关于利用税收手段刺激我国内需增长的对策研究，本文主要内容关键词为：内需论文,税收论文,手段论文,对策研究论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
面对1997年亚洲金融危机对我国外贸出口造成的严重影响，为了保持国民经济的持续增长及改革步伐的不断深入，党和政府果断决定在我国实施以扩大投资、刺激内需、促进经济增长为目标的积极的财政政策。在过去的一年里，我国财政充分利用国债手段筹集资金，加大向基础设施的投资力度，在原计划正常发行国债规模的基础上，又追加了1000亿元新国债，加上另与之配套的1000亿元银行信贷资金，专门用于基础设施的投资，建设公路、铁路、机场、码头、粮仓、电网、农田水利、城市基础设施等项目。随着这些政策的启动和逐步实施，我国固定资产投资规模明显扩大，GDP增长速度加快， 并且对于人气的聚合及人们的心理均产生了积极的影响。然而，我们也注意到98年实施的积极的财政政策，其手段主要集中在公债的发行和公共支出的扩大上，而没有采用一般反经济衰退理论中惯以主张的减税政策。相反，去年在年初原税收计划任务的基础上，进一步加大了当年税收任务的完成额度及超收指标，以近乎刚性的要求和手段，在确保税收任务圆满完成的基础上，增收1003亿元。这一做法在使人们进一步理解和重视税收对于保证财政收入重要作用的同时，也不禁要思考一个问题：即税收在我国实施的积极财政政策中，对于扩大投资，刺激内需应具有怎样的作用，减税能否成为我国当前刺激内需的一个现实选择？本文拟就此问题做一初步探讨。
（一）
根据一般的反经济衰退理论，刺激经济增长的手段主要表现在两个方面：一是扩大政府的公共事业支出，利用财政投资的乘数效应，拉动经济增长；二是利用减税的手段，刺激国内需求。在宏观政策的具体制定与实施过程中，究竟应该以增支为主，还是侧重于减税，兼或两者并用，不同的国家根据各自不同的国情，往往做出不同的选择和制定出不同的政策措施，其中不乏成功的经验与失败的教训。
从理论角度分析，增加政府公共支出的乘数作用通常大于政府减税的乘数作用，因而，从政府宏观调控的成效而言，在短期内增加公共事业投资是刺激景气的最显著的手段之一。如日本政府为了对付日益显著的经济衰退，在1998年4月20日， 桥本内阁宣布了一项日本历史上规模最大的价值16.65万亿日元（1281亿美元）的“综合经济对策”。 其中在1998—1999年度增加各类公共工程开支7.7万亿日元； 增加其他各种政府开支4.35万亿元日元。用于公共工程的7.7万亿日元，其中1.6万亿元将用于改善环境和开发新能源；1万亿日元用于科学、技术、信息、 通信领域更新改造的特别项目；1万亿日元用于旨在改善社会福利、 医疗保健和教育的特别项目；8000亿日元用于改善分配服务系统；8000亿日元用于灾害预防；2000亿日元用于灾害重建；8000亿日元用于城市繁华区的再开发以吸引私人投资；地方政府自行筹资1.5亿日元， 根据地方需要从事公共工程建设。有人估算，该项“综合经济对策”将使日本1998年的名义国内生产总值提高两个百分点。尽管增加政府公共支出，对于经济的景气回升具有直接的刺激作用。但是从经济的长期发展来看，有可能会影响今后的可持续发展。因为财政投资最大的问题是其投入与产出往往不相匹配，投资效益比较差，历史上的经验也反复证明了这一点，例如，同样在日本，早期曾实行过的扩大投资政策，其结果是建设了捕鱼量很小的渔港，扩大了减产的耕地，修筑了车流量很小的国道，并且重复建设了用途很少的大桥等等，这些低效能的投资结果，使得日本国内有相当一部分人士反对增加公共事业投资而主张减税。但是坚持扩大公共事业投资观点的人士则强调可以通过对公共工程进行成本效益分析，只投资于收益超过成本的公共工程来解决效能低的问题。实际上，无论是通过扩大公共支出的办法刺激经济，还是通过减税的办法使经济回升，都存在着一个利弊比较，相机抉择的问题。
