完善国债经营管理刍议，本文主要内容关键词为：刍议论文,国债论文,经营管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经过近13年的国债发行，国家信用作为调节国民经济的重要手段，在信用经济中的地位已经确立；但国债经营管理机制尚不完善和规范，不能适应市场经济体制中证券规范化发展的需要。因此，完善和规范国债经营管理机制是新形势下国家信用发展的重点和关键。
一、国债经营管理机制的状况及评价
改革伊始，各项改革缺乏配套，导致70年代末80年代初财政支出急剧增大，出现了巨额财政赤字。鉴于此，财政部从1981年恢复发行国库券，同时举借外债以弥补财政收入不足。1987年以来，在发行国库券的同时，又陆续发行了财政债券、国家建设债券、国家重点建设债券、特种债券和保值公债等等。1983年以前，国债的发售量每年大体上保持在40亿元左右，以后逐年增加，到1992年已增至每年380亿元左右。截止1993年，已累计发售国债2000多亿元。国债的发行，不仅在筹集资金弥补财政赤字、解决国家重点建设的资金需要方面发挥了重要作用，而且也为调节货币流通、稳定市场物价以及金融资产多元化、金融市场的开拓和发展作出了贡献。然而，在国债经营管理过程中确实存在着一系列亟待解决的问题。
首先，国家财政缺口拉大。1984年末，我国经济过热增长，1986-1992年边续七年财政支出增幅较大，其中近几年赤字数额呈上涨趋势。同期售物价指数较上年的涨幅也是建国以来罕见的（见表1）。此时，财政应提前归还部分债务或提取部分债备基金，但由于财政支出刚性增长，预算约束软化，支出仍留有较大缺口，不得不继续依靠扩大发行债券来弥补“口子”。1992、1993年度扩大发售债券即为一例。其次，国债筹资成本日益上升。由于社会上各种债券竞相发行，攀比利率，又因我国国债利率是紧钉银行利率的，致使国债筹资成本急剧上升。1990年国库券利率达14%，1993年更是高扬，依此而论，公债务成本就使国家财政背上沉重的包袱。第三，信贷支出与财政支出双膨胀，对经济的无序发展起了助推作用。在扩大国债发行的同时，信贷计划并没有相应压缩，造成信贷规模恶性膨胀，加之某些不正常措施的出台，国家财政仍没有摆脱依靠发行国债维持正常支出的不利状况。1992年的经济过热即为明显例证。
其次，部门间体制不顺也影响了国债初级市场的发育及二级市场的流通。截止1992年底，财政累计举债3000多亿元，扣除已偿还本息部分，债务余额为2000多亿元。进入90年代，我国处于偿债高峰期，财政每年要偿还的债务本息额将达500多亿元。所有这些，不能不令人担扰大量债务发行导致的“潜伏财政隐患”扩大化。
表1. 三种指标对比表（各指标以上年为100，单位：%）
二、完善和规范国债经营管理的几点构想
国家信用作为宏观经济控的有杠杆进一步发挥作用，必须建立和完善成熟的国债经营管理机制。
1、规范中介机构行为，实行国债专业管理。在我国，国债流通的中介机构，是经中央银行批准成立的具有法人地位、达到法定资本金、独立核算，具有一定技术力量的信托投资公司、证券公司和综合性银行。投资国债较高的利息收入和丰厚的差收入，致使某些中介机构大量囤积国债，操纵国债交易价格。这无疑造成国债流通市场萧条，甚至长时间有行无市的不正常现象，损害了国家信用形象。
规范中介机构行为，必须从实行国债专业经营管理入手。所谓国债专业经营管理，就是建立受财政委托的国家信用代理机构，发行各种国债，承办对财团承购包销国家债券的招标工作；建立国家信用基金，承担定期为国债持有人还本付息的义务。
