，加之我国社会保障体系尚不完备，对市场失效区的人民只能由国家财政予以救助。这一切，如没有国家财政强大的经济宏观调控能力是做不到的。
第三，发达国家近一个世纪、我国改革17年的经验证明，在市场经济条件下，不提高国家财政的经济宏观调控能力，国民经济就不能维持正常运行。19世纪，西方发达国家还在崇尚“放任自流，自由竞争”，但当时由自由竞争所诱发的各种尖锐的社会矛盾，已开始威胁资本主义经济的发展，到本世纪初叶自由竞争所造成的社会危机更加尖锐，于是凯恩斯主义应运而生，并风靡资本主义世界。凯恩斯主义虽然不能改变资本主义必然灭亡的社会发展规律，但它不啻为强心剂，对缓和社会矛盾，促进自由资本主义向垄断帝国主义的发展起了不可小视的作用。而凯恩斯主义财政政策的核心就是加强国家财政的经济宏观调控，即通过国家财政的宏观调控来达到国家干预的目的，藉此刺激就业，缓解社会矛盾，缓和社会危机。我国改革开放17年来，坚持还是放松财政的经济宏观调控对国民经济的影响，也给我们留下了深刻的经验和教训。前事不忘，后事之师，我们在制定财政“九五”计划和2010年远景目标的时候，应该批判地借鉴西方发达国家的经验教训，特别是要总结并认真吸取我国17年改革开放的经验教训，以保证“九五”计划和2010年远景目标的实现。
第四，以提高国家财政的经济宏观调控能力为重点也是我国“九五”时期，直至2010年国民经济发展战略的需要。党的十四届五中全会规定了我国“九五”时期的经济建设任务、奋斗目标和到2010年的远景目标，实现这些任务和目标不仅需要正确的政策、策略和指导方针，而且需要有强大的财力作为国家进行宏观调控的经济保证。然而，我国目前的财力远不能成为国家为实现这些任务和目标而进行宏观经济调控的有力的经济保证。所以增强财力，提高国家财政的经济宏观调控能力，势必成为这一时期的战略重点。
有人主张应以实现财政平衡为重点，我们以为如果国家财政的经济宏观调控能力不强，即使实现了财政平衡也没有实质性意义，只有国家财政的经济宏观调控能力增强了，才能促进经济总量的平衡（即总供给与总需求的平衡），才能促进经济结构的优化，才能促进经济增长方式的转变，那时的财政平衡才真正具有实质性意义。
我们之所以要以健全国家财政职能为中心，是因为近些年来，由于财政职能被肢解而严重弱化，因肢解而弱化了职能的国家财政是无法提高经济宏观调控能力的，也无法保证我国“九五”时期的经济建设任务、奋斗目标和2010年远景目标的实现。所以要想提高国家财政的经济宏观调控能力，就必须健全国家财政的职能，况且如果不进一步健全和完善财政职能，还怎么谈得上振兴国家财政呢？当然，健全国家财政职能并不是一朝一夕的事情，而是一项长期的需要贯彻始终的艰巨的系统工程，这里首先要恢复已被肢解的财政职能，这本身就是一项十分复杂、涉及面很广的工作；其次要进一步完善已恢复和未被肢解的财政职能，这同样是一件长期而艰巨的工作。因此我们在制定“九五”财政计划和2010年财政远景目标时要始终以完善国家财政职能为中心，这一点既是我国改革历史经验的总结，也是实现我国“九五”时期的经济建设任务、奋斗目标和到2010年远景目标的需要。
二、实施振兴国家财政战略要坚持四个基本观点
振兴国家财政除了要坚持一个重点、一个中心以外，还要坚持四个基本观点，即经济财政观点、效益财政观点、综合财政观点和经营财政观点。
（一）经济财政观点
所谓经济财政观点就是要摆正财政在国民经济中的位置，充分认识经济与财政的辩证关系，把财政置于整个国民经济大循环之中，跳出单纯财政观点的巢臼，更好地发挥财政的能动作用，更有力地促进经济的发展。经济与财政之间的辩证关系，通常简单地概括为：经济决定财政，财政影响经济。具体地可以从以下三个方面分析：
1.经济总量与财政总量之间的辩证关系。一般说来，经济总量的增长与下降，决定着财政总量的增长与下降，同时财政总量又反作用于经济总量。经济总量的增长或下降与财政总量的增长与下降在一般情况下应该是同步的。但在实践中，往往出现不同步的情况。之所以会出现这种情况，主要是因为国家的财政政策发生变化所致，当国家的财政政策偏重于集中时，财政总量增长的幅度就会大一些，反之则会小一些；此外与财政收入的是否流失也有一定关系，如果财政收入流失过多，财政总量的增长就会受到影响。所以在处理经济总量与财政总量之间的关系的时候，要注意保持经济总量与财政总量的“同步增长”。
