新中国60年事业单位会计发展轨迹和经验教训，本文主要内容关键词为：年事论文,新中国论文,经验教训论文,轨迹论文,单位论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、新中国60年事业单位会计的发展轨迹
（一）关于事业单位会计名称的发展轨迹
1.1950年提出了“单位预算会计”的名称
1950年，财政部根据政务院拟议的《预算决算暂行条例》中有关各级总预算和单位预算体系的原则，起草了具有奠基意义的预算会计制度草案，提交1950年10月财政部组织召开的第一次全国预算会计金库制度会议讨论。同年12月，财政部正式制发了《各级人民政府暂行总预算会计制度》和《各级人民政府暂行单位预算会计制度》，并从1951年开始执行。这两本制度初步确立了我国预算会计的框架，实现了我国预算会计的统一，具有为新中国预算会计体系和会计方法奠基的历史意义，首先确定了预算会计名称，两本制度明确了“财政总预算会计”和“单位预算会计”的名称。
2.1954年提出了“事业机关”的名称
1954年，《单位会计制度》第二条规定：“各级人民政府所属行政机关、事业机关、企业主管机关和团体，关于执行单位预算或附属单位预算的收支会计事务，除税收会计和实行经济核算的基本建设会计外，称为单位预算会计，应由各机关统一会计机构依照本制度办理。”
3.1963年提出了“事业单位”的名称，1965年称为“行政事业单位会计制度”
1963年，国家编制委员会代国务院草拟的《关于编制管理的暂行办法》（草案），将事业单位界定为：“为国家创造和改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费开支的单位”。
1965年8月，财政部召开了预算会计工作会议，会议讨论了《预算会计工作改革要点》和《行政事业单位会计制度》、《行政事业单位简易会计制度》、《报销单位财务收支处理办法》四个文件，会后由财政部颁发。
4.1988年改为“事业行政单位预算会计制度”
1988年9月17日，财政部颁发了《事业行政单位预算会计制度》，即1965年8月的《行政事业单位会计制度》改为《事业行政单位预算会计制度》。
5.1996年独立为“事业单位会计制度”
1996年2月，财政部制定了《预算会计核算制度改革要点》，这个《改革要点》是我国预算会计改革的纲领性文件。
1997年5月28日财政部颁发了《事业单位会计准则（试行）》，1997年7月17日财政部发布了《事业单位会计制度》，1998年2月6日又发布了《行政单位会计制度》。这次改革的突破性内容是重新划分预算会计体系，实行事业单位会计与行政单位会计的分离。
“事业单位”是中国特有的名词，类似于西方国家的非营利组织的名称，我国公立高校在1988年12月10日国家教育委员会颁发《高等学校会计制度（试行）》之前，一直执行《事业单位会计制度》。1998年3月31日，财政部和教育部颁发了《高等学校会计制度（试行）》；2009年8月12日，财政部发布了《高等学校会计制度（征求意见稿）》。
（二）关于会计年度和记账本位币的发展轨迹
1.会计年度
1950年12月，财政部正式制发了《各级人民政府暂行总预算会计制度》和《各级人民政府暂行单位预算会计制度》，采用历年制为会计年度。
2.记账本位币
政务院于1949年12月27日颁发的《关于1949年财政决算及1950年预算编制的指示》中规定：“记账本位币未确定前，暂按各地预算本位编制，如大米、小米、高粱米等，并注明编制预算时之当地米价。”
