风险的体制性衰减：一个概念性分析框架，本文主要内容关键词为：概念性论文,框架论文,风险论文,体制性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：X43 文献标识码：A 文章编号：1008-7621(2015)01-0001-06 一、风险的社会科学研究：组织视角的应用 风险是产生损失结果的可能性[1]。传统风险定义和分析强调风险及其后果的可量化，如科学—工程领域针对自然危险源和技术危险源的测度。数据要求难以满足[2]以及“低风险—高损失”的管理困境，使得风险认知发生新转向即呈现出了以风险分析为代表的测量范式与以风险的质性研究范式。保罗·斯洛维奇(Paul Slovic)认为，在风险研究领域，风险评估与风险管理已经成为主要研究对象，前者关注的是健康与环境领域的风险确认、量化，后者是以风险管理为核心的，围绕沟通过程、风险消减、决策而展开[3]。对于风险属性的认知也从静态的、统计的、客观的认知走向了动态的、主观的、建构的认知。风险不再是一个学科独占概念，而是一个多学科视角交叉下的概念，“风险是散落在客观实际和主观建构上的一个连续统”[4]。风险宏观叙事与微观量化分析之间还存在着强调将风险视为社会建构的产物即风险的社会建构理论。社会建构主义并不是试图否认客观风险的存在，而是强调“社会团体创造并限定了什么是风险”[5]。风险的社会建构研究先驱者詹姆斯·肖特(James F.Short)曾经提出风险的社会背景要素在风险感知中的重要性，随着风险研究的不断深入，大量风险感知文献的出现则将风险感知分析聚焦于个体层面并主导着风险感知研究领域，“但是社会变迁使得研究聚焦点向机构层面转移”[6]。凯瑟琳·蒂尔尼(Kathleen J.Tierney)认为风险的社会建构学说主要关注社会、文化因素如何影响风险客体与风险分析中的社会建构问题，影响风险认识的客体(风险客体)都是社会建构的，风险客体中的事件可能性、事件特征、事件影响与损失、事件原因都是政治、媒体、专家、社会团体等利益相关者共同建构的产物[2]。 关于风险及危机事件与社会背景互动与建构过程的理解层面，风险的社会放大分析框架影响与应用最为广泛。无论是心理学视角的风险感知研究还是社会—文化视角的风险研究，它们都固守在各自领域而缺乏对风险的整体、动态认识。将风险纳入到整体性、动态性认识并弥合心理学与社会—文化视角分歧的是风险的社会放大框架。风险的社会放大是指由信息过程、组织结构、社会群体行为以及个体响应而形塑的风险的社会认知，且作用于风险的社会结果。该框架尝试解释一些风险及危机事件在科学评估中被视为影响较小，而却产生了重大社会经济影响，即为什么有些危险源(hazards)与事件(events)受到了社会过分关注而有些却被忽视，也进一步解释了事件所导致的超出其本身影响范围的次生“涟漪效应”(ripple efforts)[7]。过去几十年中，大量文献聚焦于不同风险及危机事件中的社会反应与影响的描述与分析，将风险的社会放大框架应用于“三里岛”事件、“挑战者”号爆炸以及疯牛病等经典事件的分析之中。[8] 风险的社会放大框架在被广泛运用于现实解释的同时，其分析局限性也被进一步“放大”，该框架从宏观层面演绎了“组织”、“个体”、“媒体”、“专家”、“大众”等不同信号放大站对于风险扭曲的影响。而在组织层面却缺乏对结构性因素的关注且仅有少量的文献聚焦，而组织放大与衰减风险的作用机理仍缺乏足够分析，更有学者认为“问题由组织而非个体造成”[9]，我们关于不同组织间的风险放大与衰减的认识仍然不充分。显然，组织作为社会运转的重要载体，也是风险应对与危机管理的重要主体。基于组织层面的研究单位能够有效纳入社会组织、企业、政府等主体，而这些组织显然构成了现代社会风险规制与危机应变的核心力量，正如尼古拉斯·卢曼(Niklas Luhmann)风险思想所揭示出“风险进入组织决策过程而成为危险”[10]，便是强调了组织系统在风险扭曲中的重要角色。组织和制度背景影响着风险的概念化、确认、测量以及管理。于是，解释组织层面要素对于风险扭曲的基本过程与机理将利于现实风险与危机事件问题的理解，同时更将风险研究中的风险感知分析与宏观风险治理框架在组织与管理层面进行整合，从而更加彰显风险研究的公共管理意义。 二、理解风险管理体制 风险管理旨在通过对风险进行识别、分析、评估、测量与沟通而实现应对潜在威胁的策略。在狭义层面，风险管理是一套使得风险损失最小化的管理流程，而广义层面的风险管理则是指消减各类风险的宏观策略与架构。首先，狭义风险管理强调不同灾种背景下的风险管理流程具有其具体内容，如在自然灾害管理语境下，风险管理是基于多种运行机制所构成，涵盖了危险源确认机制、风险沟通机制、脆弱性评估机制、风险防范机制、宣传教育机制、关键基础设施保护机制等。