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一、地方政府社会管理职能转变的切入口
地方政府社会管理职能转变并不是一种所谓的制度性创新，而是在内涵上体现为政府本质回归和公权的制约限制，也是一种政治职能回归式的重新界定。社会管理职能转变以涵盖组织与人事的地方政府结构体系为重要的切入口。
(一)社会管理职能转变是对政治职能的本质回归
转型时期，地方政府社会管理职能转变是我国地方行政体制变革的重要内容，它具有以下三大意义：
1.社会管理职能转变对地方行政体制变革具有根本的推动作用。社会管理的职能转变要求地方政府实现本质性回归，扭转骨子里“社会控制”思维定势，有力疏导社会矛盾、保障社会和谐顺畅。我国这种以促进地方政治、社会与经济协调发展为基本导向的地方行政体制变革是一种积极寻求通过变革地方政府自身来实现社会有效管理的调适活动。地方政府能否实现自身本质(民主的、有限的、正义的政府)回归，决定了我国社会管理体系建设程度，根本上对地方行政体制变革具有重大的推动作用。
2.地方行政体制是社会管理职能转变必要的制度基础。从现行的地方行政体制到即将变革的新体制可以通过地方政府社会管理职能的转变来得到根本实现。现行体制既是改革的对象，又是推行改革所依赖的组织手段。而且，作为地方政府社会管理职能转变的制度基础的现行地方行政体制由于变革而产生崭新的体制又会进一步成为社会管理职能转变的制度基础。社会管理体系必然始终以地方行政体制为自身的制度根基。
3.地方政府社会管理职能的转变也是当前地方行政体制改革的重要内容。地方政府社会管理职能的转变是当前我国地方行政体制改革的重要内涵，它涉及到我国政府的本质回归及其公共权力的调适制约。地方政府社会管理职能转变直接针对地方政府主体结构体系的体制性变革，因此必然是当前地方行政体制改革的重要内容。
其实，政府社会管理职能是指政府在处理各类社会关系的过程中以公共治理者的身份介入并且与民众保持有效顺畅的沟通，从而使得社会问题在民众心里得到真正解决。“政治系统与公众的关系取决民主的形态”。政府在职能上进行社会管理的转变，本质上是对我党一直以来的亲民传统作风的本质归位，也是旨在扭转社会各种不良风气的社会变革。
(二)地方政府自身是社会管理职能转变的重要变量
我国地方政府是相对单一政治体制下由中央政府依法对内部行政权力解构而创造出来的下级从属单位，它是国家政权中一个重要组成部分，在国家政权中居于“基石”位置，是国家权力在特定地域上的物化形态。然而，作为相对独立的政治单位，随着时代发展地方政府不再是中央被动的执行者，而发生了许多角色上的变化。
1.地方政府是中央无法替代的地方治理者；地方政府以自身接近地方公众的优势而代替中央在地方上进行依法治理，中央政府对此除了负有监督地方对全国政策的执行情况外不许再无故干预地方公共事务。
2.地方政府是沟通地方公众与中央的重要桥梁；中央政府居高临下的姿态使其无法在地域广袤的领土之上直接与公众进行沟通与对话，但地方政府却可以居中传达双方的意见促成中央——民众的政治交流。
3.地方政府是相对独立公共部门，只在宪法与法律的框架下推行和实施中央政府的决策及命令；改革开放以后，国家高度集权的政治体制出现了松动，中央不断地赋予地方政府各种经济权限激活了地方的积极性从而成为地方上的能动的代理者和中央在地方治理的合作伙伴。我国地方政府已不再是完全意义上的省——市——县——乡(镇)——村多层级结构，而开始向省——市(县)两级扁平化结构发展。
(三)地方政府结构体系是社会管理职能转变的切入口
地方政府可以划分为组织与人事两大方面，包括了所赖以集体行动的公共组织与规则化行动的人员调配。在组织上，地方政府分为宏观管理者的省级政府与微观服务者——城市政府和农村政府。政府组织通过治理的结构形态来体现治理的规则化公共行动模式。在人事上，地方政府涵盖了领导职务公务员与非领导职务公务员，他们是地方三级政府公共治理的直接行动者，并从微观层面反映了地方政府社会管理的行动效能。所以，地方政府社会管理职能的转变的切入口就是地方政府自身——其所赖以公共行动的结构体系，也即地方政府的组织结构(省、市、县)与公务员人事结构所组成的体系结构。