1950年9月18日，财政部制发的《1950年度财政会计几个具体问题的规定》，明确了会计年度、记账本位与记账单位、会计科目等会计核算的基础性问题。其中有关记账本位与记账单位问题作了这样的规定：“各区财政会计，统以‘核定之预算本位粮’为记账本位，一切收支均须折预算本位粮与原款原粮同时入账，……其记账单位，以人民币‘元’为单位，……他种货币均按比价折合人民币注账（东北、内蒙、新疆则依该区货币计算，但对中央报表仍按人民币编造）。预算本位粮以‘市斤’为单位……”。由此可见，预算会计最初的统一，仍然是一种有限的统一，是一种过渡性的统一。
3.1950年12月，财政部正式制发了《各级人民政府暂行总预算会计制度》和《各级人民政府暂行单位预算会计制度》规定以人民币为记账本位币
从1950年12月起，我国的会计年度和记账本位币一直未改变过。1985年1月21日，第六届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过的《会计法》第八条规定：“会计年度自公历一月一日起至十二月三十一日止。”第九条规定：“会计记账以人民币为单位。以外国货币计算的，应当折合人民币记账，同时登记外国货币金额和折合率。”
（三）关于会计要素的发展轨迹
在1992年11月30日财政部颁布《企业会计准则》之前，我国一直使用“会计对象”的概念，以此设计会计科目的种类和会计报表格式。
1.1950年分为五类
1950年12月制发的《总会计制度》第五条规定：本制度之会计科目分为岁入、岁出、资产、负债和资产负债共同类五类；《单位会计制度》第十二条规定：本制度之会计科目分为收入、支出、资产、负债和资产负债共同类五类。
2.1965年分为三类
1965年8月，财政部制发的《行政事业单位会计制度》将总账会计科目分为资金来源、资金运用和资金结存三大类。
3.1997年分为五类
1997年，《事业单位会计准则（试行）》和《事业单位会计制度》将会计要素分为资产、负债、净资产、收入、支出五类。
4.2009年五类会计要素又有改动
2009年，《高等学校会计制度（征求意见稿）》将会计要素分为资产、负债、净资产、收入、费用五类。
（四）关于记账方法的发展轨迹
1.1950年12月制发的《总会计制度》和《单位会计制度》明确了采用以现金收付记账法为主，借贷记账法为辅的复式记账法
会计平衡等式为“资产+支出＝负债+收入+资产负债共同类”。
2.1954年后，全面学习苏联，统一采用借贷记账法
会计平衡等式为“资产＝负债+净资产”。
3.1965年8月，财政部制发的《行政事业单位会计制度》取消借贷记账法，实行资金收付记账法
会计平衡等式为“资金来源－资金运用＝资金结存”。
4.1997年，《事业单位会计准则（试行）》和《事业单位会计制度》统一实行借贷记账法
会计平衡等式为“资产+支出＝负债+收入+净资产”。
5.2009年，《高等学校会计制度（征求意见稿）》仍采用借贷记账法
会计平衡等式为“资产+费用＝负债+收入+净资产”。
（五）关于会计核算基础的发展轨迹
1950年《各级人民政府暂行单位预算会计制度》明确了收付实现制为会计结账基础。
2009年，《医院会计制度（征求意见稿）》改为权责发生制；《高等学校会计制度（征求意见稿）》改为修正的权责发生制。
（六）关于财务报告的发展轨迹
1.1950年为日报、月报、年报三类
1950年12月制发的《总会计制度》规定会计报表分为日报、月报、季报、年报四类；《单位会计制度》规定会计报表分为日报、月报、年报三类。
日报，即库存日报表，“以向本级财政首长报告本级单位预算会计每日财务收支及库存数字为目的。”
月报，“以反映单位会计每月财务收支及库存之计算为目的。”包括总分类账科目余额表、岁入计算表、岁出计算表、预算外收支计算表四种。