其次，广义风险管理则是基于综合风险的防范，在更广泛的政府、市场、社会的主体层面形成对各类风险的共治格局，而不同政府机构、各类企业、社会力量的日常工作亦被纳入到风险管理范畴，从应急管理阶段来看，风险管理与危机管理的界限变得模糊，风险管理几乎与应急管理具有相似内涵。 风险管理机制有其基本流程与方法为支撑，但风险管理体制问题则是分析的难点所在。组织在风险放大过程中通过接受、理解风险信息而进一步影响着社会对于风险的反应[7]。而针对一些模糊性程度较高的风险而言，现实政府机构体系内甚至很难直接观察到风险管理体制的存在，以至于出现了风险体制性缺失的认知。究其原因，主要体现在风险属性与组织目标的双重困境：一方面风险管理体制所管涉的风险对象具有模糊性，风险与危机之间的转化愈发具有复杂性特征，便难以通过单一部门来完成风险的识别与因应，而必须在多部门、多主体合作过程中对风险进行消减，更难以对公共风险进行明确责任，甚至可能出现“有组织不负责”(Organized Irresponsibility)的情形。另一方面，组织本身具有多目标性，政府组织目标体系通常具有多元特征，风险与危机事件的应对常常具有突发性，而常态政府组织目标体系并非完全依循其逻辑展开，加之政府组织科层化分工体系的存在，使得政府组织难以通过单一部门来完成风险及危机事件应对事务。实践过程中，在健康风险、自然灾害风险、安全生产风险以及恐怖主义及社会安全风险领域，单一机构往往很难形成有效治理模式，而寻求组织间的多元合作而形成新的规制体制成为现今复杂风险管理的组织因应策略[11]。于是，一种基于组织间协调的治理模式成为风险与危机事件应对的主要方式[12]，如国内风险治理层面。我国政府中所设置的“国家减灾委”、“食品药品管理委员会”、“安全生产监督管理委员会”、“中央社会治安综合治理委员会”，以及“中央国家安全委员会”便是在国家层面达成风险治理共识，减少摩擦，形成合力；在国际风险治理层面，风险规制体制涵盖了更多的组织行动者，远远超出单一专业的规制部门，在多元组织结构下，创造出了“世界级”组织，以提供协调和指导风险管理，如世界卫生组织。 针对风险管理体制的复杂性问题，克里斯托弗·胡德(Christopher Hood)、亨利·罗斯坦(Henry Rothstein)以及罗伯特·鲍德温(Robert Baldwin)提出了风险规制体制(risk regulation regime)概念，在胡德等人看来，规制体制具有动态演进特征，因而“被作为一种分析构念(analytic constructs)而非可见实体(entities)”，可以对其进行多重维度考察，如规制背景(regulation context)与规制内容(regulation content)分别从风险特征和规制主体特征展开了对规制体制考察，其中，信息收集(information gathering)、标准设定(standard setting)以及行为转变(behavior-modification)成为规制体制的关键控制要素(control components)，而风险类型(type of risk)、公众偏好和态度(public preference and attitude)以及组织化利益(organized interests)则折射出规制背景特征，规模、结构与风格则反映出规制内容基本特征。胡德等人关于风险规制体制的研究角度切入到风险管理分析中是基于组织与制度背景对于风险认知与管理的重要性，试图在宏观风险社会分析路径与微观个案及单一风险分析中寻找出一种中观层面分析(meso-level analysis)[13]。 风险规制体制概念则兼容了风险治理系统内部主体的多样性、关系结构复杂性以及资源多元性特征，并从系统视角来看待整体风险规制事务[13]，亦即现实风险管理体制常常超出单一政府部门或协调机构范畴而散落于各个社会主体之中，那么，就需要寻找到设置一些可观测维度来认识风险管理体制，并能够进行比较与科学分析。本研究依然秉持前述学者们关于风险规制体制的复杂性认知，并从风险规制体制中的组织体系及组织行为特征这两个基本维度来定义风险规制体制概念。如此，风险规制体制应是指以政府部门、私部门、社会组织、媒体等组织而构成的组织体系通过信息收集、标准设定、行为转变为控制手段，以风险消减为根本目标的一系列体制架构与政策供给设计的总和。组织体系与组织行为要素是风险规制体制中的核心构件也是核心内容，具体地，一方面风险规制组织体系的基本规模、结构特性以及管理风格成为规制体制的架构特征，另一方面风险类型、公众偏好、媒介关系以及部门利益等因素则反映出具体规制组织行为的基本特征。 