随着金融市场的发育，国债作为金融工具自由流通。根据市场交易原则，国债专业经营管理机构应充分发挥市场机制作用。(1)确定承购包销机构，通过投标方式设置国债发售价格；(2)统编国家信用资金预算，控制国债资金的流量和流向；(3)建立偿债基金，均衡债务负担，保证国债如期偿还；(4)监督国债使用过程中的投资方向和范围，提高使用效益；(5)全面放开国债流通市场，规范国债流通的管理和运营；(6)设计国债品种结构，制定国债发行规模，协调与信贷规模、政府预算的关系；(7)规范国债流通中介机构行为，维护国债信誉和公众的利益。
实行国债专业经营管理为市场经济体制下投资主体多元化形成资产存量的增加开辟了一条重要渠道，它将对活跃证券市场、规范机构行为起到巨大推动作用。它可以还原国家信用的本来面目，为深化金融市场的有序改革提供前提。只有如此，才能够消除目前整个国债市场的“管理乱、效益差”现象，从而形成国债从发行至回收的良性循环。
2、强化国债收入的有偿使用机制。强化国债收入的有偿使用，是完善国债经营管理的一项重要内容，必须纳入科学规范的管理轨道。
首先，实行国债收入和政府预算收入分流。即根据国家债务收入和政府预算经常性收入的性质，确立两者的使用范围和投资原则，提高国债收入的使用效益，增强国债功能。经常性财政收入的主要来源是税收，具有无偿性特征，直接影响当年国民收入的分配比例关系；而国债收入是政府向居民借用自己分配的国民收入，不影响国民收入的分配比例，只改变居民的实际积累与消费的比例关系，具有到期必须还本付息的义务。两者有根本的区别，使用时切忌“撒胡椒面”，必须确立使用资金的分流机制。
其次，完善国债收入的有偿使用机制。鉴于国债到期必须还本付息，国债资金应该投向生产性建设项目或国家产业序列亟需发展的项目，并且采取不同原则进行有偿使用和管理。(1)增值性原则。国债收入在投向那些建设周期短、投产后效益（包括经济效益和社会效益）好的生产性项目时，除回收发行成本外，还要收取一定的债息和管理费，达到国债增值的目的。有公式表示：到期回收资金额＝原投资额+债息+债务管理费（其中债息要高于同期国债的发售利率，接近贷款利率水平）。由此，可以增强债务资金使用方的效益感，提高国债资金的使用效益；(2)优惠性原则。所谓优惠，就是对于国家重点建设项目或公共工程（一般期限较长），在使用国债资金建成投产后，采用收费服务的运营方式还国债资金。对于这些项目的投资，国债专业经营管理机构可以视情况免除部分债务资金的管理费用，适于公共娱乐，交易中心等项目的建设。用公式表示：到期加收资金额＝原投资额+债息。从公式可以看出，回收额中扣除了债务资金管理费用，从而体现了国债资金总体原则，保证了重点建设项目以及公共工程的资金需要及按期完工；(3)无偿性原则。在国债资金投资的某些项目中如福利事业、基础设施的建设等，到期无法归还借贷资金全部数额，对此，国债专业经营管理机构应视具体项目只回收国债本金，甚至采取贴息办法支持项目的建设。对于国债资金使用这程中所发生的各项费用（包括按复利计算的债息）与国债回收额之间的差额由政府预算中经常性收入的结余部分弥补。当然，国债向此类项目投资时，要经过充分论证和项目评估，保证项目建成后的社会效益和生态效益。这一原则体现了“人民资金为人民”的原则，同时也显示了社会主义制度的优越性和环境意识。
3.优化国债市场行为，规范发展方向。种种迹象表明，近年国债市场发育的缓慢和滞后，已经妨碍了整个国债市场整体功能的发挥。规范国债市场，促进国债经营管理机制的正常运营，无论从筹集资金优化资源配置，还是从实现国债对经济的宏观调控来看，都是刻不容缓的任务。
