论学校安全立法及其制度框架，本文主要内容关键词为：框架论文,制度论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自20世纪90年代开始，学校安全便已成为社会焦点问题。人们普遍认同，在制度层面上完善各种学校突发事件应对机制，特别是制定一部专门的法律，是解决这一问题的根本出路。在1999年的全国人大会议上，便有代表联名提案制定《校园安全法》，并不断获得广泛响应。但在已经过去的十多年间，我们看到的是教育部、公安部、司法部等在一次次学校突发事件之后不断地颁发各种规范性文件，而人们翘首以待的《校园安全法》则杳无踪影。对此，立法机关和行政主管部门的解释是立法的可行性存在着障碍。[1]在此期间，辽宁、云南、黑龙江、宁波、深圳、武汉等地陆续出台了学校安全管理的地方性法规。这恰恰从侧面说明，将可行性问题作为阻碍这部法律出台的理由是苍白的。
在笔者看来，《校园安全法》迟迟难以出台的真正障碍在于，我们对制定这样一部法律还缺乏足够的理论储备。无论是教育学界还是法学界，对于学校安全立法的目标、功能、模式和原则还没有得到一个有说服力的判断或选择，对这部法律的制度概貌也缺乏一个清晰的架构。那么，对上述问题的探索和回答，无疑就具有现实而且迫切的意义了。
一、立法的目标与功能
学校应急管理是公共应急管理的一个特殊领域，学校安全法制自然也是公共应急法制的一部分。长期以来，许多学者因循传统的公法理念，认为应急法的主要目的在于授予并控制公权力，保障和维护公民权利。[2]对学校安全立法的研究也难脱窠臼，研究者多认为其立法目的是赋予公安机关、教育部门、学校等主体以学校安全管理的权力和职责，划分学校突发事件中的法律责任，最终以保障学生安全和权利为依归。[3]更有学者直接将权利与权力及其相互关系作为学校安全立法的主要维度加以讨论。[4]
在笔者看来，上述观点是用权力控制、权利保障等传统公法理念遮蔽了包括学校安全法制在内的应急法作为特殊法制的本质。一个国家的应急法律体系，首先是一种法律化的应急管理机制，然后才是控制或平衡公权力和私权利的法律工具。后者确实是应急法的重要目标之一，但无论如何只是第二位的。如果法律不能为人们的应急管理活动提供保障和支撑，从而使其获得控制和克服公共危机的足够能力，任何控制公权力和保障私权利的努力都是奢谈。
学校安全管理机制，是长期以来人们在学校安全管理活动中积累下来的、被实践证明为行之有效的方法和策略以某种制度形式确认、固化下来的结果。而学校安全法制就是对这些机制中最核心内容的凝练，其目标在于通过赋予这些方法和策略以法律的效力，规范和指引人们应对学校突发事件的活动。一言以蔽之，学校安全立法的目标在于通过法律为各种学校安全管理机制的运行提供支撑和保障。
二、对立法模式的选择
有研究者将国外的学校安全立法归纳为两种模式：校内保护型与校外保护型，前者以日本为典型，后者以美国为样板。[5]这种分类显然是以诱发学校突发事件的危险源作为标准的，前者重在控制内部风险，后者重在应对外部侵害。这种分类对于揭示立法规律并指引我们在立法模式上做出正确选择并无多少帮助，原因在于：一方面，无论危险源来自于学校内部或外部，都属于学校安全法制调整的范畴；另一方面，对立法模式的归纳所应考虑的因素远不止于法律的调整对象，还涉及法律体系的构成、法律的内部结构、法律的调整方式等诸多复杂因素。而对立法模式的选择，其标准则是何种模式的立法更有利于实现法律既定的目标和功能。笔者队为，对我国学校安全立法模式的选择，需从如下四点予以考察。
第一，一法囊括还是多法并行。依致灾因子与应对方法的不同，管理学上通常将突发事件划分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四种。显然，上述四类突发事件都是学校安全管理防范和处置的对象。那么，立法机关是应该就不同类型的学校突发事件有针对性地分别立法还是将其整合在一部法律中呢？从国内的地方立法来看，毫无例外地选择了后者，而且对常见类型的学校突发事件基本上给予了同等对待。从比较法的角度来看，日本早期曾采取多法并行模式，依事件类型的不同分别制定单行法；美国虽采用一法为主的模式，但其《校园安全法》等法律的主要调整对象是发生在校园的人为安全事件。