2.经济结构决定财政总量与结构。经济结构的内容是十分丰富的，诸如按国民经济部门划分的产业结构、企业结构等，按社会再生产各环节划分的生产、分配、流通、消费结构等，按经济结构所包括的范围划分的部门经济结构、地区经济结构等。就一般情况而言，在经济结构基本协调的情况下，财政总量也会稳定增长；在经济结构不协调时，必然会影响财政总量的稳定增长。在正常情况下，经济结构也直接决定着财政结构，哪个行业或地区经济发展快，创造的国民收入多，在财政收入中所占比重就大，这是显而易见的。
3.财政结构反作用于经济结构与经济总量。财政结构反作用于经济结构这个问题，我们可以从财政收支两方面看：从财政收入结构上看，在经济增长幅度一定的情况下，财政收入结构的任何变化都会引起经济结构的改变，从财政支出结构上看，在经济增长幅度一定的情况下，财政支出结构的任何变化，也会引起经济结构的改变。财政结构对经济总量的反作用，只能间接地加以分析。如果提高该行业财政收入在财政总收入中的比例，或者减少对该行业的财政投资，就会影响该行业的发展，从而降低该行业的经济增长总量，反之则会提高该行业的增长总量，从而会影响整个经济的增长总量。
总之在处理经济与财政关系的时候，财政应该确立以发展经济为中心的基本原则，并通过发展经济，促进自身的繁荣，再以自身繁荣，去促进经济的发展。
（二）效益财政观点
所谓效益财政就是指财政在配置资源的时候，要讲究经济效益。在市场经济条件下，经济和事业建设项目也应有速度和数量的要求，但更应当重视效益。我们应把主要精力从以抓数量为主转移到狠抓经济效益方面来。不论是的企业生产建设项目，还是城市建设项目，都要以经济效益为中心，切实建立起效益与速度并重型财政。讲究经济效益的途径是多方面的，现举其要者：其一是要积极促进技术革命，向技术要效益。当前，国际上技术发展突飞猛进，日新月异，技术更新的周期急剧缩短。如果我们的技术更新速度跟不上世界潮流，我们的产品在国际市场上就缺乏竞争力，甚至会被淘汰出国际市场。技术更新是需要资金的，没有资金，什么技术更新、改造、革命便成为一句空话。我们应该充分认识到这一点，即向新技术用财，实质上就是向新技术要财，往技术上用财是完全值得的。其二是向体制要效益，要适应经济结构的新变化，充分发挥体制效应，解决好各级财政之间的关系问题，特别是要解决好如何支持商品化、专业化、现代化大农业的问题。特别是地方财政即要克服过去对县乡财政规定过死的弊端，借助分税体制，调动县乡财政的积极性，同时也要增加对农业的投入，以加速农业的商品化、专业化、现代化的进程，从而也促进经济效益的提高。其三是要向调控要效益，即实行财政宏观调控时，要考虑调控的方向、投资的额度、税收的比率等等，这些方面的协调发展，就会保持经济的稳定，经济的稳定同样会带来效益。所以，有人说协调就是效益，这不是没有道理的。其四是向节约要效益，就是说在讲究经济效益的同时，还要励行节约，否则不论创造多少财富，不论效益有多好，财政也不会充实。节约的途径也是多方面的，首先要破除摆阔气、讲排场、不注重节约的阔少作风；其次要反对盲目引进，避免造成人、财、物的巨大浪费。再次不要盲目扩大基本建设项目等等。其五是要向管理要效益。不论革新技术，还是健全体制；不论是加强调控，还是讲究节约，最终都表现为管理。如果管理上不去，效益就会流于空谈。当前财政管理中的一个突出问题是如何提高效率的问题。这里的关键是提高人的素质，充分发挥人的积极性、创造性、从而提高效率增加效益。
（三）综合财政观点
对什么是综合财政，人们的理解各不相同，我认为所谓综合财政就是指财政所能运作和调控的范围，即凡是与财政有关的资金都应由财政部门统筹调控，其中包括财政预算内的资金、预算外资金以及财政可以融通的资金。只有树立这种综合财政的观点，才能使财政资金产生最大的经济效益。近年来，随着微观经济搞活、企业自主权的扩大，我国预算外资金的数额越来越大，随着经济的发展，社会财富也不断增加。以1992年为例，全国财政预算内收入为3121亿余元，预算外资金为3 以55亿元，到1993年，全国预算外资金已经远远超过预算内资金。此外，还有数额巨大的财政可融性资金，如邮政储蓄余额、保险资金余额、各项公益事业的暂时闲置的资金等等。面对这种新的经济形势，财政部门必须放宽眼界，决不能仅把眼睛盯在预算内，而要着眼于整个社会财力，要通过疏导融通的办法，把社会财力集中起来，用于国家急需的生产建设项目上去，把死钱变成活钱。总之，树立综合财政的观点就是要具有综合运筹社会资金的意识，要算社会资金的大帐，而不能只算财政的小帐。只有把财政资金与全社会的资金融为一体，一并调控，才能拓宽财政调控领域，才能真正把财政搞活。