作为地方政府的人事结构，无论领导职务还是非领导职务公务员必须意识到自己的地方公共治理者角色定位，注重在自身法治素质提升的前提下开发多元化的社会管理能力，确保地方政府与公众之间顺畅的互动关系，维护好地方政府的形象。而且，由地方政府自身组织结构与人事结构所组成的结构体系伴随着侧重点在于社会管理的地方行政体制变革将会出现各种制度设计意义上的可靠变化，是地方政府社会管理职能转变的主动要素。
地方政府社会管理职能转变侧重点不在于单纯的行政幅度调适，而根本上着眼于省、市、县三级地方政府之间的功能清晰配置与合理搭配及其公务员所依法行使权力的法治制约。三级地方政府及其公务人员代表地方公共治理的政府治理行动者不应当在彼此之间只有行政层级之区别而忽视其他重要内容，同为地方公共治理行动主体，它们必须对各自社会管理职能慎重界定和区分才能真正促进我国地方行政体制的优化调适。
二、地方政府社会管理职能转变的制度设计
涵盖了组织与人事的地方政府结构体系社会管理职能的界定实际上也就是指地方公共治理行动过程中居于核心地位的行政体制变革。明晰地方政府的社会管理职能可以促进地方党群、政群关系及社群关系的顺畅化，真正确保社会稳定和国家长治久安。由此，为了达到这个治本的秩序性目标，地方政府社会管理职能转变应当通过地方三级政权组织及其公务员管理的制度变革来实现。
(一)省政府旨在负责地方宏观性社会管理决策
省政府是地方政府中行政级别最高的一级组织，在社会中拥有仅次于中央的权威和威望。然而，省级政府既不同于中央也不同于市县政府，它必须坐镇全国的一方一隅，履行好中央所赋予的监管地方的“方伯”之职责。较之于中央政府，省政府职能是中观上的区域部署；而较之于市县政府，它又是宏观上的整体规划。虽然省政府离民众仍有一段距离，却比中央要近得多，可以就近发挥地方治理的功能。对上，省政府要对中央负责保障“一方平安”；对下，省政府还要督促市县政府“服务公众”。
省级政府形成于我国元朝时期的行省制度，然而，由于蒙元统治者出于分割统治中原地区的需要竟将原本汉唐以来山川形胜统一、地理资源禀赋完整的道下郡县制度给破坏殆尽，并且给今日的行政区划留下了许多的后遗症，诸如行政区域管理幅度过大过宽、行政机构臃肿、人员结构失调等等。所以，至前几年对于省制改革的呼声在学界和民间日益高涨，一浪高过一浪。之所以会在现形势下引发省制改革的热烈探讨除了内在的行政体制改革的要求外，还有省级政府的行政职能界定不清所导致的地方政府内部混乱争利因素。
省级政府政治性职能比中央弱，在地方上的社会管理职能日渐突出。因此，在界定省级政府的行政职能时不能盲目比照中央派出政府的性质来图方便。必须注意到省级政府本身就具有地方政府的共同属性——地方公共治理者角色才能有的放矢地妥当配置省级政府的现实职能。
(二)市、县政府侧重于地方中观性社会管理执行
代表城市的市政府主要治理城市区域，而代表农村的县政府则致力于发展农村经济。市政府面对的是众多城市市民阶层，而县政府要面对广大农村村民阶层。不同的服务对象使得市、县政府要应对不同的社会问题。城市中的民生保障问题是市政府的重中之重，而农村中的三农问题也是县政府所不能忽视的。无论城乡合一还是城乡分离都不能改变市、县政府的基本职责范畴；否则，市、县政府之间的权限彼此越位会导致社会治理紊乱。