风险规制体制与传统单一或专业组织、部门风险规制之间的差异主要体现在如下几个方面：其一，风险规制体制所涉及的组织类型、数量与层级较多，而传统单一组织面向的研究则聚焦于单一风险或危机应对组织；其二，前者通常以联席会议形式或隐含于政策文件与管理实践之中，而后者基本属于相对可见的组织实体；其三，风险规制体制内的行动者具有利益与文化多样性[14]，从而形成了风险规制体制内的复杂特殊体制生态，单一组织内部的利益与文化多元化程度显然低于前者；其四，以单一组织为研究对象更多聚焦组织属性、运作、个体决策，而规制体制则往往以此为基础来探讨单一组织的态度与行为对于整体规制体系的交互性影响。 三、风险的体制性衰减：过程与量纲 风险的连续统认知使得风险分析中的人文社会科学知识与方法被广泛应用，而基于整合性的风险社会放大分析框架则试图弥合学科、社会主体间的风险认知与分析的鸿沟，该框架的提出为风险分析及管理层面提供了重要的学术增量。而囿于宏观框架性解释的局限，该框架所提出的风险放大(衰减)过程相对宏观抽象，对于风险信息与危机事件在组织层面的流转与再生产过程却缺乏足够分析。实际上，组织是应对现实社会中的风险及危机事件的基本形态，而灾害危机事件动力演进过程中组织与社会文化扮演着重要角色，那么就需要客观认识组织在风险规制中的功能属性，组织作为分析单位在研究中的定位影响着风险与组织研究的基本走向。虽然组织在风险放大(衰减)过程中的重要性地位也早已被该框架的提出者们所意识到。从组织角度出发的风险扭曲研究则又面临着不同研究进路选择，一是将组织概念具体化为现实机构，通常以单一组织为对象，并且针对具体风险类型而展开的分析解释，二是将组织概念抽象化为分析单元，以多个机构构成的风险规制体制针对具体风险类型进行的研究。为此，本研究基于现代风险管理复杂性和现代组织耦合度高的特征，吸收来自由胡德等人所提出的“风险规制体制”作为分析单位的基本经验，充分体现风险规制体制中的组织体系的类型多样化、关系复杂化的特征，以组织体系与组织行为为基本维度来考察风险规制体制对于风险扭曲的影响。如此，本框架所聚焦的关键目标是探索风险信息与危机事件进入到风险规制体制中出现强度衰减现象的产生原因与运行机理。 (一)风险的体制衰减过程 在社会事务日益复杂、社会分工日益细化的背景下，随着理性主义的不断扩张，人类普遍将事物纳入可控与计算轨道。垃圾筒决策模型说明组织决策过程的非理性，受到来自组织的行为偏好影响从而影响着政策制定过程与结果[15]，约翰·金登(John Kingdon)把该模型应用到公共政策制定的分析过程之中，用以说明个体偏好与议题本身对于组织决策行为有着重要作用[16]。在灾害与公共政策研究分析中，有学者基于已有政策变迁理论提出将灾害事件作为焦点事件而触发部分或整体政策变迁情形[17]，应急组织、社会团体、商业部门、政府部门以及专家塑造风险特征并选择风险管理策略，风险争论是由于利益团体间的斗争结果。在自然灾害研究领域，罗伯特·斯托林斯(Robert Stallings)用“制造地震”(Earthquake Establishment)来形容地震威胁的社会建构过程[18]。查尔斯·佩罗(Charles Perrow)分析了组织背景如何影响核能风险评估从而导致系统失败的[19]。在风险分析(Quantity Risk Analysis)过程中，保持价值中立与评价客观性具有挑战性，风险评估的过程实际是一个价值选择过程[20]。在风险社会学的研究语境下，风险作为一种信息进入规制体制过程，从而产生了组织中的信息扭曲(information distortion)、信息过滤(filtering of information)现象，即组织选择性的过滤或忽视相关数据，风险扭曲是一种对于客观正确信息的错误再生产。 那么，在风险的体制过程中，涉及到风险收集、分析、演绎以及反应中的组织选择问题，最终引致的结果便是风险感知的不稳定性。从风险信息与危机事件进入规制体制并形成政策与决策回应的基本过程来看，风险感知作为组织面临危机时的决策基础，不同的风险感知可能导致不同的决策与政策产出，从而塑造不同的组织因应风险的可能与方式。风险客体进入风险规制体制后，体制内的组织主体的感知过程实际受到社会背景因素的影响，进而影响风险应对与规制政策的设计与供给。按照理想类型法来区分风险产出的结果，大致可为两种：风险被科学认知以及风险扭曲(risk distortion)。其中，风险扭曲又可分为：风险放大，即风险被社会建构后其程度被放大[21]；风险衰减，即对风险产生错误认识，低估其程度以及只感知到部分风险。这里我们聚焦于风险的衰减，并将这种衰减视为一种“体制性”衰减。