（四）经营财政观点
所谓经营财政观点就是将计划经济下的供给型财政转变到社会主义市场经济条件下的经营型财政的轨道上来，运用经营方式，既搞活财政，也搞活经济。经营型财政是财政反作用经济的一种方式，在这种方式下就是要解放思想，搞活财政；就是要有市场意识，如果财政不同市场结合起来，没有市场意识，那就又退回到计划经济的老路上去了。这里的市场意识包括三个方面的含意：
一方面要按照市场机制的要求，建立和完善财政资金市场。首先，要管理好有偿使用的那部分财政资金，使其运行更规范，使用更合理，同时要进一步扩大财政资金的有偿使用范围，以促进用款单位合理、节约地使用财政资金，充分发挥财政资金铁投资效果和经济效益。其次，要根据市场的需求组织和调配好财政可融资金，让这部分暂时闲置的资金周转起来，以便在调控经济发展方面，发挥更大的作用。
另一方面要做好发育市场的工作。党的十四届三中全会根据我国的实际情况，明确规定：“要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。”按照这一规定，我们应该积极地从过去那种以国家计划配置资源为基础转变为以市场配置资源为基础。当然这一转变并不是那么容易的，这需要做好市场的培育工作，而且要积极引导企业进入市场，特别是要做好国有企业的转制工作，使国有企业在社会主义市场经济中真正起到主宰国民经济的作用。
第三个方面要运用好预算内资金，加速预算内资金的调拨和周转，使这部分有限的资金尽快产生最大的经济效益。我国预算内资金除救灾等特殊款项外，其它资金的调拨和周转一向都比较迟缓，这就是缺乏经营意识和市场意识的重要表现之一，正因如此，所以不重视资金的周转速度，以致调拨迟缓，从而影响资金的使用效率和效益。
三、振兴国家财政要抓好“三财之道”
在坚持四个基本观点的同时，从财政的角度还应该狠抓生财、聚财、用财这“三财之道”，并认真搞好他们之间的协调，进而达到发展经济、繁荣财政的目的。
1.抓好生财之道，促进财源建设。生财之道的内容是十分丰富的，但最根本的是抓好财源建设。抓好财源建设既促进了经济的发展，又为财政的繁荣增添了后劲。财源建设包括两个方面，一是发掘新财源，二是涵养现有财源。
发掘新财源首先要根据国内和国际市场的需要，财政投资，重点兴办基础产业和瓶颈产业，如农业、水际交通事业、煤电油等动力工业、邮电等通讯事业、科技、教育及其它涉及国民经济发展的基础产业、支柱产业和瓶颈产业。发展这部分产业不仅可以由这些产业直接为财政带来效益，而且这部分产业的发展还能够带来其它行业繁荣和发展。进而间接为财政带来经济效益和社会效益；其次对合资、独资、外资、集体（包括乡镇街区企业）、个体等非国有工商业，国家也应运用财政政策因地制宜地积极地予以支持。这些非国有经济是社会主义经济的重要组成部分，是国有经济的重要补充环节，支持这些非国有经济的发展，无疑有利于社会主义市场经济的繁荣和发展，也是扩展财源的重要内容之一。
涵养现有财源主要是对现有国有企业进行治理整顿，使其发挥更大作用。从财政角度看，目前涵养财源的主要任务，一是要促进国有企业的转制。要根据建立现代企业制度的要求，引导企业摆脱计划经济经营方式的影响，适应社会主义市场经济的经营方式，尽快走向市场，积极参与竞争，使这些国有企业在国内外市场的竞争中增强活力，并得以发展壮大，真正成为我国社会主义市场经济的中流砥柱。在具体工作中，要根据“抓大放小”的原则，对数以十万计的国有企业，实行分类指导。二是要以增量促存量。要根据不同企业的不同情况，投入必要的财政资金，以搞活企业。近些年来，某些企业由于实行拨改贷办法，而贷款利率过高，企业负担过重，负债累累，因此难以启动。同时，由于财政连年赤字，对企业的财政投入严重不足，也是企业难以启动的重要原因之一。对这类企业，财政要严加审核，如果确实是因为资金问题而不是因为管理、市场需求等其它因素而无法启动的企业，财政应该及时投入必要的资金，以必要的增量促进存量的增值，只要企业活起来了，也是涵养财源的重要杠杆。中央十四届五中全会提出的“九五”计划和2010年远景目标的建议，提出一系列财政政策，如鼓励企业兼并的一系列政策，把相当一部分“拨改贷”形成的企业债务转为国家投资，冲销破产企业债务等，都将有利于企业的搞活和启动，但关键是如何执行这些政策。