从建国以来的省管县到改革初期的市管县再到如今的省管县的逐步恢复说明了我国对市县级基层地方政府的作用的认识日益明确。省管县对于在城乡分治的前提下统筹城乡发展具有行政层级优势，而市管县则对城乡合治具有鲜明的行政幅度优势，它们之间互为长短。现阶段，我们行政体制调整的根本目标在于保证自省级以下的地方政府能够既有行政层级优势(扁平化组织结构形态)又有行政幅度优势(垂直顺畅信息沟通渠道)，从而实现地方公共治理优化。那么，我们就要像明确省级政府职能性质一样来清晰界定市、县政府之间的职能。当然，市、县政府的区分就已经内含了二者仍然具有各自千百年不断演化的独特职能。因此，作为城市政府代表的市政府与作为农村政府代表的县政府本来就在所代表的地方公众群体方面具有很大的差别，这使得二者之间不太可能有必然的从属关系(除了政治需要之外)；无论是县管市(旧民国制度)还是市管县(当前体制)，如果不能在根源上解决市、县之间的利益与产权清晰界定，就会导致二者互相争利、破坏地方公共治理的局面。
地方政府组织结构主要包括省级政府和市、县政府；这样划分的原因有二：一者，省、市、县政府处于同一治理行动圈内而并不同于自此以下的乡镇政权和村庄自治，并且基层民主的发展趋势会使得乡政村治最大化地依靠村民自我管理而排斥外来行政力量的无端干预，省、市、县政府则很大程度依靠政府自身的力量来推动地方治理，因此，地方政府组织应当排除乡镇与村庄；二者，尽管在同一治理行动圈中，省政府直接代表中央在地方推行全国政策及协调市县政府之间治理行动，而代表城市的市政府与代表农村的县政府在行政序列中开始出现了并轨而行的趋势；省、市、县代表的三方行动正是地方治理中社会管理的全部体现。
(三)公务员承担微观性社会管理职责
我国传统文化认为“格物、致知、修身、齐家、治国、平天下”是至今仍重复不断的精英成长过程；“学而优则仕”使得人民中较优秀的部分人出来从政，以构成政府的公务人员。“公务员”意在执行公务的人员，同时内含着现代意义上的“公仆”属性。然而，政府权力与组织同在，公务员进入组织之中就意味着权力的获取。权力不但与责任伴生，还与利益同在；分蛋糕的人如果也是吃蛋糕的人很有可能使得自己得到的蛋糕最大。因此，对公共权力的制约与限制最直接地、最关键的还是体现在对代表地方公共治理直接行动者的公务员的行为目的、方式的法治程序性控制上。
公务员作为地方政府的主要构成通常分为领导职务和非领导职务两种，并且社会管理对二者有不同的行动要求。不仅是道德层面，对于公务员更有法治事务素质要求。为了避免公务员私利行为对地方公共治理造成的不良影响，无论领导职务还是非领导职务都应当具备完全的法治事务素质，即按规则化行事程序凭借公共理性来参与地方治理。现代政府的一个核心价值是“回应”，即政府行为能达到“与人民的偏好相一致”。社会管理职能要求地方人事结构中领导职务公务员与非领导职务公务员能够妥善处理好与地方民众的关系，并且在二者之间形成良序的职务协作关系。领导职务公务员和非领导职务公务员通过密切协作共同构成地方政府的网络治理形态。
领导职务公务员是处于领导职务之上的公务人员，他们拥有地方治理公共决策权。这些被称为“官员”的人在我国当前“官本位”导向的功利社会中享有着无与伦比的地位和权势，却在“趋利的人性”驱使下追逐着“官帽”、权力及利益。“假公济私”是他们最容易犯的“官僚病”，这除了有体制原因外，还有一个原因就是在地方公共治理中对他们角色定位不清。对于地方政府中的领导职务公务员，潜意识中的“将社会管理替换为社会控制”导致他们自己把原来的多元的地方公共治理者角色偷换成单一的地方治安管理者形象。不知社会管理的深层含义而简单化地进行社会管制定然会导致许多领导职务公务员时不时地埋怨自身的工作职责重和压力大。
非领导职务公务员是地方政府中基本的治理行动者，他们在组织中占大多数，享有着治理执行权限。由于要直接面对地方民众，他们与之打交道的态度及方式对民众的政治认同感产生巨大的影响。除了上级领导单调的“社会控制”决策影响外，非领导职务公务员自身能力与素质对治理效果也产生了重要的影响。“运动式执法”作为当前我国各级公务员的行为偏好所深藏的暴力性质却常为他们所忽略，以致近来一直有暴力执法、暴力拆迁、暴力围堵等事件层出不穷。民众对公务员的执法水平有直接的心理感应，显然对只知单一“社会控制”而不知真正“社会管理”的地方政府厌恶至极；而对于非领导职务公务员来说，这种常常“吃力不讨好”的事情使得他们在群众眼里已经有了“贪官污吏”的月晕效应。