1.事实上，政府将增发国债，扩大公共支出作为对付经济衰退，刺激景气回升的宏观调控政策，只能是一项在特殊情况下采取的短期经济政策。虽然政府扩大公共支出会对眼前的投资与消费行为产生直接的刺激作用，但是，增发国债是有限度的，如果过度发行会造成债务危机，反而影响经济的增长。同时，扩大支出的结果，不仅会导致财政赤字的累积额过大，而且可能产生“排挤效应”，影响甚至会扭曲企业的投资行为和投资领域。这对于正处在转轨时期的中国来说，其负作用更加明显。因为，过分地依赖政府投资手段刺激经济，是计划经济体制下最常用的政策工具。在当前我国投资主体尚未真正转变到非政府部门，投资体制市场化改革任重道远的情况下，政府的直接投资不仅在操作手段上很难免带有原计划经济传统模式的色彩，而且可能会减缓中国向市场经济进程转化的速度。如今年上半年，我国基本建设投资和技术改造投资虽然同时增长，但是，技术改造投资的增幅明显低于基建投资的增幅。其中基建投资同比增长19.8%，更新改造投资仅增长1.1%。 而基建投资又都集中在基础设施建设方面。这种资金投向对于加强基础设施、遏制当年经济增幅的下滑，虽然具有一定的积极作用，但是，它的局限性随着时间的推移已经显露出来。首先，它不利于启动经济。固定资本更新改造，这是各国反周期采取的行之有效的通行办法。当前我国经济仍在低谷徘徊，不实行大规模的固定资本更新改造，是难以走出困境的；其次，它不利于优化产业的技术结构。在全球为迎接二十一世纪“知识经济”时代的到来，努力提高自身科技素质，优化本国经济结构之时，我们面对的确是我国经济整体素质低下的严酷现实。撇开农业不说，我国工业技术装备状态令人堪忧，其中国有企业的技术装备水平，属于60～70年代的占20%，应当淘汰的占55%～60%，陈旧仍在使用的占20%～25%。机械工业被称为“工业之母”。据对骨干企业的调查，其主导产品达到90年代水平的只占17.5%，80年代的占52%，60～70年代的占30%。（注：“宏观经济政策目标应如何定位——今年上半年经济形势述评于祖尧《中国经济时报》1999年7月30日）可见， 国民经济整体素质的提高，迫切要求加快技术改造的步伐，加强更新改造的力度，增加更新改造的投资。
2.尽管利用增发国债，扩大政府投资的宏观调控政策，启动目前我国的经济具有一定的局限性，但我们不能由此否定该项政策的宏观调控功能，以及现已取得的功效。实践证明，在我国当前财政收入不足的情况下，政府决定通过扩大国债规模，增加政府投资的力度，刺激内需，促进经济的增长政策，是正确可行的。只是我们在对该项政策进行评价时，应对其政策的效力及局限性有一个清醒的认识。从我国经济长远发展的角度，我们应将近期增发国债，扩大公共支出的政策手段看作是为赢得进一步深化改革在争取时间和空间，其最终目标是为了拉动市场经济主体—企业和居民扩大投资，刺激消费，促进经济增长。按照这一思路，当前，我们就应在实施扩大公共支出宏观调控政策的同时，及时地利用其他的宏观调控手段，配合相应的改革措施，并适时地掌握其度，以便为长远的经济增长奠定良好的基础。
减税作为刺激经济增长的另一个重要手段，历来为各国政府所重视。特别是自本世纪80年代以来，以减税为主旋律的税制改革风行全球。如美国政府在1986年进行的税制改革中，大幅度地降低了两个所得税的税率，即将个人所得税的最高边际税率由50%降至34%，公司所得税的最高边际税率由46%降至34%。这种降低税率的减税政策本身实质上表明政府对储蓄、投资以及消费等一系列经济活动干预的减少，同时也说明通过减税手段刺激社会投资与消费，已成为政府宏观调控的一条重要途径。在我国，人们对减税政策似乎并不陌生，改革开放二十年，我国财政多以放权、减税让利的形式出现，其结果导致财政收入占国内生产总值的比重越来越低，直至1994年这一局面才开始得到扭转，税权分散，随意减免税的状况得到了控制，财政收入占GDP的比重目前基本稳定在11%左右。