2.讲究聚财之道，保证财政收入的稳定增长。所谓聚财就是将国有企业、非国有企业以及个人所创造的国民收入按照一定比例，通过一定的方式集中到国家手中，由国家财政统一使用。这个集中的过程即聚财的过程，在社会主义公有制的我国，聚财体现着国家、集体和个人的三者利益关系，这个关系虽不表现为对抗性的矛盾，但处理不好同样会影响国民经济的正常运行，影响国家财政收入的稳定增长，所以要讲究聚财之道。讲究聚财之道必须着眼于以下三个方面：
第一，要取之有度。这里的“度”主要是指在总量上国家和人民所能承受的限度。如果低于这个限度，就意味着国家聚之太少，其结果是使国家财力不足，从而影响国家机器的正常运转，影响国家宏观调控的力度；如果高于这个限度，就意味着国家聚之过多，其结果是企业和人民负担过重，从而影响企业生产发展的后劲，也会影响企业和人民的生产积极性，甚至会激化政府与人民之间的矛盾。
第二，要取之公平。聚财是否公平，直接涉及到社会的稳定和社会效率，因此这一问题无论在何种社会形态下都是统治阶级十分重视的问题。聚财是否公平，主要体现在聚财的结构是否公正、均衡、合理等方面。所谓公正均衡、合理，就是在财政负担上，要尽量避免畸轻畸重现象，这里即不能搞平均主义的大锅饭，又不能造成过大的贫富差距，而解决这一问题的钥匙，就是要灵活地运用财政政策。
第三，要取之得法。取之得法包括聚财的方式、时机、手段、征管机构的设置和征管办法等，其中的每一项内容都直接影响经济的发展、社会的稳定和人民的生活状况，例如聚财的方式可以采取利润形式，税收形式，利税并用，还可以采取国家专卖形式和其它收费形式，到底采取哪种形式好？这是不可不研究的。新中国建立以来，国有企业曾试行过以利代税，也试行过利改税，但实践证明，还是税利分流好；实行社会主义市场经济以后，国家专卖的范围可能要大大缩小，但为了平抑物价和政策性需要，有些商品仍然不能不由国家垄断。时机主要是指税收征管的时间，以及征税、缴利、还贷的先后次序。这个次序的排列直接关系着国民经济发展的速度和结构，也直接关系着国家财政集中的数量和结构。为了搞活企业，我国曾实行税前还贷办法，这种办法有利于企业的发展，有利于贷款的回笼，但却不利于国家税收的征管，直接影响国家财政的集中。实践证明，税收、还贷、缴利这个次序是不能颠倒的。
3.探讨用财之道，促进经济的增长。生财和聚财虽然都十分重要，但用财不当，生财、聚财再好也将无济于事。那么如何才能用好财呢？我们认为应该着重解决好以下几个问题：
第一，要用之有节。就是说用财既要有个限度，又要讲究节约。用财的限度就在于建设规模要与国力相符，如果建设规模超过了国力所能承受的能力，就会打乱国民经济的运行秩序，这显然无助于经济的发展。用财也必须讲究节约，无论是经济建设费用，还是行政事业费用都要实行节约的原则。这里的节约，包括时间的节约、原材料和各项费用的节约、人财物的节约等等。此外，生产适销对路的产品也是一种节约，否则就会造成大量产品的积压，这实际上是更严重的浪费。
第二，要用之得当。这里既包括总量上的用财得当，又包括结构上的用财得当。从总量上看，应该根据国民经济的需要和国力的可能确定用财总量，总量一旦确定，就应按计划及时拨足资金或物资，如果应该到位的资金或物资，不能及时、足额的到位，就无法完成应有的建设规模，也就无法实现应有的规模效益，结果势必影响用财的效益，更有甚者是因为资金或物资不能及时足额到位而造成半截工程，这种工程无论是下马还是停缓建，都不仅不能产生任何效益，反而会造成更大的浪费，对此我国已有沉痛的教训可供汲取；从结构上看，就是国家将有限的财富抽向何方，投入多少，投入速度的快慢，实际就是个资金和物资的流向、流量和流速的问题，如果资金和物资的流向不合理，那么流量越大，流速越快，所造成的浪费也越大。
总之，生财、聚财、用财都直接关联着国民经济的正常运行和振兴国家财政战略能否实现的大问题，所以在坚持四个基本观点的同时，也不能不抓好这“三财之道”。
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