(1)优化国债市场行为，必须处理好国债发行规模与信贷规模间的总量平行关系。假定某期社会资金（包括该期居民和企业的储蓄）总量一定，为A，该期银行安排信贷支出量为B[,0]，正常弹性误差（即可允弹性误差）形成规模为△B；国债专营机构同期确定国债发行量为C[,0]，正常弹性误差形成规模为△C。根据平衡原则，国债发行与信贷规模的最佳组合式应为：B[,0]+C[,0]＝A；考虑各种因素在内，允许两者规模处于(B[,2]+C[,0])+(△B+△C)之内。从公式可以发现，如当年国债发行增大，信贷规模应做相应压缩以保持国民经济的持续协调发展。国债专营机构在编制预算时要与中央银行协调一致，使国债发行和信贷规模控制在一定规模之内，为国债市场的整体功能发挥奠定基础。
(2)确定合理的利率参照系，优化资源配置。迄今为止，我国国债的发行利率一直参照银行利率，按照略高于同档次银行存款利率的原则确定的。撇开作为参照系的银行存贷款利率水平本身是否合适不谈，仅从银行存贷款利率的频繁调整而言，国债发行利率就无所适从。1993年银行利率的两次调整所引发的对国债利率的影响就是一个典型的例子。从优化资源配置的角度来看，国债发行利率应当引入市场机制，充分发挥市场调节作用，避免目前发行利率与银行存款利率较大差异的高悬现象，减少大规模的证券投机。借鉴西方市场经济国家的先进经验，结合我国实际，在技术上可以做以下考虑：首先在国债利率和银行利率之间建立内在的有机联系。财政部进入市场筹资时，中国人民银行要设法稳住市场利率，以利国债发行；调整存贷款利率时，也要相应考虑国债的利率水平，从而两者之间建立有机的联系。其次，通过国债管理的利息率效益，影响金融市场的利率状况。现代市场经济条件下，国债利率是金融市场上最能国家宏观经济政策的代表性利率，它的高低通常可对金融市场的利率升降产生直接影响。随着市场取向的改革进程，银行企业化实现后，银行利率将对国债市场利率作出相机抉择，从而形成市场利率与国债利率相互决定的局面。如这一构想得以实现，无疑将对国债市场的有序发展产生巨大推动作用。再次，发挥国债利率的调节作用，实现资源的有效配置。国债尽占信誉、收益、流通性的优势，成为人们钟爱的“当家金融商品”。由于投资主体的多元化发展，涉及领域日益广泛，所以对经济影响颇为深远。
(3)设计多样化的国债期限结构，扩大国债流通转让的品种范围。从国债市场的需求来看，目前国债期限结构单调偏长，很不利于不同投资需求的投资者进行选择，同时也妨碍了中央银行启有公开市场业务对货币供应量进行有效调剂。购买金融资产这一举措，于企业而言，主要是起二级准备的作用，所以它需要期限短、流动性强的短期债券；而拥有长期资金来源的某些社会团体如保险公司，其购入金融资产的主要目的是投资，则利率高、期限长的债券很受它们青睐；至于作为净储蓄部门的家庭，其购买目的或投资获利或旨在安排短期资金具有多样化特征。所以国债专专管机构应根据需要规划期限结构多样化的国债。从实践出发，可以设置3个月、6个月、9个月和1年期限的国库券，必要时可发行长期（10年以上）债券以适应经济建设需要。如此，将开辟更为多样化的融资渠道和强化社会公众的金融意识并且为货币政策和财政政策的有机衔接创造了良好的契机。前文已经提及，企业购买债券的主要目的不在于投资，而是起二级准备作用。目前，政府对企业持有的国库券，常常以各种理由推延其兑付日期，致使企业的流动资金长期大量地被国库券占用，加之企业持有的国库券不得转让，换取抵押贷款的充诺也是天方夜谭。这不仅淡化和扭曲了企业权益，对企业发展不利，违背了国债发行的初衷，而且也影响了国债的债券和流动性。现在的政策机制应该允许单位持有的国债上市流通，使“机构通过经营者的决策行为担负起应负的责任”，达到其“合理性目的，来发挥社会作用”；并且允许金融机构发行的特种国债和财政债券进入流通，增加流通品种，繁荣证券交易。
此外，完善的国债经营管理机制还应强调，国债经营要有严格的财务会计制度，管理中要加强对交易过程的审计和公证制度建设。