笔者认为，对上述问题的研判必须从学校突发事件的特征着眼。必须承认，学校作为一个大规模人群集体生活的特定社会单元，相对于普通区域而言，其发生的突发事件往往具有规模大、传播快、形态复杂、损失较重的特点。但若与发生在同为人员密集单位如工厂、矿区、机关、部队中的同类突发事件相比，则发生在学校的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件，在产生、演变与应对上并无特别之处。唯一的不同在于社会安全事件。首先，学生的人格塑造尚未成熟，对敏感事件容易产生情绪化反应，许多在其他场景下不易引发突发事件的因素，在学校环境下就可能成为导火索。其次，学校是进行知识生产和传授的场所，在学校爆发的突发事件对人们产生的心理冲击往往会被放大，甚至产生深刻的政治和社会影响。再次，许多学校背后关联着巨大的社会网络如家长网络、校友网络、校董网络等，发生在学校的安全事件必将在这些群体中产生巨大反响。由是观之，则美国以社会安全事件为核心的立法模式有其合理性。但中美两国的不同又在于：发生在美国学校的社会安全事件远多于、也远重于其他类型的灾难；而在中国，上述四种类型的学校突发事件几乎同样严重。有鉴于此，我国的学校安全立法可采取有重点的一法模式，即以社会安全事件的应对为主要内容，兼顾其他类型的突发事件。
第二，统一立法还是分类立法。某些地方立法机关认为，应将高校与中小学的安全管理分别立法，理由有二：一是高校学生为完全民事行为能力人，而中小学生则不然；二是中小学生多为突发事件的承受者，而高校学生兼具突发事件制造者与承受者的角色。①在笔者看来，上述的第一种差异只在确定突发事件的赔偿责任时具有法律意义；而第二种差异在高校学生、高中学生与职校学生之间的界限并不清晰，很难截然划分。因此，依学校类型的不同而分别立法，实无必要。
第三，全过程立法还是分阶段立法。管理学上普遍认为，突发事件的应对活动是一个涵盖无事、事前、临事、事中和事后全过程的循环反复的链条，[6]应急法的调整自然也应贯穿其始终。西方国家的学校应急管理便是按照上述环节展开的。与长期以来我国的公共应急法律体系“重事中、轻事前”的弊端相反，现有的学校安全地方立法普遍呈现出“重事前、轻事中、无事后”的特点。这些立法将大量内容集中在事前预防上，而对于事中的处置和救援机制则失之单薄，对事后管理除致力于责任追究外，有关恢复和善后机制的规定基本空白。“防救结合、以防为主”在应急管理中固然已被奉为圭臬，但应急管理的各环节毕竟是一个相互作用、循环转化的封闭链条，得力的事中处置和有效的事后恢复对于危机的次生、衍生、再生具有关键的遏制作用。地方立法上这种重“防”轻“救”的特点，固然与现行安全管理体制下学校缺乏处置空间从而难有作为密切相关，但更折射出人们对学校突发事件及其所引发的法律责任的极度畏惧。笔者认为，在实现学校应急管理机制创新的前提下，未来国家层面的立法仍应遵循一般管理规律，着眼于调整学校安全管理的全过程，而非其中的某一两个环节。
第四，公私分离还是公私一体。学校安全法制所涉及的法律关系，既包括因行政机关与作为公务法人的学校实施管理活动而产生的公法关系，也包括因学校突发事件导致之赔偿责任所包含的私法关系。行政、民事乃至刑事法律规范杂糅其中，除刑事规范可使用援引条款直接适用《刑法》外，有关行政与民事问题均需在立法中解决。那么，是将两者分别立法调整——如分别制定《学校安全管理法》与《学校安全事故责任法》，还是在一部法律中加以一体规定呢？某些国家如韩国采取了前一模式，但笔者认为后者更佳，理由有二：一则学校突发事件所导致之赔偿，不仅包括民事赔偿，也可能表现为行政赔偿或两种赔偿责任的混合；二则在公共应急管理中，即使是民事责任的确定也不应完全因袭传统民法理论，某些责任的确定可能将突破公、私法的分野。一言以蔽之，公共应急管理中没有纯粹的私法问题。