但由于连年赤字，财政实力不足，在勉强维持“吃饭财政”的状况下，财政发挥其政策手段的空间十分有限。因此，当政府提出并开始实施积极的财政政策时，决策部门以及理论界对于减税政策工具的运用普遍持谨慎态度。相反，去年在宏观经济不景气，增幅下降的情况下，税收增加了1003亿元，各项税收比上一年增长12.1%，税收与GDP 的弹性系数为1∶1.5。而八五时期，税收与GDP的弹性系数为1∶0.69。这种紧缩性的税收政策，在一定程度上抵消了积极财政政策实施过程中增加财政支出的扩张性政策效应，对纳税人的投资和消费行为产生了不同程度的收缩作用。具体表现如下：
首先，税收任务指标的加大，客观上提高了效益好企业的税收负担。自1994年税制改革以来，我国税收已创造连续五年较大幅度增收的记录。然而，在目前经济发展速度减缓，国有企业经营机制尚未实现根本转变，经营效益普遍低下的情况下，近年来不断加大的税收任务主要落在改革深入，效益较好的少数国有企业身上，而这些效益好的企业恰恰是市场大潮中的生力军，是我国经济新的增长点，是应重点扶持和培养的。税收任务的增加，客观上加重了这类企业的税收负担，对其自身的发展起到了收缩的作用。同时，这种带有传统计划经济色彩的自上而下地下达指令性税收计划指标的办法，不仅违背了依法纳税的市场经济运行规则，而且助长了超收税款，寅吃卯粮，弄虚作假的不良风气，恶化了税收的法制环境。
其次，税收征管力度的加强，对纳税人产生了增税效应。近年来我国不断加大的税收征管力度，客观上起到了加重部分企业原有的实际税负的效果，产生的实质上是增税作用。因为，一般情况下，纳税人所感受的是税收的实际负担，而不是税率表上的名义负担。加强税收征管，无疑是在原有税收征管的基础上严格执法，这对于我国过去较为松散的税收管理状况以及较为淡漠的纳税意识是一次清理整顿和提高，自然会对纳税人形成一定的类似增税的压力。 例如， 去年我们清理陈欠税款275亿元。不仅保证了当年没有新的税款欠帐，而且， 清理往年的欠帐比例达57.8%，其力度空前。与此同时，去年稽查补税罚款收入达459.6亿元，比1997年增收156.4亿元，增长51.6%。
我们在实施积极的财政政策过程中，存在的这种“形松实紧”的自相矛盾现象，影响了前一个时期财政政策的功效，并且未能实现预期的宏观经济政策目标。由此，我们应及时地总结和评价前一个时期的宏观经济政策，调整政策手段，重新对宏观经济目标进行准确定位。
（二）
本文认为，当前在我国实施的积极财政政策过程中，存在着“跛足”现象，即在扩大政府投资的同时，没有实施相应的减税政策，使扩张性的财政政策效应，出现递减现象，影响了宏观政策的实施效果。从世界上，一些国家反经济衰退的成功经验来看，扩大政府支出与减税政策手段从来是相互配合使用的。那么，在我国税收究竟对于刺激内需具有怎样的作用，减税在现实中又是否可行，其政策效力如何？
1.税收在收入分配方面的调节作用。当前我国投资萎缩，内需不足的核心问题是消费问题，引起消费不足有两个原因：一是居民可支配的收入低，购买力不强；二是产品的结构不符合消费的需求，形成低水平的买方市场。而这两方面，税收都具有其独特的调节功能。
从理论角度讲，税收对于收入分配具有很强的调节作用。尽管，税收相对于初次分配，属于一种事后调节。但在收入水平为一定的条件下，要提高可支配收入并非易事，它需要一个长远的规划和发展过程才能达到。短期内，富有成效的手段，应侧重于收入的公平分配方面。而税收对于收入分配的调节作用几乎可以涉及到方方面面。①在收入来源阶段，通过累进制个人所得税可以调节高收入阶层的收入；②在消费阶段，通过消费税，即抑制了奢侈性消费行为，又将个人所得税征收不到的“死角”，如灰色收入、隐形收入显现化，使税收在收入公平方面的调节作用更加明显；③在财产阶段，税收通过遗产税、房产税、土地税等税种调节收入的存量部分，并且，调节代际之间的公平分配问题。