地方三级政府及其公务员发挥着旨在对社会关系的全程治理的主体性功能与作用，是对政府自身社会管理职能的根本体现。在地方公共行动过程中，社会管理表现为一种网络化治理形态，除了中央的幕后支持与民众的基础促进外，省、市、县政府及其公务员之间会形成各种网络博弈关系。省——市、省——县以及市——县及其公务员之间公共治理活动会表现出地方政府结构体系中的各种行动博弈。并且，地方政府结构体系中各方面之于社会问题会发挥着功能形态各异的社会管理功能。地方政府社会管理职能转变体现为通过地方政府结构体系公共治理行动的网络化形态实现。
三、地方政府社会管理职能转变的路径
在地方政府结构体系中，组织结构主要包括了省、市、县三级政权组织，人事结构则涵盖了领导职务公务员与非领导职务公务员。省、市、县三级政权组织本质上由于利益代表归属与功能作用的不同而具有各异的社会管理职能，而领导职务公务员与非领导职务公务员作为地方公共治理直接行动者承担着重要的微观社会管理职责。
(一)省级政府代表中央在地方进行治理
省政府的社会职能主要在于区域性宏观决策管理及协调区域内外的社会管理事项。由于要直接对中央负责，省政府的任务中心更侧重于中央政策在地方的执行，确保全国政策环境的统一性。省政府社会管理的政治属性使得其具有更多的监管地方之职能，其应代替中央而非市、县政府去密切联系地方公众、协调区域社会矛盾。本质上，省政府作为最高层级的地方政府的代表立场应始终与中央保持一致，从而保障中央在地方上的执政公信度。
(二)市政府在城市和县政府在农村
市政府重点负责城市区域的社会保障体系，以为城市居民建造一个宜居和谐的城市生活环境而从源头上消除各种不必要的社会矛盾。市政府应当始终认清楚自己在代表城市居民，要与这些用赋税供养城市政府的公众时刻站在一起，在保证城市公众切身利益实现的前提下接受省政府代表中央的领导。
县政府管理着广大的农村区域，负责农村区域的社会协调发展。与市政府不同，县政府代表农村地区居民的切身利益所要面对的社会问题是来自人数众多却生活质量仍比不上城市居民的农村居民(农民与其他阶层)的利益表达与诉求；因此，县政府要致力于排除历来的因城市“剥夺”农村导向的不良影响，提高辖区内农村居民的生活质量和缩小城乡之间发展差距。如此，县政府才能真正从本源上履行好社会管理职能，在地方政府体系中做好又一个公共治理行动者。
(三)公务员在地方治理中直接行动
作为地方公共治理直接行动者的公务员所要承担的社会管理职责是微观上的，它既是公务员行使公权的价值导向，也是其行使公权的制约限制。无论领导职务公务员还是非领导职务公务员，都要牢记“把群众利益放在首位”的社会管理工作要诀。这样，才能从标本兼治的效果上正确处理好社会中各种复杂的矛盾关系，从而真正落实自身的社会管理职责。
领导职务公务员被授予大任在身，应时刻以天下苍生为念、以民心为己心，用自己一片公心为公众做好公共决策。公生廉，廉生明。领导职务公务员的社会管理职责是始终联系群众，深入了解群众需求，在决策环节中疏导各种社会矛盾。
非领导职务公务员每天都要直面群众，最能够切身体会人民群众的根本福祉所在。所以，他们更应深入群众生活之中，将群众路线进行到底。非领导职务公务员的社会管理职责由此是直接明确的，必须在个人作风、工作态度及方式上做到人民群众喜闻乐见、让民众从心里满意。
为了实现社会管理中针对各种复杂社会关系调理、确保社会稳定与国家长治久安的秩序性目标，地方政府结构体系应当通过行政体制的制度性变革来实现一种组织结构与人事结构上的网络化治理形态，使得省、市、县三级地方政府在公共治理行动中互相配合协作地发挥各自特殊的社会管理职能，并且地方政府中的公务员能够以密切联系群众，时刻走群众路线的立场来有效地承担自身社会管理职责。因此，当前我国地方政府社会管理的本质内涵便体现在转型时期背景下的社会职能转变过程之中。
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