年报，“以反映本级单位会计年度财务收支及库存之决算数字为目的。”包括岁入决算表、岁出决算表、预算外收支决算表、资产负债表四种。
2.从1953年起到1957年基本定型
报表改为月报、季报、年报三类。
3.1965年8月，财政部制发《行政事业单位会计制度》
制度规定的月报年报两种，都是资金活动情况表和经费支出明细表两种。
4.1988年规定为月报、季报、年报三种
月报分别为：全额单位编报资金活动情况表和经费支出明细表；差额单位编报资金活动情况表和差额预算单位收支明细表；自收自支单位编报资金活动情况表和自收自支单位收支明细表。
季报一般要求在月报的基础上，加报往来款项明细表、专项资金和专用基金明细表、定员定额基本数字表等。
年报，即年度决算，是全面反映年度预算资金活动、预算内外收支执行结果的报表，年度单位决算报表种类要求等，按照同级财政机关和上级单位下达的有关单位决算编审规定组织执行。
5.1997年规定为月报、季报和年报（决算）三种
分别为资产负债表、收入支出表和附表（事业支出明细表、经营支出明细表）及会计报表附注和收支情况编报专项资金收支情况表。
6.1988年《高等学校会计制度》（试行）规定为月报、季报、年报三种
分别为资金平衡表（月、季、年报），拨入经费增减表（年报），经费支出表（季、年报），科研经费收支表（年报），待转抵支收入表（年报），学校基金收支表（季、年报），特种资金收支表（年报），委托代培经费表（年报），对外服务收支表（年报）和基本数字表（季、年报）。
7.1998年《高等学校会计制度》（试行）规定为月报和年报两种
分别为资产负债表（月、年报）、收入支出表（月、年报）、支出明细表（年报）、附表及收支情况说明书等。
8.2009年《高等学校会计制度（征求意见稿）》规定为月报和年报两种
分别为资产负债表（月、年报），收入费用表（月、年报），预算收支表（年报）和基建投资表（年报）以及附注（年报）。
二、事业单位会计发展轨迹的经验
纵观我国60年来事业单位会计制度的发展轨迹，展示出会计制度不断趋于完善的趋势，揭示出事业单位会计制度变迁的若干规律性。
（一）我国会计制度变迁的主体必须是政府
事业单位会计制度设计过程就是会计制度变迁的过程。新制度经济学派的代表人物道格拉斯·C·诺思认为，“变迁”就是指制度的创立、变更及随时间的变化而被打破的方式。制度变迁，就是制度的替代、转换和交易过程。事业单位会计制度变迁就是行为主体为了整个社会总财富最大化，按照卡尔多改进原则，实现更高的制度效率而寻求动态的制度均衡的过程。因此，可以将会计制度变迁理解为一种效率更高的会计制度对另一种会计制度的替代过程。
从世界各国会计制度供给主体看，会计制度的制定机构有三种模式：一是由政府职能部门直接制订，其代表如法国、日本等；二是由民间机构负责制定，如英国等；三是由民间性职业机构制定，但政府拥有监督管理和最后的决定权，如美国和加拿大等。我国会计制度供给主体历来是政府，原因在于：其一，我国历来是个中央集权的体制，新中国成立后又长期实行计划经济体制，在社会资源配置中，我国政府充当重要角色，行政力量发挥重要作用。1949年12月，在中央人民政府财政部内设立了主管会计制度的专门机构——会计制度处，负责有关会计制度的拟定、审查工作；1950年3月9日，政务院财政经济委员会就发布了“关于草拟统一的会计制度的训令”，4月25日，根据“训令”要求，财政部成立会计制度审议委员会；9月，会计制度处升格为会计制度司。
其二，会计制度作为一种公共物品，其供给主体可以是政府部门，也可以是会计职业组织（如FASB，IASB等），但我国会计职业组织发展的历史不长，其自身专业视野、领会政府对制度设计的要求和组织专家能力均有限，难担此任。