综上所述，我国的学校安全立法，在模式上应选择制定一部适用于各级各类学校、用于调整学校突发事件应对全过程的、公私合体的统一立法。在统一立法的基础上，再由国务院及其部门视必要制定实施性的法规、规章。
三、对法律原则的确认
研究者在讨论学校安全立法时，每每论及立法的基本原则，但其观点大多建立在对“法律原则”这一概念内涵的错误理解之上。其谬误在于将法律原则混同于工作原则、方针政策。如有人将学校安全立法的基本原则总结为如下四项：预防为主原则、综合治理原则、有利于学生全面成长原则、纠纷解决中的过错推定原则。[7]法律原则是用来证立、整合及说明众多具体规则与法律适用活动的普遍性规范，是更高层次法律推论的权威性出发点。[8]按照德沃金的观点，识别法律原则的标准在于判断其是否“基于政治道德并能融通既有法制”。[9]据此，法律原则一方面必须体现人们的某种价值共识；另一方面又足以统领该领域的具体法律规则，既可成为立法活动的指引，又可作为法律解释的基准，并在穷尽具体规则的前提下有在个案中被适用的效力。如此，则诸多研究者就学校安全立法提出之所谓原则，皆不成其为法律原则。笔者认为，从学校安全立法的目标、功能及其所调整社会关系的属性出发，以下几项应可被确认为其基本法律原则。
第一，实质法治原则。法治原则是公法的核心原则，其内涵是一切公权力的运行都应当符合法律的规定且不得超越法律授权的范围。但应急法在性质上是一种特殊法制，其制度设计较之常态法制应当更具弹性，即允许公权力的运行在目的正当的前提下对形式上的合法性有所权变和突破。所以，学校安全的具体制度架构也必须允许学校和行政机关基于保护最大多数人的安全这一公共利益目标，在实施学校安全管理中拥有更多的裁量权。因此，学校安全立法将更多地以实质法治而非形式法治为追求。
第二，权力优位原则。较之一般公法，应急法中的“权力—权利”关系更加充满矛盾统一的张力。作为应对公共危机的非常态法制，应急法的具体制度往往以公权力的扩张和优越为表象，却以对个体权利最大限度的保障为依归。在学校应急管理中，政府、学校等公权力主体将获得比平常更广泛的权限，并可以就其某些形式违法而实质正当的行为豁免法律责任。反之，学生等个人权利将受到不同程度的限制和克减——当然，这种限制和克减以不侵犯基本人权为底线。但这种权力优位的制度设计，在本质上并不是为了公权力的扩张，而是以必要的代价来防御和克服校园危机，换取对师生生命财产安全最大限度的保障。
第三，比例原则。比例原则作为公法上的一项重要原则，阐述了公共管理中的“手段—目的”关系，要求手段有助于管理目的的实现，而在多种可能达致同一目的的手段中，应当选择对相对人损害最小的一种，且手段与其所达到的目的间必须符合适当比例或相称。[10]对于学校安全法制而言，比例原则对于防止政府和学校的过度防御和过度响应行为无疑具有显著意义。依照比例原则，那些将学校画地为牢与社区完全隔离、取消对抗性体育活动、限制学生郊游和社会实践等一度被广泛采用的极端控制措施，[11]都应当在立法中被坚决摒弃。
第四，权、责、能统一原则。学校安全法制是学校应急管理机制的法律化表现形式，而学校应急管理机制有效运行的重要基础之一，就是对应急管理权力、责任和能力的合理分配。在现行体制下，权、责、能配置错位已成为影响相关应急管理机制发挥效能的障碍所在。譬如，在学校与政府之间，责任重心在学校，而权力和能力重心在政府；在上下级政府之间，责任重心在下层，而权力和能力重心在上层。因此，必须在立法上对学校突发事件各应对主体的权力、责任和能力重新梳理，其核心是实现学校本身应急管理权、责、能的统一。
四、对制度框架的描述