目前，在我国，收入分配秩序处于既无市场，又无政府的状态。收入差距不仅全面拉开，而且较为悬殊，并呈扩大之势。据有关资料表明，1998年，城乡居民，最高收入组的收入相当于最低收入组收入的4.4倍； 前者收入增长6.9%，后者仅增长1.9%。原有的绝对贫困人口尚未消除，又出现了大量新的贫困人口。内需不足，突出地表现在占人口绝大多数的中低收入阶层，其购买力相对下降。因为，在改革中，他们所支付的成本与收益不相匹配，在经济上他们的付出要远远地大于高收入阶层。这也正是当前消费市场不旺的重要原因之一。在这种情况下，我们应充分利用税收政策工具，通过对于现行税收制度的必要调整和完善，进一步促进个人收入的公平分配，真正启动我国的消费品市场。
首先，在当前我们应适当地调整消费税的征税范围和征税内容。原因在于，94年我国消费税开征的目的之一是为了抑制奢侈性消费。但随着人们生活水平的提高，现在消费税的课征对象已指向一般普通消费品，也就是说，消费税的宏观调控作用已被削弱。相反，一些真正的高档消费行为和消费品却在消费税的课征范围之外，形成税收调节的“真空地带”。因此，本人认为，目前消费税的调整，应朝着结构性变动的方向发展，即对于高档娱乐设施，健身类、保健类设施及产品课征消费税，以增加财政收入；但对于目前属于消费税征税范围的一些税率较高的应税消费品，如化妆品、汽车轮胎等产品有适当降低税率的必要，以刺激消费需求。
其次，应尽快出台遗产税。其理由是：在目前我国遗产税的出台，不能以其税收收入额的多少论之。遗产税的现实作用在于调节社会分配不公，并警示人们扭转和改变中国几代人的传统消费观念。
2.税收在优化产品结构方面的作用。优化产品结构是刺激内需的又一重要途径。而产品结构的优化，说到底是投资结构的优化问题。实施积极的财政政策以来，投资对经济增长的拉动作用显著，政府、国有和非国有单位的投资都有不同程度的增长，但进入今年以来，投资拉动减弱，特别是非国有经济即民间投资增长缓慢。去年7 月以来固定资产投资增速持续在20%以上的高位区间，全年对经济增长的贡献率超过6 成。今年宏观经济运行的一个重要特点依然是固定资产投资保持高速增长，但增幅下降。一季度增长22.7%，二季度12.1%，6月份仅为9.5%，民营部门投资意愿趋弱，投资增速趋慢，今年上半年城乡集体经济和个体经济投资增幅为5.7%，国有单位为15.1%。
这表明，政府增加基础设施建设投资并未产生预期的乘数效应，对非国有单位的投资增长没有起到拉动作用。由于，财政投资的主要领域是公共工程，虽然有刺激需求的作用，但真正启动市场的还在于私人产品，因此，如何拉动企业和居民的投资是刺激内需至关重要的一环。当前，我们应按产业（不是按地域）适当地采取减税措施，或者是税收优惠。如对高新技术产业实施税收优惠政策；对朝阳性产业和行业采取减税措施。我们应考虑对就业有较大吸纳能力的企业、行业给予一定税收减免，让更多的人有工作。有工作的人多了，才谈得上刺激内需。通过这种减税的办法，优化产业结构和产品结构，在当前的形势下是现实可行的。由于目前我国财政不富裕，前一阶段我们强调税收的收入作用较多，事实上，税收对于产业结构的优化作用历来是很强的。我国若真正实现向市场机制的转化，最主要的是让企业成为市场投资的主体。
然而，我们在强调减税对于一国经济的复苏和日后经济的快速增长具有重要的作用的同时，必须科学地界定减税的范围和对象，不能用传统的办法实施减税措施，要讲究使用的方式方法。我们应避免笼统地谈及减税问题。特别是避免误入另一个怪圈，即一论及减税，就是不分对象，不分负担能力大小地普遍减免。更不能使随便那一级政府都具有减免税的权利，因为，这会造成不平等的竞争环境，不仅难以提高企业的经济效益，反而使国家受损，达不到刺激经济增长的目的。