我国会计制度变迁的主体是政府，但又吸收会计理论界、实务界（包括会计职业团体和证券界）的知名专家，组成会计准则委员会，还有由160名会计专业人员组成的会计准则咨询专家组。
由于会计制度变迁的主体是政府，制度变迁就具有强制性。林毅夫(1994)认为，制度变迁有两种基本类型：诱致性制度变迁和强制性制度变迁。前者是指一群（个）人在响应制度不均衡所引起的获利机会时而自发倡导、组织和实行的制度创新；后者则是指“由政府命令和法律引入和实行”的自上而下的制度变迁。由于我国会计制度变迁主体是政府，政府在会计制度变迁的路径选择、制度变迁推进的程序中起到决定性作用，扮演着“制度决定者”的角色，因此，制度变迁具有强制性。
其三，预算会计（含事业单位会计）制度在国民经济中十分重要。毛泽东同志在建国初期指出：“国家预算是一个重大的问题，里面体现着整个国家的政策，因为它规定着政府的活动范围和方向。”为了及时准确地反映国家预算的执行情况和结果，中央政府将预算会计制度的制定放在极其重要的地位。新中国成立后，在会计核算制度方面的第一个统一规定，是金库会计制度。1950年3月25日，财政部制定的《中央金库条例施行细则（草案）》对收解款项手续、支拨款项手续、会计科目、账簿、报告制度、往来项目的处理等，作了详细的规定。第一批统一会计制度也主要是围绕统一国家财政收支这项中心任务展开的。1950年4月，财政部制定了全国统一的《各级税务机关暂行会计制度》；1950年12月，财政部颁发了《各级人民政府暂行总预算会计制度》和《各级人民政府暂行单位预算会计制度》。于是，金库会计、税收会计、总预算会计、单位预算会计等会计制度的制定颁发，形成了我国较为完整的预算会计体系。
（二）会计制度变迁必须适应会计环境
冯健(2009)曾列举过各位学者研究会计制度变迁的动因：“关于会计制度变迁动因，学者从博弈论和产权角度提出了自己的观点。康虎彪、贺旭玲认为，制度变迁的动力机制包括以下几个方面即会计发展的内在需要、会计制度博弈论、经济全球化与一体化的需要。王保忠、黄解宇、王保庆认为，我国宏观经济体制改革是我国会计制度变迁的根本动因，而政府则是会计制度变迁的主体。会计制度变迁的直接动力正是会计制度相关利益集团为维护自身利益的各种动机和意图。会计制度博弈是会计制度变迁的动力机制之一。王宝忠认为，会计制度变迁的动力包括内在动力和外在动力两方面。技术变迁可视为会计制度变迁的内在因素，促使会计制度变迁的外在因素是一个国家经济体制的变迁。王保忠、黄解宇、王保庆认为，会计制度博弈是会计制度变迁的动力机制之一。首先，会计制度博弈表现为一个动态博弈过程；其次，会计制度博弈是一个不完全信息博弈。王春英、王金认为，从新制度经济学理解会计制度发现我国会计制度变迁的根本动因是为了适应经济发展过程中降低交易成本的需要，技术发展为制度变迁提供支持，会计技术发展决定了会计制度规范具体内容的变迁。岳淑华从产权角度指出，产权制度变迁是会计制度变迁的基本动因，多元化的产权主体为了保护各自的利益，必然对会计制度提出反映自身利益的要求，利益驱动是会计制度变迁的直接动力。笔者赞成环境是会计理论研究逻辑起点的观点，会计制度变迁的动因是“环境”。
1.会计环境孕育着会计制度产生与发展的实践
社会生产力发展促使生产关系的变革，而生产关系的变革又促使上层建筑的变革。生产力、生产关系和上层建筑组成了社会环境。会计制度属上层建筑范畴，会计制度随着生产力发展、生产关系变革、上层建筑变革而变迁。会计环境孕育着会计制度产生与发展的实践，会计制度变迁是社会经济发展的必然，为什么借贷记账法产生于13世纪地中海沿岸的意大利佛罗伦萨？因此，会计制度变迁的根本动因是社会环境，具体地说是会计环境。