学校安全立法的基本框架自然应围绕学校应急管理中的关键机制展开，将那些已经被实践证明为行之有效的学校应急管理机制以法律形式确定下来，以图长久发挥作用。而学校应急管理机制的有效运行，需要以一定的组织载体为依托，这种组织载体就是学校应急管理体制。各种法定的应急管理机制，又必须与某一特定学校的具体情境相结合形成应急预案，方有付诸操作的可能。因此，应急体制和应急预案也是立法中必不可少的部分。
(一)学校应急体制
体制作为承载机制运行的组织，对于后者的运行效果具有决定意义。诚如某些学者所言，传统的学校教育组织已经成为影响学校危机管理绩效的掣肘，亟待变革。[12]而健全学校应急体制的核心在于有效整合各种应急力量，实现整个学校应急系统的能力最大化，其目标是形成一个“政府—学校—社会”多元协作的应急组织体系。长期以来，我国的学校应急体制建设也致力于这一目标，研究者对此也颇具共识，但其整合的中心始终是政府而非学校。其主要做法是扩大地方政府及其教育、公安等部门在学校安全管理中的职能，对学校本身虽强化了其内部管理职责但并未赋予其必要的应急管理权限和相应的应急资源，同时还强调了学校对政府应急管理活动的配合、协同义务。这种政府主导的体制貌似强化了学校应急管理系统的能力，实际上既人为增加了决策层级，又加大了行政机关间的协调成本，与公共应急管理中能力集中、重心下移的原则背道而驰。
一个真正有效的学校应急体制应该以学校为中心对各种资源加以整合，其核心制度就是实现学校在安全管理上权、责、能的匹配与统一，具体可做如下架构。首先，赋予学校对一般突发事件的紧急决策和处置权，以及对更高级别事件的先期处置权。其次，借鉴美国建立校园警察制度。美国的校园警察在职权和任职条件上与其他警察基本相同，隶属于学校，由学校决定其任免并负担其薪金。[13]考虑到中美两国在学校安全形势及警察体制上的不同，校园警察机构在中国不应如某些学者主张的那样拥有完整的警察权，[14]而应只承担治安管理职能而不承担刑事侦查职能，同时实行学校与属地公安机关的双重领导。再次，以学校的安全需求为中心重新设定行政机关的职责，将其现有的学校安全管理职能转化为对学校实施安全管理的法定支持和援助义务，其范围包括资金、信息、配套设施、周边环境治理等，并在法律上规定学校对行政机关履行上述义务的具体请求权。最后，赋予学校对所在社区各种应急管理资源以优先获取和使用的权利。
(二)学校应急机制
毫无疑问，贯穿于应急管理全过程的各种应急管理机制都应当在学校中得到建立。但对学校而言，某些机制相对于一般的公共应急管理并无特别之处，因此并非立法考虑的重点。立法上应当着重建构的，乃是那些在学校安全管理中具有特殊性，或对实现学校安全管理目标具有关键意义的机制。其荦荦大者，在如下几项。
第一，应急教育与演练机制。“预防为主、关口前移”是应急管理上的重要法则，而学校安全事前管理的重点一在教育，二在演练。尽管学校应急教育与演练的意义已经被一再讨论和重申，有关部门和地方的法规、规章也多所涉及，但惜乎没有制度上强制性的保障，也缺乏全局性的统筹。为此，可以在立法上做如下三点设计：一是将应急教育规定为各级各类学校的必修课程，并强制性地规定学时；二是将“5.12”全国防灾减灾宣传周举行应急演练活动规定为学校的法定义务；三是将学校设定为其所在社区的应急教育、演练和避难的场所，要求地方政府在学校配置基本的应急演练、救援、避难的设备设施，以统筹利用社会应急资源。
第二，信息传递与预警机制。一个良好的突发事件信息与预警系统需要具备两个条件：一是信息来源充分；二是信息传递迅速。前者取决于信息节点的数量；后者取决于组织内部的层级结构。学校作为一个自上而下垂直控制的组织，在信息获取上具有优势，在信息传递上则处于劣势。只有通过优化应急管理层次，将自上而下的垂直结构转变为扁平型的横向结构，才可以使突发事件信息完整、迅速地传递到学校决策层，成为危机预警的依据。[15]为实现这一目标，法律应当规定学校必须建立决策层直接控制的外部危机信息收集系统(用于收集气象预报、交通信息、流行病疫情、食品安全信息等)，学校安全防范技术系统(用于监测可能产生威胁的校内及周边危险活动)，舆情信息收集系统(如面向学生或家长的校园BBS)。