我国著名的会计史学家郭道扬(1992)曾指出：“会计环境……决定着会计发展变化的历史动因及时代特质。”财政部会计司司长刘玉廷(2000)也认为：“会计环境的差异造就了会计的中国特色，中国特色的会计理论与方法体系的形成和发展，可以认为是本国国情、背景、环境在会计中的体现。特色的存在必须从会计环境的差异中去寻找根源。”会计环境是指会计赖以产生和发展的社会条件，其重要性可以用“南桔北枳”概括。为什么我国加入WTO后，会计准则必须与国际趋同？“到什么山唱什么歌”，就是到了哪个环境要用国际通用的商业语言，在美国上市的公司就要执行《萨班斯法案》。
会计环境包括政治环境、经济环境、法律环境、科技环境和人文环境等，分为外环境和内环境。外环境决定会计的产生和发展，不少学者提到过，本文简述之：
(1)决定会计模式。如在计划经济体制初期，借鉴过苏联会计模式；而市场经济体制初期，借鉴过西方会计模式。
(2)决定会计本质。在以阶级斗争为纲和集权经济体制下，会计是“工具”；在以经济建设为中心和商品经济条件下，会计是“信息系统”和“管理活动”。
(3)决定会计目标。凡涉及公众作为会计信息的使用者，必须向公众披露，如企业财务报告在资本市场环境内，上市公司需向公众披露，非上市公司则不必。
(4)决定会计程序和方法。如历史成本会计对不稳定的经营环境的不适应性，是公允价值会计实践的根本诱因。
(5)决定会计理论发展。在封闭和思想禁锢时期，会计理论处于停止和倒退状态；在改革开放时期，会计理论处于发展和繁荣状态。
(6)决定会计法规建设。在“大跃进”和“文化大革命”破字当头的混乱时期，会计法规遭到破坏；在社会经济整顿和建设时期，《会计法》和一系列会计法规、制度得到制订与规范。
内环境也决定会计信息的质量。内部控制制度设计中首先强调“内部环境控制”。
正如谢德仁(1995)指出：“会计环境是会计内环境与会计外环境有机的总和。显而易见，会计内环境决定了会计的本质，从而决定了会计的职能，进一步决定着会计程序与方法。会计外环境决定了会计目标，从而决定了会计信息质量特征，进一步影响着会计程序与方法。因此，会计本质、职能与会计目标，最终统一在人类社会生产实践活动中，统一在特定时空条件下的会计环境中。”
2.事业单位会计制度变迁必须适应会计环境
制度所依存的环境总是在不断发生变化，行为主体利益最大化的目标也随之发生变化。笔者(2009)曾在分析高校会计制度发展轨迹时指出，高校会计制度变迁与所依存的财政经济环境关系非常密切。自1998年《高等学校会计制度（试行）》发布的十余年间，高校外部环境——财政体制发生了部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线和收支分类改革等变化，高校内部环境发生了民办二级学院独立母体、高校后勤社会化、校办企业脱钩改制、扩招引起巨额筹资、新校区建设、非义务教育收费等经济活动的变化，虽然政府在不断零星地出台会计核算和财务管理的具体办法，弥补因为会计制度与环境失衡所产生的会计信息质量问题，为了适应这种财政经济环境的变化，终于在2009年发布了《高等学校会计制度（征求意见稿）》。因此，高校会计制度的变迁是适应财政经济环境的渐进过程。
当行为主体感到制度和环境相适应时，制度与环境的稳定状态称之为制度均衡；当行为主体感到制度与环境不相适应，制度与环境的不稳定状态称之为制度非均衡。由于制度的变迁过程是一个较缓慢的变化过程，制度的变迁明显滞后于环境的变化，因此，制度均衡只是一种暂时存在的状态，而制度非均衡却是一种长期的状态，制度正是在均衡——非均衡——再均衡的往返循环过程中实现变迁。在非均衡的状态下，制度应有的功效得不到正常发挥，为改变这种低效运行方式，围绕旧制度进行的改革会促使效益更高的新制度形成，从而完成制度由非均衡到均衡的变迁，所以，制度变迁也可以理解为一种效益更高的制度取代原有制度的过程。