第三，紧急决策机制。紧急决策机制通常包括三个部分：决策主体、决策程序与决策责任。决策主体即学校的应急指挥机构，在美国称为学校危机应对小组(CRT)。指挥机构应当由校长、校园警察机构负责人、心理干预人员、校内其他安全管理部门负责人、学生自治团体负责人等组成，并邀请所在社区负责人、有合作关系的应急救援组织、非政府组织代表参加。指挥机构并不是临时性的，其职责不仅包括在危机爆发时做出紧急决策，还包括在平常状态下对学校安全管理的领导与协调。出于节约人力资源的考虑，学校应急指挥机构应当具有弹性，可以根据突发事件的级别而缩小或扩大其规模。[16]应急决策程序则应遵循“属地管理、逐级介入”的原则，由学校承担第一反应职责，在超出学校处置能力范围的情况下再逐级报请上级政府介入。至于决策责任，立法上既应规定对违法或重大过失决策的责任追究，也应包括对紧急情况下权变决策的责任豁免和减轻。
第四，信息公开机制。信息公开在应急管理中的重要意义已无须赘言，而信息公开机制的建立只有通过在法律上对危机应对主体课予严格的公开义务方能实现。对于学校安全管理而言，这一义务主体包括学校与行政机关。为了平衡保护未成年人隐私等特殊目标，学校安全管理中的信息公开与一般情况将有所不同。其公开的重点应界定在学校安全形势的统计与评估报告、学校突发事件的事态信息、突发事件预警信息、突发事件的处置信息等。
第五，心理干预机制。无论是对于预防因心理危机引发的突发事件，还是对于事件发生后师生心理创伤的平复，心理干预向来被认为是应对学校突发事件的一项极重要机制。
第六，责任分配机制。学校安全管理中的责任分配包括两方面：一是私法责任，即损害赔偿责任；二是公法责任，即对突发事件制造者和管理者行政责任与刑事责任的追究。对于公法责任，学校安全立法无须另作规定，直接适用《突发事件应对法》和《刑法》的责任分配规则即可。对于私法责任则应分为两个问题来解决：一是赔偿责任的分配，可以直接适用《侵权责任法》，其核心仍是传统的过错责任，具体形态包括一般过错责任、过错推定责任和补充责任；[17]二是赔偿责任的实现，目前我国中小学普遍推行的校方责任险是一种商业保险，其赔付数额有限，日韩等国则采用国家支持的互助(共济)保险。[18]笔者认为，在立法上可以采取强制性的商业保险与自愿的互助保险相结合的方式，在将来全国建立巨灾保险的情况下还应强制要求学校购买巨灾保险，以进一步提高赔付数额，并最大限度地分散学校风险。
(三)学校应急预案
应急预案是针对可能的重大事故(件)或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或方案。[19]我国公共应急体系的核心内容通常被概括为“一案三制”，“一案”即指应急预案，其重要性由此可见一斑。我国的公共应急预案体系建设始于2003年SARS危机之后，至今已框架初成，其体系完整、覆盖全面，“横向到边、纵向到底”，但内容粗疏，几无可操作性可言。学校应急预案则更加不堪，非但可操作性不容乐观，且体系残缺不全，覆盖率低。多数学校至今没有编制任何应急预案，或只有一部笼统抽象的总体预案。在学校突发事件发生时，大多数情况下仍然只能依靠决策者临机决断，常常难免手足无措，坐失时机。
因此，学校安全立法应当着力解决应急预案的制度化与有效性问题。对于制度化问题，立法上应明确而详细地规定学校应急预案的体系构成、编制主体、基本要素、编制方法、实战演练、更新机制等内容。而对于预案的有效性问题，则重在增强学校的预案编制能力。
注释：
①深圳、武汉两地的地方性法规便采取了这一立法模式，其立法调整的范围不包括高等院校。
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