（三）会计制度变迁是激进式和渐进式相结合
会计制度变迁的战略选择上有两种模式：激进式变迁和渐进式变迁。前者是指期望一步到位，增量利益分配与存量格局调整一次完成，并期望用变迁收益来覆盖所有成本，这是一种收益最大化战略；后者则是指期望用增量利益的增进来帮助存量利益格局的调整，把变迁成本分散在不同阶段，这是一种成本最小化战略。
不少学者在论述我国会计制度变迁的战略时，都认为是渐进式战略，笔者认为，纵观我国60年来会计制度的变迁史，是激进式和渐进式相结合。
1.建国初期是激进式
以新民主主义（以后是社会主义）社会制度取代半封建半殖民地制度，是会计环境的根本变化，是根本区别于旧会计制度的新会计制度诞生，因此，是激进式的制度变迁。
2.建国以后是渐进式
建国以后虽然经历了计划经济体制向市场经济体制的重大变革，但在同一个政府领导下，特别是经历了计划经济体制后期与市场经济体制前期（改革开放时期，1978～1992年）的过渡时期，如前述的财政部“不断零星地出台会计核算和财务管理的具体办法”，逐步替代不适应会计环境的旧制度，达到整个会计改革的目标。我国事业单位会计制度渐进式变迁的步骤是：
(1)财政部先制定改革纲要要点。如：1995年12月15日，财政部发布《会计改革与发展纲要》，第9条指出：“稳步推进预算会计核算制度改革，规范预算会计信息标准。从加强财政预算管理和国家宏观调控，促进预算单位改善内部管理、提高资金使用效果的要求出发，对预算会计体系中各级人民政府财政会计、行政单位会计、事业单位会计，由财政部分别制定全国统一的会计制度。为了适应不同类型事业单位的会计核算要求，要抓紧制定事业单位会计准则。”
1996年2月，财政部制定了《预算会计核算制度改革要点》，这个《改革要点》是我国预算会计改革的纲领性文件，它规定了预算会计改革的指导思想、改革目标、会计体系、核算方法和改革步骤等重要内容，是设计预算会计制度改革方案的重要依据。
2008年7月4日，财政部发布《会计改革与发展纲要（征求意见稿）》，第9条指出：“建立政府及非营利组织会计准则体系。按照完善公共财政体系要求，为优化财政支出结构、促进财政绩效管理、提升财政管理效益，借鉴国际通行做法，建立政府会计准则体系，稳步推进政府会计改革。适应社会团体、基金会、民办非营利企业等民间非营利组织的需要，完善民间非营利组织会计标准体系，提高民间非营利组织财务会计报告的信息质量，促进其规范、健康发展。”
(2)组织研讨和征求意见。如：1994年8月，财政部与国际货币基金组织联合在哈尔滨召开了“政府会计和国库管理”国际研讨会，研讨了政府会计及非营利组织会计的问题。除研讨会外，还在财会报刊上发表研讨文章。
1993年，财政部预算司与中国财经报社联合举办“预算会计改革有奖征文活动”，推动预算会计改革。
2007年初，财政部发布了《关于开展修订〈事业单位财务规则〉有奖征文活动的通知》（财办教[2007]4号），中国财经报社决定于2007年2月至5月在全国范围内联合举办《事业单位财务规则》修订有奖征文活动。
(3)出台个别调整会计行为的会计核算办法。如：为适应财政国库管理制度改革引起的支付方式变化，2001年和2002年，我国先后发布于《财政国库管理制度改革试点会计核算暂行办法》和《〈财政国库管理制度改革试点会计核算暂行办法〉补充规定》，满足集中支付改革对会计核算的需求。
(4)出台整体改革的会计准则和制度。如：1996年10月22日，财政部公布了《事业单位财务规则》；1997年5月28日，财政部公布了《事业单位会计准则（试行）》。
2009年8月12日，财政部发布了《高等学校会计制度（征求意见稿）》、《医院会计制度（征求意见稿）》和《事业单位财务规则（征求意见稿）》。
采用这种从增量变迁逐渐向存量变迁过渡的策略，在具体执行上又采取逐步推进、分步到位、先易后难、先试验后推广等步骤，可以避免和减少由于制度更替带来的社会动荡和摩擦成本，因此，我国事业单位会计制度是渐进式的制度变迁。
三、事业单位会计发展轨迹的教训
（一）应由科学的理论指导会计制度设计
新中国60年事业单位会计的发展轨迹显示，从会计要素、会计年度和记账本位币、会计核算基础、记账方法、财务报告看，都反映出当时会计制度制定者的理论智慧，因此，60年中虽然发生过多次变化，但从新旧制度的过渡衔接和实务界操作等方面看，总的说来比较顺利。但也应看到，“大跃进”中的“改革”，由于缺乏科学理论的指导而走了弯路。
我国在会计理论研究方面如会计理论结构、会计理论体系逻辑起点与财务会计概念框架等明显落后于西方。由于《国际公共部门会计准则》(IPSAS)的概念框架也滞后于《国际会计准则》(IAS)，我国政府与非营利组织会计的理论研究与国际准则差距更大。国际公共部门会计准则委员会(IPSASB)于2008年3月10日至13日在加拿大多伦多召开了2008年第一次委员会会议，委员会将在2009年12月31日之前完成国际公共部门会计准则的修订工作，以保持国际公共部门会计准则与国际财务报告准则的趋同。
据财政部会计司李红霞(2005)介绍，从1986年至1996年，国际公共部门会计准则委员会用了整整10年的时间对政府会计的基础问题进行了大量深入的研究，比如，政府财务报告的目标、政府应采用的会计核算基础、各会计核算基础下的会计要素分类、定义、确认标准和计量基础等等，初步构建起了公共部门会计准则体系的基本框架，为自1996年开始制定发布一系列国际公共部门会计准则奠定了坚实的理论基础。
我国虽然开展了政府与非营利组织会计的理论研究，但还未确立具有中国特色的公共部门会计概念框架，这可能也是《政府会计准则》和新的《事业单位会计准则》（2009年8月12日的《高等学校会计制度（征求意见稿）》和《医院会计制度（征求意见稿）》不是根据新的《事业单位会计准则》制定的）迟迟不能出台的原因。
（二）依法设计会计制度
新中国60年事业单位会计的发展轨迹显示，1950年初，政务院财政经济委员会就发布了“关于草拟统一的会计制度的训令”，但这停留在政府法规的层面上。其中经历过“大跃进”和“文化大革命”无法无天甚至不要《宪法》的地步。我国确立“依法治国”是上世纪80年代的事。1985年1月21日，第六届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过的《会计法》第六条规定：“国家统一的会计制度，由国务院财政部门根据本法制定。”
1.应明确我国原事业单位会计制度体系
我国原事业单位会计制度体系由三个层次构成：第一层次是《事业单位会计准则》；第二层次由《事业单位会计制度》、分行业事业单位会计制度、基金类相关会计制度、其他有关事业单位的会计制度构成；第三层次，如分行业事业单位会计制度由《科学事业单位会计制度》、《高等学校会计制度》、《中小学会计制度》、《医院会计制度》、《测绘事业单位会计制度》等构成，基金类相关会计制度由《住房公积金会计核算办法》、《社会保险基金会计制度》、《公务员医疗补助资金和离休干部医药费会计处理规定》等构成。
2006年2月16日，我国颁发了新的《企业会计准则》和38个具体准则，实现了与《国际会计准则》的趋同。国际会计师联合会主席罗伯特·邦廷2009年4月26日在美国迈阿密NACUBO大学发表演讲时指出：“国际公共部门会计准则趋同一直比私营部门会计准则趋同进展缓慢，现在变得尤为迫切。国际公共部门会计准则一直被联合国、北约、国际会计师联合会和经合组织所采用，并得到了世界银行的支持和倡导，同时也是全球很多国家政府部门使用的会计准则。”我国实行的是社会主义市场经济体制，也应借鉴国际通行惯例，与国际会计准则趋同。国外虽无“事业单位”的提法，但可借鉴《国际公共部门会计准则》。
国际公共部门会计准则体系包括“第1号：财务报表的列报”、“第2号：现金流量表”、“第3号：会计政策、会计估计变更和差错”、“第4号：汇率变动的影响”、“第5号：借款费用”、“第6号：合并财务报表和单独财务报表”、“第7号：联营中的投资”、“第8号：合营中的权益”、“第9号：交换交易收入”、“第10号：恶性通货膨胀经济中的财务报告”、“第11号：建造合同”、“第12号：存货”、“第13号：租赁”、“第14号：报告日后事项”、“第15号：金融工具：披露和列报”、“第16号：投资性房地产”、“第17号：不动产、厂场和设备”、“第18号：分部报告”、“第19号：准备、或有负债和或有资产”、“第20号：关联方披露”、“第21号：非现金产出资产的减值（公共部门特定准则）”、“第22号：一般政府部门信息的披露（公共部门特定准则）”、“第23号：非交换交易收入（税收和转移）（公共部门特定准则）”、“第24号：财务报表中预算信息的列报（公共部门特定准则）”、“第25号：雇员福利”、“第26号：现金产出资产的减值”、“现金制IPSAS：现金制会计下的财务报告”等。这些准则类似于企业的具体准则，而在我国的政府会计准则体系和事业单位会计准则体系中都是没有的，建议这次准则制定时，应增加设计事业单位具体会计准则。新的事业单位会计制度体系应由三个层次构成：第一层次是《事业单位会计基本准则》；第二层次是事业单位具体会计准则；第三层次，如分行业事业单位会计制度由《高等学校会计制度》、《中小学会计制度》、《医院会计制度》等构成。
2.应注意事业单位会计制度体系的程序
法规制定应遵循下位法服从上位法的程序，但2009年出台的《高等学校会计制度（征求意见稿）》和《医院会计制度（征求意见稿）》第一条规定：“根据《事业单位会计准则》制定。”但新的《事业单位会计准则》却未颁布。
（三）具有中国特色
新中国60年事业单位会计的发展轨迹显示，我国在实行计划经济体制时，推行“全盘苏化”，虽在会计制度设计的实践中，注意了联系中国的实际，但仍有照抄照搬的现象，如照搬十分繁琐的“账户计划”和“凭单日记账”核算形式；实行市场经济体制时借鉴西方的惯例，我国政府保持了独立性，立足于中国的会计环境，推行了中国式的会计制度变迁，初步创立了具有中国特色的会计制度，如在借鉴西方的惯例出台38个企业具体准则时，虽然绝大部分保持趋同，但在关联方披露、资产减值转回的处理、谨慎地引入公允价值、恶性通货膨胀等方面均结合我国国情，不与国际惯例接轨。
我国实行市场经济体制不到20年时间，研究非营利组织会计准则建设方面的国际动态和各国在非营利组织会计改革方面的经验与教训，以便我国借鉴和参考，是十分必要的。胡锦涛同志在党的十七大报告中郑重提出：“全党必须坚定不移地高举中国特色社会主义伟大旗帜，带领人民从新的历史起点出发，抓住和用好重要战略机遇期，求真务实，锐意进取，继续全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化，完成时代赋予的崇高使命。”构建具有中国特色的事业单位会计制度体系，是时代赋予我们的崇高使命。
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